中国环境立法评估可持续发展与创新，本文主要内容关键词为：中国论文,可持续发展论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的环境立法始于70年代末期，它包括自然资源保护立法和污染防治立法两大领域。在中国环境立法的发展过程中，80年代中期和90年代中后期曾出现两次环境立法高潮。第一次是受到联合国人类环境会议的影响，以创建法律制度和形成立法体系化为主要目的，以《环境保护法》的修订完成（1989年）为标志；第二次是受到联合国环境与发展大会的强烈影响，以填补立法空白和法律制度的完善。创新为基本目标。1993年以后，除制定了6部新的环境保护法律以外，还对5部已有的环境保护法律进行了大范围的修改。
1 中国环境立法的主要特征
1.1中国环境立法追求立法体系化
在立法体系的完整上，仍有立法供给不足的现象。在一些重要的环境保护领域，缺乏专门法律法规。在污染防治方面，核污染防治、有毒化学品环境管理等的立法工作进展缓慢。在环境管理方面，只有部门规章。此外，环境立法体系中存在着污染防治立法与资源保护立法相互孤立、相互隔离的情况，体系的综合性和互补性不足。
1.2在立法原理上，环境立法仍受计划经济体制观念的影响
在原理指导、原则确立、制度设计、体系构建和法律实施等方面，强调并习惯于发挥政府的作用，善于采用行政强制机制，但行政强制的作用方向、力度和成效有限，缺乏合理利用市场机制的经验。在污染防治立法领域，基本原则和制度都是建立在行政管制基础上的，即使是经济刺激措施也是依赖行政实施，具有行政制度的性质。资源立法领域亦贯穿着行政主导的指导思想，法律规范的安排与实施都是围绕着政府供给与行政分配而进行，市场供给很少进入法律制度的规定中。环境立法行政管制主导的性质其效力和功能存在有限性与局限性的特点。我国正在向市场经济过渡，如何更新环境立法使之适应和满足市场经济的需求，是亟待研究和解决的问题。
1.3 特别是污染防治立法突出了大中城市利益中心主义和大中企业中心主义的特征
现行的污染防治法律原则和制度，着重反映了大中城市的环境保护需要，污染控制法律要求确立的基础主要依据大中城市环境保护要求，适用对象主要是针对大中企业，实施条件和形式亦是为适应大中城市和大中企业的污染防治而设计、创立，并未认真研究和采取适应于小城镇建设、乡村和乡村企业环境管理的法律制度及其实施手段和形式。
1.4环境法律原则和制度的创设是以“末端控制”为主导， 以对建设项目的控制、生产环节的控制和污染物处理、处置的“排放控制”为基本要求
“预防为主，防治结合”实际上被长期局限在以贯彻“末端控制”为指导思想的污染物排放的控制上，注重污染物的处理、处置及治理设施的控制，却很少体现“源头控制”。
1.5环境法律原则和制度仍以“点源控制”为基本对策
如“污染者治理”原则，仍是强调环境保护责任的个体化，并基于个体化责任原则而创立了“三同时”、限期治理等制度，环境影响评价、排污收费等制度也受限于个体化责任范围以内。即使近年来实施的“达标排放”要求，亦是强调和突出污染源的个体责任，而体现环境保护责任社会化的“污染者负担”原则以及与其相适应的区域（流域）控制制度等还未得到有效实施。中国环境立法虽然取得了极大成就，但在数量和内容上，仍不能满足中国环境保护的广泛需要。
2 完善与深化我国环境法基本原则
中国环境立法的基本目的是既保护环境，又促进经济和社会的发展，即努力促成和促进环境保护与经济发展、社会发展之间的协调、和谐与统一。但如何通过确立和实施合理有效的法律制度达到这一目的，仍是极为重要和困难的问题，因此，有必要完善与深化我国环境法的基本原则。
2.1环境保护与经济发展、社会发展相协调原则
这一原则的目的是建立宏观调控的准则，主要解决所谓“政府失灵”问题。它要求环境保护与经济发展、社会发展统筹规划、同步实施、协调发展，实现经济效益、社会效益与环境效益的统一。吸取“先污染，后治理”的教训，不能因此停止或放慢经济发展的速度和社会发展以保全环境。所以，在立法中要采取协调发展的指导思想，即在促进和支持经济增长甚至是优先实现经济增长的同时，设置污染的最为宽泛的允许底限。1996年国务院发布《关于环境保护若干问题的决定》规定：各级政府在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。在制定区域开发和资源开发、城市发展。行业发展等宏观规划，调整产业结构、调整产品结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应当考虑环境和资源的承载能力。采取有利于环境保护的经济、技术政策，大幅度增加环境保护投资，加强环境保护科学技术的研究和推广应用。国务院在近几年制定、调整的产业政策中，已明显增加了对有利于环境保护的产业、产品的支持和鼓励，限制或禁止严重污染环境的产业、产品的发展。
2.2预防为主、防治结合、综合治理的原则
1995年以后的环境立法，较大程度的改变了以前着重对污染物的处理处置的“末端治理”的战略，加大了预防措施的份量和力度，转向减少污染物产生的“源头控制”战略，采取了对清洁生产予以鼓励的措施，与正进行的国有企业改革、产业结构调整、产品结构调整等改革措施相衔接和相结合。
在重视预防污染的同时，对现有污染的治理采取了更严厉的措施，更大范围的采用限期治理、关闭、责令停产、取缔等行政命令和行政强制措施，进一步对污染企业施加压力，特别是针对城市中污染严重、经济效益低下的企业和农村的乡镇企业。在污染防治方面，开始对城市污水处理、垃圾处理、危险废物处置等推行集中处理处置，在大气污染防治方面采取集中供热的措施。这些措施的采取，即有治理污染的意义，也包含着产业结构、产品结构调整的用意，还包含有保护大中城市和发展大中企业的意图。
2.3经济刺激措施的实施
1992年以后的中国环境立法已经开始注重经济刺激的作用，在立法中此类的规定有所增加，范围有所扩大。现在的经济刺激措施仍以增加和提高排污收费、减免税收、加速设备折旧、对环境保护的优先优惠贷款待遇等措施为主。目前，正在对环境保护专门基金、大气和水污染物的排放交易、固体废物交换、征收生态补偿费等问题进行讨论研究，并在部分地区进行小范围试验。但是，由于经济状况和消费的原因，增加新的排污收费种类和提高收费标准遇到一些困难。减免税收也因地方财政负担的压力而受到限制。贷款优待又因金融机构为贷款安全的担心而紧缩。因此，现有的经济刺激措施并未得到完全落实。
2.4重点控制的原则
由于中国国土辽阔，地区间经济、社会发展不平衡，环境问题的区域性特征异常明显，行业间的经济技术水平不等，因此，中国的环境立法向来注重突出重点控制，区别对待。目前，重点控制主要表现在对重点污染物的控制；对重点行业和重点污染物控制；对重点地区实行控制；照顾和维护城市特别是大城市的利益。
2.5环境责任原则
1989年以前，中国环境立法规定污染者应承担的污染防治责任是实行：“谁污染， 谁治理”， 即将污染者的责任限制在治理现有污染。1989年，通过修改《环境保护法》，将污染者的责任修改为“污染者治理”，即将污染者的责任范围扩大为不仅治理现有污染，还要治理以前造成的污染，并负有预防污染的责任，还要对受污染者承担损害赔偿的责任。1996年国务院发布《关于环境保护若干问题的决定》，规定了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的责任原则，使污染者不仅要承担预防和治理自己造成或可能造成的污染的责任，还要适当负担为进行区域防治或流域防治的费用；对所耗用的自然资源、占用的环境容量和恢复生态平衡予以补偿。
3 中国环境保护基本法律制度的发展
1992年以来，环境影响评价制度从单纯的建设项目评价发展至区域综合评价，又扩张至对经济社会发展的重大决策所产生的环境影响进行评价；从对污染影响的评价，发展到对生态影响的评价。在农业开发方面，正在试验可持续发展评价等。并对生物技术和有毒化学品的生态安全性评价展开了相关研究。
“三同时”制度的适用范围，已从污染物的处理处置扩展至对废弃物的回收利用和再利用等。排污收费制度从只对污染物的浓度收费向总量收费发展。缩小了只对超过污染物排放标准收费“超标收费”的适用范围，扩大了排污即收费，超标增加收费的“排污收费”的范围。
在水污染防治领域对排放水污染物实行排污许可证，目前，几乎各个污染防治领域都在试验或实行排污许可证制度。限期治理制度已从对特定的个别污染物的限期治理，扩张到对行业的限期治理、区域或流域的限期治理。污染物排放总量控制制度，已从水污染防治领域扩大到大气污染防治领域。鼓励对废弃物的综合利用。《固体废物污染环境防治法》强化了对固体废物综合利用的鼓励措施，实行经济刺激与行政强制相结合的措施。在经济刺激措施上增加了税收优惠政策的强度和范围。
4 新的经济快速增长与环境法的更新
面对新的经济快速增长时期的到来，我国现行的环境保护法律原则、制度的基本原则、指导思想、战略思路以及功能、内容、实施机制、程序等要进行全面改造、全面创新，以推进可持续发展战略的实施。
4.1个体化责任与社会化责任问题
污染源的污染防治责任即个体责任仍然是必须强调和强化的，但如果只是停留在这一范围，则区域（流域）控制、集中控制、总量控制等制度便会因法理依据不足而难以得到推行实施。因此，在环境法创新中，首先必须解决环境保护责任的个体化与社会化问题，实行个体责任与社会责任相结合。这一问题的解决，有以下几个关键点：
（1）重新界定“污染者”，扩充环境保护责任主体。 现行立法规定的“污染者治理”原则和环境法学理论中对“污染者负担”原则中的“污染者”的理解只是界定在直接排污者的范围内。如依然恪守这一界定，可能会导致两种不利结果。一是将区域（集中）控制原则和制度所要求的环境保护公共费用的全社会分担置于于理无据的状态，环境保护产业化中公共设施经营专门化和个体设备的社会化经营以及公共设施收费（如城市污水处理费、垃圾处理费等）就不能得到法理依据的支持和支撑。二是这一界定强调直接排污者实际也是强调“末端控制”，将环境保护责任施加于“末端”，施加于污染物的处理、处置，这样就不利于预防优先原则和“源头控制”原则的确立和实施，不利于“清洁生产”战略的展开，就难以把污染控制延伸到对原料、技术、工艺等生产环节，也难以扩张到消费环节的控制。
企业、个人的环境保护活动，兼有自益性质和公益性质。就企业、个人而言，其活动所产生的公共利益实际为社会所共享，这样便导致两个结果。一是企业所创造的利益不能独享。形成“利益外溢”。二是利益的公共享用，使环境保护活动演化为一种特殊“公共消费”。这两个结果都会产生利益耗损补偿的要求。由于“公共消费”的消费者实际是社会的全体成员，补偿的责任就推广至全社会成员。享用环境改善利益的每个社会成员就应当承担必要的环境保护公共费用，从而形成环保公共费用的个人开支付。由此，环境保护责任的主体就必须从直接排污者扩展到消费者，就必须将消费者视作“最终污染者”和“最终受益者”，使直接排污者和消费者并列为“污染者”的构成部分，同负有补偿责任。从环境法角度而言，与其是为了减少外部性，不如说是使外部性分配更为合理，是通过国家强力对外部性所造成的损失进行强制性分配（损失分散化、分担化，即环保责任分散化、社会化）。
（2）增设责任承担条件。 在对责任承担条件（形式）的理解和现行规定中，都是限于责任的直接履行这一条件，如“三同时”、限期治理制度等。按这一限制性条件，集中控制就不能得以施行，环保产业化也不能推进。因此，在责任承担方式上，在要求排污者直接履行的同时，也应将代履行作为承担条件，企业将污水排入城市或区域污水处理设施并由其处理，便是代履行。城镇居民缴纳污水处置费、垃圾处置费等，亦可理解为责任的代履行。
（3）拓展责任范围。按照现行规定和理解， 环境保护的责任多为治理，即使涉及到预防，也只是处理、处置技术与设施。责任范围的界定也受着“末端控制”的制约。因此，在进行原则更新时，亦应对责任范围进行调查，从以治理为基础或以“末端控制”指导下的防治结合为基础拓展为以“源头控制”指导下的防治结合，增加、增大污染者的预防责任，强化预防要求。
（4）加强政府的环境保护公共责任。 在推行责任社会化的同时，不能忽略政府的公共责任，政府的公共责任是综合性责任，首先是决策责任。
4.2点源控制与区域（集中）控制的问题
90年代中期以来，我国环境立法从单一的点源控制向点源控制与区域（集中）控制相结合的方面发展，但这种转变与发展目前还只是原则性要求，在制度创设上尚有极大余地。同时，在控制要求上，对点源控制还是以治理为主，预防责任并不明确，也不明显。如现行的“达标排放”的要求仍局限在末端处理。在点源控制和区域控制的要求中，应当防治兼具，这可以从两个方向展开。对点源控制，应以“达标”为基础，将功能单调、内容单一的“达标排放”调整为防与治的综合达标，如可以扩充“达标”要求，将其从浓度达标、总量达标、排污口规范化达标扩延到清洁生产所要求的预防达标等。对于区域控制，则从目前的区域（集中）处理设施的要求扩大为包括产业结构调整、产品结构调整的要求，从只对生产环节的要求扩大到包括对消费环节、服务环节（如信贷）的要求等。
4.3环保市场化与产业化的问题
环保市场化、产业化问题并非只是环保设施的建设和运营问题，其为环境法律原则和制度的创新提供了突破口。环保市场化、产业化将重新界定企业、消费者和政府这三大环保市场主体的责、权、利，其法律规制的实质和核心问题是如何以环境质量为根本，利用市场机制对环境资源的合理调配问题，是环境资源利用所产生的各种既有和预期利益的协调问题，是各种权益的确认和分配问题，其表现形式为环境保护责任社会化、环境保护公共费用的公平负担和环境保护责任实现形式与途径的多样化问题。
4.4预防原则的发展问题
法律原则依赖于法律制度的支撑和实现。我国现行环境立法中确立了“预防为主、防治结合”原则，其中“预防”要求主要是以环境影响评价制度和“三同时”作为基本支柱。但由于环境法律原则和制度的基础是以“末端控制”为主导，这一原则及其支撑制度也不可避免的凸现为“末端控制”下的预防。具体的讲是以设施、项目控制为主，为满足“达标排放”要求为主。这样的“预防为主”实质上是少排放的要求，具有事后抑制性质，尚不具有体现少产生或不产生污染物的要求的事前抑制性质。
预防原则的发展，首先应从只限“少排放”的基本要求扩充、延伸到“少产生或不产生”的要求，从“无害化”发展为“减量化”的基本要求，并以清洁生产为核心内容，通过功能多样化和配套互补的途径，对法律原则和制度进行整体改造，消除预防制度与治理制度的差别，使各项制度都可能具备防与治的功能。
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