治理视野下的古城重建策略探析——以J市古城为例，本文主要内容关键词为：古城论文,探析论文,为例论文,视野论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的缘起
古城“重建热”近几年席卷了我国30余座城市，动辄成百上千亿的重建费用备受社会各界质疑。据报道，2008年启动的台儿庄运河古城重建项目，力图在原有5％的遗迹上，改造重建一个100％的古城，自2010年开城以来，该古城共接待游客400多万人次，2009—2011年间，古城三产增加值占GDP比重提高了3.9％(彭利国，2012)，成为国内重要的旅游目的地和休闲度假区，实现了城市的成功转型。聊城、邯郸、大理等市的古城重建项目则成了“拆真名城、建假古董”的负面典型，被国家住建部与文物局联合发出警告信并责令整改(杨逸，2013)。
这股古城重建热潮实质上反映了目前我国城市更新的发展模式及特征。已有研究认为，“城市更新是城市形体、经济、社会、环境转型的诸过程中，各种力量相互作用的结果，以及对面临的机会和挑战做出的一种反应”(彼得·罗伯茨等，2009)。基于可持续发展的战略目标和各利益相关方相互作用的重要性，20世纪90年代以来，关键行动者及参与者的合作已成为西方城市更新发展的支配性方式。与西方相比，中国的城市更新显得更为复杂。随着我国市场经济体制下产权私有化程度不断加深，城市更新中的利益主体及博弈形式更为多元化，产权、拆迁、土地等制度在现实中的失效使各利益主体倾向于采用一种非常规、制度外的方式，以谋求各自的权益(张杰、庞骏、朱金华，2008)。在现行土地制度及政策的影响下，我国城市更新呈现出强烈的经济利益驱动性和利益冲突的特征(黄晓燕、曹小曙，2011)。现行的制度缺陷使各方博弈无法达到均衡，如体制性利益主体的缺失；城市更新研究、社会关注的物质技术化倾向以及公共管理理念滞后；相关政府绩效评价标准的缺陷等(姜杰等，2009；赵涛等，2006)。市场机制的引入使各参与方的角色扭曲，实行以粗放型的改造或重建为主的更新改造模式，使城市更新中利益群体间的差距不断加大(张翼等，2010；张其邦等，2006)。政府是博弈平台提供者和规则制定者，政府角色的扭曲将导致博弈缺失制度性的保障(汪坚强，2002)。为改良现存失衡的博弈机制，应构建利益共同体模式(王桢桢，2010)、责任共担模式(刘昕，2010)、相关者交互参与模式(龙腾飞等，2008)等合作模型；加强城市更新的公众参与，在规划编制上确保公众的知情、参与、决策等权利，建立社会中介组织及利益表达机制，增进公众的民主权益和规划管理意识(方可，1998；李小敏，2005；张杰，2010；陈锦富，2000)。总的来看，我国的城市更新实质上是各个行为主体之间从自身诉求出发进行利益博弈的过程，需要通过良好的制度设计引导和规范，促进各方利益的整合。
基于治理理论的视角，本文认为，城市更新的目标就是要寻求各行为主体之间的合力，共同促进城市的可持续发展。城市更新是不同的利益主体之间利益冲突与博弈的过程，需要明确责任主体，建构良好的利益整合及平衡机制。古城重建是城市更新的实践方式，其中各个行为主体之间的利益冲突与博弈最终会影响古城保护与发展的路径，也是导致古城重建陷入困境的重要原因。本文以J市古城为例并结合实证调研结果，研究分析古城重建的困境和各个行为主体的动机及其之间关系的变化，试图揭示在利益博弈的过程中，谁的利益在古城保护与发展中最具有主导意义，从而明确其责任主体的地位，并从民主与效率的价值向度，提出古城更新治理制度创新的设想。
二、城市更新的趋势与利益整合的制度架构
目前西方的城市更新已进入合作治理的阶段。城市化的快速发展，使处于转型期的中国城市更新也在寻找一种治理转向。从城市更新过程及影响因素出发，为寻求各利益主体之间的合力，需要确立城市更新治理的制度架构。
(一)西方城市更新的趋势：多维度、多方参与的合作模式
经历了第二次世界大战后的重建和复兴，西方城市更新已由政府主导及具有福利色彩的内城更新、市场主导及公私伙伴为特色的城市更新，转向公、私、社区三方伙伴关系为导向的多目标综合性城市更新(见表1)。具体而言，由以房地产开发的市场导向、以物质环境改造为重点的城市美化运动转向注重人居环境的社区综合复兴，注重城市的多样性、历史价值保护和可持续发展。采取政府、私有部门和社区三方合作模式，自上而下的公共干预与自下而上的民意诉求相结合，强调社区的参与和各相关方作用的制衡。建构合作制度并对合作过程进行管理，在体制、项目、技术上建立起不同层次的合作组织，把利益相关方通过公共资金的筹集、一致的目标、签署正式纲领或组织结构协议等方式联系起来。保持合作组织领导的核心性、组织结构及预算的独立性、工作人员的专业性及高素质、监控与评估的客观性并创造附加价值，从根本上奠定了合作制度的基础，提高合作效率。
总的看来，多维度、多方参与的合作模式已成为西方城市的更新趋势，政府、市场和社区这三种要素正共同发挥作用，集中体现为：更新过程的包容性，即多个角色的广泛参与；政府在更新组织中的协调及促进能力；吸引私有部门投入更新的创新机制；社区动员、参与及赋权；各方协调、合作的质量及实效(彼得·罗伯茨等，2009)。
(二)利益博弈时代的中国城市更新：多元合作的“政策真空”期
与西方发达国家相比，我国城市更新有其自身的复杂性和特殊性。经历了计划经济时期围绕工业生产展开的城市物质环境的规划与建设，特别是“文化大革命”时期伴随着政治斗争的支离破碎的城市建设，到经济转型期恢复城市规划、地产开发与经营主导的城市改造，目前中国的城市更新进入了快速城市化、多元化和综合化的时期。虽然建设宜居城市、人文城市、可持续发展等规划理念不断兴起，但是以追求经济效益为目标、以物质环境改造为重点的政策取向没有改变。“当市场取代再分配成为资源配置的基本机制时，利益的分配已经主要不是取决于国家的意志，而是市场和社会中的利益博弈”(孙立平，2005)。旧城作为城市中历史悠久的集中性传统生活区有着较大影响力，旧城更新的改建、整治和保护应遵循“有机更新”(吴良镛，1994)的规律。然而实践中的旧城更新却往往偏重于物质环境层面的建筑形态与经营业态的再造，实际上是居民拆迁和商业开发。尤其是近年来，土地有偿使用、地产经济繁荣、住房的商品化使旧城改造获得新的动力和契机，但经济利益唯上的再开发，多趋向于高密度开发，造成人口密度、建筑密度和容积率过高；传统社区的文化纽带被切断，社区结构衰落；旧城居民安居利益与开发商的经济利益相冲突，正式的利益表达渠道缺乏；商业街区的开发与历史文化街区的保护相冲突，在战略导向、业态功能方面的冲突等诸多方面的矛盾不断涌现，错综复杂。
总的看来，改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立，城市建设中的新旧矛盾日益错综复杂，自上而下的管治模式依然不变，公众参与的途径依旧稀缺，社区力量仍很薄弱，各参与主体的利益冲突难以协调，自下而上的城市更新诉求得不到有效回应，城市更新陷入多元合作的“政策真空”。
(三)城市更新的利益整合：基于治理视角的制度架构
从中西方城市更新趋势及治理模式的比较可知，城市更新过程中不可避免会出现利益冲突与博弈，有规则的利益博弈是市场秩序中的重要组成部分，为保障利益博弈的有序进行、实现利益整合，必须明确制度安排。
“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排”(全球治理委员会，1995)。从可操作层面看，治理则是管理政策网络(policy network)，即相对稳定与前进的关系网，动员与汇集广泛分布的资源，使得集合的行动得以协调迈向共同政策(Rhodes,W.,1996)。政府要通过网络经营和网络建构来指导和推动政策网络(Kirkert,et al.,1999)。目前西方城市更新的运行模式实质上是一种伙伴制，即“为重整—个特定区域而制定和监督一个共同的战略所结成的利益联盟”(Bailey,N.,Barker,A.and MacDonald,K.,1995)，这种伙伴制从最初的公私利益联盟逐步扩展到社区参与，发展为公私与社区及个人的多元合作政策网络。
从实践来看，城市更新的内容一般包括土地交易、旧城拆迁、拆迁安置、规划管理、遗产保护五个方面(见图1)。在土地交易中，集中体现了以产权制度为主线的计划与市场、中央与地方、政府与开发商的博弈；在规划管理、遗产保护上，不同利益主体的价值取向不同；在拆迁安置中，利益分配是冲突的焦点。从城市更新过程看(见图2)，城市更新要整合变化的内、外因，最后在经济发展、街区战略、培训和教育、保护城市环境、改善建筑环境等方面作出相应的政策。推动城市更新的内、外因素是关键，内因包括现有战略、可利用的资源、居民意愿、公众的参与程度、规划领导及宣传等，外因包括经济的宏观发展倾向、国家政策、竞争对手城市的策略等。
图1 城市更新基本内容
资料来源：张杰．(2010)．从悖论走向创新．北京：中国建筑工业出版社。
图2 城市更新过程
资料来源：彼得·罗伯茨等．(2009)．城市更新手册．北京：中国建筑出版社，有改动。
因此，在城市更新这一特定情境中的治理，应至少考虑两个制度层面：一是制度设计的价值取向，即经济、社会和环境效益的偏重或整合，这决定了治理的民主与效率倾向；二是操作层面上的基本制度安排，即政策网络的建构。根据奥斯特罗姆(1990)的制度分析和发展框架，“行动舞台是个体间相互作用、交换商品和服务、解决问题、相互支配或斗争的社会空间，它用来分析、预测和解释制度安排下的行为。那些将用于规制操作层面的选择规则有关的政策制定(或治理)，通常是在一个或多个集体选择的行动舞台进行的”。因此，进行制度安排的前提就是要明确一个或多个层面上的行动舞台。实践表明，城市更新的基本制度主要是在正式的集体行动舞台和非正式的集体行动舞台上发挥作用，即利益主体本应遵循的不同类型的正式制度和可选择遵守的非正式制度。
具体而言，城市更新涉及多方面的政策，如产权、土地、财税、拆迁、安置、住房、环保等，需将它们分类整合进不同层面的制度安排中。从利益分析的视角，詹姆斯·E.安德森(2009)对公共政策的类型进行了归纳。首先，政策分为实质性政策和程序性政策，实质性政策与政府将要采取的行动有关，分配相关受益和成本，直接给人们带来利益或不便；程序性政策只涉及怎样采取行动和由谁来采取行动的问题。其次，从利益分配的角度出发，政策可分为分配性政策、再分配性政策和管制性政策。分配性政策涉及使用公共资金支持特定的团体、社区或产业，只会增加利益相关者的自由和权利，那些寻求利益的人们并不相互直接竞争；再分配政策涉及金钱、权利或权力的再配置，往往难以制定和通过；管制性政策是对个人或团体的行动加以限制和约束的政策，通常涉及两个团体或团体联盟之间的利益冲突，最终产生明显的赢家和输家。根据不同类型公共政策的性质及功能，可将城市更新的制度安排分为正式制度层面的基础型、控制型、程序型、保障型和调节型制度；非正式制度层面则包括利益联盟机制、媒体力量等，城市更新的利益整合制度架构如图3所示。
图3 城市更新的利益整合制度架构
资料来源：本研究根据相关资料自行绘制。
三、价值判断与利益冲突双重困境下的古城重建
价值取向决定了行为主体的行动尺度及行为选择。从表面上看，关键行为主体对古城本身的认识影响了古城重建目标，导致实践中各种偏离规划导向的现象，实质上是关键行为主体自身利益诉求之间的冲突。
(一)在古城价值判断上的困惑
1.对古城的理解与定位
不同群体对古城有着不同的认识，决定了古城重建目标的多样性。文物保护专家关注古城的历史文化价值，通常从古城现存的物质形态和可继承的历史人文形态来定位古城重建目标。城市规划专家关注古城与新城的和谐规划与建设，以及如何发挥古城在城市更新发展中的作用。城市居民眼中的古城不仅承载着悠久的历史文化，而且满载着传统生活的印迹。开发商最关注古城的经济价值，古城重建就是潜在商机。对城市政府而言，古城则集经济、社会、环境价值于一身，古城重建目标复杂且多元。
具有完整砖石城墙形态的J市古城始建于明朝洪武四年，距今已有630余年历史。古城区内部分民俗文化建筑，最早的始建于唐宋年代，距今已有近千年的历史。除历史建筑类的物质形态外，“家家泉水、户户垂柳”、“水在石上流、人在水中走”、“幽幽古巷绕古城，处处泉水伴人家”等传统市井生活及文化风貌，也是极具保护价值的历史人文形态，对这种传统生活风貌的修复与展示也是古城重建的目标之一。因而古城重建的困惑在于，重建的范围如何划定？应以哪个朝代的古城风貌为重建标准？此外，通过对J市古城现状的实地调查发现，古城建筑退化严重、内部乱搭乱建现象普遍、居住功能衰退、产权密度高、居民生活环境差、基础设施落后、历史文化街区衰败严重，已不适应现代城市发展的需求。问卷调查显示，古城区内基础设施落后，“双气”的覆盖率不足一半，供暖缺失达51.1％，供气缺失达49.6％，居民对卫生、排污等设施满意率较低(见表2)。
可见，历史既是客观存在的，又是向前发展的。古城重建陷入目标定位的困惑之中，即应保护一个什么历史尺度下的古城，同时又不与居民现实生活的需要相悖。
2.古城重建中行为主体的动机
政府、开发商、专家与居民四大行为主体在古城重建中各持不同的动机，形成不同的利益诉求及价值取向。政府行为具有双重倾向，在公共利益与自身利益之间徘徊。在“公”，政府希望通过古城重建项目盘活资源、带动经济发展，进行城市美化更新，提升居民生活环境质量，同时避免因拆迁带来的负面影响以维护社会稳定；在“私”，政府希望增加财政收入和提高政绩，并将部分本应由其承担的公益性项目转嫁给开发商。对开发商而言，追求企业利润的最大化虽是其唯一选择，但客观上应承担相应的社会责任。专家们则关注古城历史文化保护及利用。原住居民的最大愿望是改善居住条件和获得最大化补偿，其行为通常以自利倾向为主。同时，随着公民道德素质的提高，居民要求参与项目规划的诉求日益强烈，自觉维护公共利益的意识有所加强。
F街历史文化街区是J市古城重建项目中需要重点保护的历史文化街区，在1997年J市政府编制的保护与开发规划中，早已确立该片区实施保护与改造相结合的方式，以低层建筑为主、维持原有街区肌理。受资金限制，政府曾拟招商开发该片区，但因规划指标和保护要求等方面的限制难以满足开发商的条件而失败。为在2009年全运会前形成完备的街巷旅游格局，J市政府通过对F街进行大规模改造重建，将商业、旅游、美食功能融为一体，使F街与其周边的历史古迹相对接。但专家和市民至今仍很不认同这种取代式的改造方式，认为这实际上使F街丧失了原有的历史文化价值。又如G巷的保留问题，2002年全球最大的连锁零售商美国沃尔玛宣布，将携其中国合作伙伴大连万达集团，斥巨资在该片区兴建一座50000平方米的特大型商场。虽然文物局及众多文化人士据理力争并迫使拆迁期限拖延，但J市房地产开发拆迁管理办公室则坚称沃尔玛商业购物中心项目已得到规划管理部门批准，并早在2002年3月8日就下发了“拆迁冻结通知”。最终G巷还是没能逃脱拆迁的命运，百年老巷在短短几月之内被夷为平地。再如，位于古城中心地带的W街，沿街所有墙壁在短期内都被涂成青砖灰。虽然政府意图在于统一风格，但是这种速成的修复方式却使历史街区变成了仿古街区。
可见，对效率的追求使古城重建中的政府行为偏离了正向的价值取向，古城重建规划的实施在很大程度上受到开发商意向的影响，是保护与开发利益进行协调的结果。
(二)关键行为主体利益整合上的困境
1.政府的意愿：政府层级之间及部门之间的利益博弈
中国城市政府的权力资本随着城市的行政层级自上而下削减，权力及职责范围逐渐缩小而明确，但由于每一层级政府部门的自身利益诉求点不同，即使在总体权力资本上有所削减，但受利益驱动，下级政府部门会集中可使用的权力，将职能重点放在自己关注的领域上，从而导致了宏观规划的转向。在古城重建中，市级政府最关注的是城市整体形象的塑造，古城只是众多有待更新的旧城区中的一个，古城重建的最大意义在于历史文化的传承和城市知名度的提升。城区政府所关注的则是更具体而实际的利益，如是否能增加城区招商引资数量和带动旅游产业发展；是否有利于产业结构的调整、增加商业产值，实现城区经济增长。因此，在古城重建的目标定位上，城区政府更倾向于建设商业性的历史街区。
古城重建过程也是政府内不同部门之间意愿整合的过程，其中包含了不同部门在职责和管理权限上的冲突。通过对相关政府部门的访谈可知，M区整治工程是J市古城改造的试点项目，早在2005年开展保护与更新整治的具体设计与实施工程时，已计划由工程所在地的城区政府负责运作，明确其功能定位为“文化休闲旅游区”，按照历史文化街区的要求进行保护。考虑到不同的部门职责与管理经验，2010年在编制全市重点项目建设计划表时，转由城区政府和市城建投融资中心共同负责。2011年9月，该工程项目正式宣布开工后，又转由市园林绿化局负责实施。
2.民意的界定：平衡三方博弈的基点
如今的中国就是个大工地。对于正在改造、更新中的中国城市来说，如何在政府、规划、民意之间寻找平衡，这似乎是一个极难求解的问题(鞠靖，2010)。汲取民意有利于寻找利益冲突的决策均衡点，但困惑在于对民意的界定与整合。即何为民意，应汲取何种民意？
以J市古城为例，广义上民意的主体可分为：J市市民(包括古城内、外居民)、文保专家、游客等，狭义的民意主体仅指市民。现实表明，文保因素通常敌不过开发商的成本因素，项目在具体实施中往往忽视文保专家的意见。近年来，民间力量开始介入J市古城保护，通过私人承包、摄影和著书宣传等方式参与老街巷及文物保护事业，如位于F街区的关帝庙保护修复工程现正由私人负责。相比规划公示后的反馈信息，在制定规划和设计工程方案时积极了解真实的社会状况更为重要。为此，我们通过制作问卷，以街头拦访、入户调查相结合的方式进行抽样调查发现，市民对古城重建有一定的期待，对政府的政策依赖度和期望值都很高。
在古城重建的定位上，J市市民更重视突出本土化特色，希望重点保护古城水生态系统和老街巷布局。在组织实施与融资机制上，市民大部分主张政府主导，在建设开发资金上倾向于政府财政出资或政府融资，赞成政府出资的高达62.9％(见图4)。关于古城保护项目的运营方式，民意多支持政府全面负责和政府引导、社会力量参与的方式(见图5)。
图4 J市市民对古城改造利用组织实施与融资机制上的期待
资料来源：J市古城保护与发展问卷调查。
图5 J市市民对古城保护项目运营方式的选择
资料来源：J市古城保护与发展问卷调查。
调查显示，J市市民参与古城保护与开发的途径呈现多元化的特征，更乐意通过社会调查和向基层政权组织反映建议，同时，以微博为代表的网络参与等新兴渠道也备受中青年市民的欢迎(见图6)。
图6 J市市民参与古城保护项目的途径
资料来源：J市古城保护与发展问卷调查。
同时，古城居民表示对古城改造给予较大的支持，大多数古城居民愿意为保护古城、不拓宽传统街巷而牺牲一定的机动车交通便利性，70％以上的居民愿意考虑外迁，半数居民愿意有偿转让古城内物产的所有权。
此外，调查还发现，许多泉眼位于居民的宅院内，古城内居民在泉水池子里游泳、洗菜、洗衣也习以为常，这显然不利于古城的保护与发展。重现泉水人家的传统市井生活风貌，必须要就地留住部分居民，引导居民转变破坏泉水的生活方式，做到既不扰民又可观泉，是J市古城重建面临的重要难题。
3.产权与拆迁：政府、开发商与居民之间博弈的焦点
拆迁是城市更新实践的起点，也是利益冲突与博弈的焦点。假设在纯粹公共利益的拆迁中，博弈双方只有政府与居民，不经过中间方，居民得到合理的补偿，公共利益也得到实现，即“双赢”。可现实中往往由于经济因素促使政府与拆迁人结成利益联盟，演变为拆迁方与被拆迁方之间的矛盾(见图7)。政府需要通过土地批租和房地产开发的方式来吸引改造项目的资金，需要快速有成效的规划建设来彰显政绩，因而重视利用市场力量，为追求城市建设的效率和自身政绩，往往迎合开发商的利益诉求。因此，纯粹以公共利益为前提的拆迁是不存在的，政企合作通常是古城改造的主要方式。
图7 拆迁上三方利益主体关系的演变
资料来源：张杰．(2010)．从悖论走向创新．北京：中国建筑工业出版社，有改动。
调查显示，拆迁面对的大多数古城居民属于社会弱势群体，他们大多为低收入人群，包括退休的老年人、下岗职工、小生意人、外地打工者及其他流动人口。片区内建筑密度高，人口密度很大，人均居住面积狭小。虽然古城内大部分居民考虑产权转让和外迁安置，但居住现状以一宅多户为主，房屋产权情况比较复杂，私有产权所占比重较大，给拆迁安置带来一定困难(见图8)。
图8 J市古城区内房屋产权情况
资料来源：J市古城保护与发展问卷调查。
为规范城市房屋拆迁和凸显社会公益，依据国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，2011年3月，J市制定并实施《J市国有土地上房屋征收与补偿工作暂行规定》，与旧规定相比，有四个方面的本质区别(见表3)。总的看来，最大的变化是政府成为征收、补偿的主体，建设单位不再参与搬迁，只是参与建设活动；政府不得再责成开发商强制拆迁，并加强补偿方案的公示与听证。
随着我国城镇住房制度市场化改革的深化和房地产市场的快速发展，即便拆迁不涉及开发建设单位，在安置房的问题上居民与开发商的互动仍不可避免，而居民与开发商的互动关系是在一种不信任的基础上展开的。居民在房源、质量、环境等方面有较高的要求，同时又期望房价尽量降低；开发商一方面千方百计地降低建房成本，一方面则抬高房价。由于建设资金的牵制和政府财力的有限，古城重建中的房屋拆迁、居民安置不可能走纯粹的公益路线，市场化的介入不可避免。
四、突破古城重建困境的制度设计：基于民主与效率平衡的治理理念
城市发展的驱动力是由政治、经济精英组成的增长联盟(growth coalition)，这一联盟不直接参与但企图影响城市决策或提出地方发展的意识形态(Molotch,H.,1976)。中国特殊的土地资源性质与产权制度以及公共选择制度的失效，促成了城市更新中政府联盟的主导地位，地方精英占据了资源优先调配权。虽促进了地方经济发展，但增长的成本却常常要地方居民来承担，所得利益并非平均分配给地方居民享有。利益联盟追求经济增长的效率取向被显性扩张，代表公益的民主取向却停步不前。
作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动(胡仙芝，2001)。通过对古城重建中行为主体的动机分析可知，各方利益诉求点的冲突都有可整合的空间，任何一方都无力承担古城保护与发展的全部责任，因此建立利益整合的管理与合作机制是当务之急。基于城市更新利益整合的制度架构，在土地、产权等基础型制度的改革无法取得实质性突破的情况下，应明确责任主体，强化控制型、保障型和调节型制度，同时通过创新筹资机制、发展合作产权的形式整合利益联盟的力量，共同突破古城重建的困境。
(一)政府角色定位：引导和把握利益平衡的方向盘
古城重建应是公益性行为，而非开发性行为，政府是古城保护的主要责任承担者，也是社会经济效益的重要受益者。从古城重建中利益主体及主客体之间关系、土地使用权和建筑产权关系的复杂性考虑，古城重建应采取政府主导下的多元主体合作更新模式。城市政府是古城重建项目的具体实施者，在待重建范围的认定、优惠政策、动迁群众工作等方面都起先导作用，应依照相关法律、法规和详细规划进行管理，同时积极听取专家意见，接纳公众参与，引导企业为居民和社区提供公共服务，促进形成政府理性执政、专家中肯建议、居民广泛参与、企业积极推进的良好局面。
在J市古城重建中，可以组织制度的形式明确政府的管理权限，如建立古城保护与发展管理委员会(以下简称“管委会”)。管委会是协调和整合各方权力的机构，目的在于减少政府层级和政府部门之间利益的冲突，实现专职管理。应当明确的是，管委会是一个长期有效的组织而不是一个临时机构，因为城市更新是一个长期循环的过程，一个项目的竣工并不代表最终的完成。从古城保护与发展的定位到项目实施、管理及监督的全程都应由管委会来调控，市级政府赋予其相关的职能及权力。
(二)控制型制度支点：通过规划明确公共利益
首先，古城重建应是一项公益性行动，要以规划为龙头，树立以人为本的理念，在规划方案编制中确立公共利益的价值导向。其次，规划是关键行为主体达成利益共识的行动，应发挥规划的协调功能，具体明确地界定“公共利益”的概念和范畴，制定保护与发展并重的布局方案，规制个体利益诉求侵害城市的整体利益。最后，规划应体现公平性、全局性、伦理性和规范性。政府与开发商之间的联合应强调合作规则的公平性，政府不能为追求效率及政绩而迎合开发商的个体利益诉求，牺牲了古城的公益性。政府与产权人的联合应遵循全局性，使规划起到分配性政策的作用，“政府在执行这类政策时，各方皆可获得一定的利益”(Theodore J.Lowi,1964)，防止公共利益被政府、个人或部分利益联盟侵占。开发商与产权人的联合要注重伦理性，保护弱势群体的权益，引导企业担负社会责任。同时，要结合公益因素确定控制性规划的技术指标，加强规划的规范性。
以J市古城重建项目为例，除了编制古城保护与发展总体规划外，还应编制相应的土地、产权、拆迁安置、组织管理、筹资融资、合作开发等子规划，并在规划中凸显社会公益性，即更多地从民生的视角和城市发展的整体利益来制定相关要求。如拆迁安置应摆在项目实施的重要位置、建筑文化遗产的保护应纳入合作开发的前提条件、筹资融资应吸纳民间力量、组织管理应增加社会监督机制等。
(三)保障型制度支点：关注弱势的房产政策与系统的文物保护政策并行
完善的住房保障制度可缓解城市更新中的利益冲突与矛盾。随着城市经济的发展，古城居民的生活条件却相对下降，大多数古城居民属于社会弱势群体。对这部分居民而言，近年来房地产价格不断攀升，用安置补偿金购买商品住房远不现实，又不可能完全由政府进行公益性的住房安排，最终还需通过市场途径解决。因此，必须完善住房保障制度，特别是针对弱势群体的房产政策。如在J市古城拆迁安置中，可建立政府住宅基金，扩大廉租房和经济适用房的比例，提供购房优惠政策并在相关税费上予以减免，增加“限价房”房源，保障低收入居民的基本居住条件和基本生活来源。特别要重视低收入、住房困难的双特困难户家庭的安置，优先考虑实施优惠政策，建立相应的社会保障和救济制度。
系统的文物保护政策可以规制古城重建“重开发、轻保护”的行为，防止城市文化遗产受到各类追逐经济利益行为的破坏，同时有效引导政府、开发商和居民在考虑城市文化遗产保护的前提下追求自身利益，有利于缓解利益冲突、达成共识。我国历史文化遗产的保护分为三个层次，即保护文物保护单位、保护历史文化街区、保护历史文化名城(王景慧，2006)。从这三个层次出发，系统的文物保护政策既包括保护有形的历史建筑、街区等实体，也包括保护无形的民间艺术、民俗精华等文化内容，使传统精神财富得到传承。在古城重建时，还要实施生态环境保护政策，美化、绿化城区周边的人居环境，实现文物保护与生态环境的良性发展。此外，还可通过历史地图转译的方式，将历史信息绘制成历史地图，并融入规划管理和设计中，使历史城市保护和建设得到理性引导和控制。对J市古城重建项目而言。系统的文物保护政策既明确了文物本体保护，也明确了自然生态和历史人文形态的保护，有助于利益主体正确判断古城价值，如能借助历史地图转译的方式，更能明确古城重建的范围及标准。系统的文物保护政策相当于规划的辅助指导，应在古城保护与发展规划编制中吸纳和遵循文物保护的政策精神。
(四)调节型制度支点：完善公众参与及规划沟通机制
反馈机制是城市更新必不可少的调节机制。目前在我国城市更新的过程中，公众参与仅停留在规划公示的初级阶段，缺乏互动机制。因此，为了达到真正意义上的公众参与，可将公众参与和规划沟通机制相结合，扩大参与群体和参与程度并加强立法保障，建立城市规划的公众全过程参与系统。此外，申诉上访类的反馈机制因缺乏组织力量而常常无效，这是由利益群体发育的不均衡造成的。因此，仅仅通过正式制度的作用还不够，还要充分利用非正式制度的力量，可培育有信誉的社会中介组织，发挥媒体在政务公开、言论自由和民主监督中的作用，为弱势群体提供利益表达的正式平台和有效手段。
具体而言，在J市古城重建项目实施中，可建立市政府、社区团体、开发建设单位、市民个人直接参与的多元参与模式，开展规划宣传活动，明确公众参与的内容、深度、途径、权利和义务。不仅要在规划编制完成后进行公示，也要在规划及项目实施前收集和吸纳公众信息，形成“参与—反馈—再参与”的循环机制。此外，还可将公众参与作为政绩考核的一项重要内容纳入政府绩效管理的范围，进行监督和激励。
(五)利益整合的平台：多元筹资机制和合作产权
从行为主体在古城重建项目实施中的作用看，市场倾向于区位与环境条件优越的地块以及产权关系较为清晰、成组成片的需要拆除重建的项目。古城区内的单位即使有对古建筑及相关文物自行整修的能力，但在技术与规划导向上难以做到整体的统筹。居民的自建自修更需要资金和技术的支持。政府主要是收购和动迁具有重要价值的历史建筑并将其转换为公益性用途，负责所有公共空间和环境的保护与更新。因此，可通过整合各方资金、技术力量的方式来实现行为主体的利益整合。
建立“国家＋地方＋企业＋民众”的多元筹资机制。从国内已完成的古城重建项目看，多采用地方政府和国企共同负责的方式。在政府财力有限的情况下，建设资金多由开发商注入，这就导致了政府为了获得资金而迎合开发商需求的现象。以J市古城重建项目为例，除了采取一般的政企合作方式外，可设立国家历史名城保护与发展基金，依据历史文物保护级别拨付建设款项。同时鼓励民间资本的投入，如F街关帝庙的修复工程就由私人投资承包。
对古城内的产权关系进行梳理并促进合作产权形式的发展。如J市古城区内民居以一宅多户为主，产权关系复杂。产权范围不明确会使产权作用失灵，增加拆迁安置过程中的利益纠纷，无法调动古城居民参与重建项目的积极性。可按国有、共有、私有对古城内的产权关系进行梳理，根据不同所有者的情况，通过政府赎买和联合产权的形式，让共有和私有产权发挥作用。在此基础上，还可按照产权的功能，将古城内建筑产权划分为营利产权和非营利产权，促进产权形式的多样化，从而有利于明确保护、投资、发展和利用的对象。
五、结语
古城的多重利益集合体的特性决定了不能将其简单归入公共物品的范畴，但就其历史文化遗产的性质而言，古城又具有准公共物品的特征。古城重建固然是经济利益驱动下的城市建设行为，但同时也是历史文化遗产的保护行动，更是一项重要的民生工程。城市政府拥有强制权、资源控制权和审批权，在制度供给中起主导作用。在利益冲突和博弈的过程中，城市政府的公私双重利益在古城保护发展中最具主导意义，因此城市政府更有责任维护古城的公共性。古城的存在是历史文化延续的结果，是一个城市可永续利用的资产，由此影响甚至塑造了一个城市的历史传统文化和城市特色，因而古城真正的魅力并不在于古城本身，而在于其背后所蕴含的价值。对古城价值的判断，不能单从经济效度来衡量，还要综合社会与环境的效益。