完善我国的违宪审查制度，本文主要内容关键词为：制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
违宪审查制度，是指具有违宪审查权的机构对违反宪法的行为（包括制定违宪的法律、规范性法律文件行为和其他违宪行为）进行合宪性审查，以裁定其是否违宪的法律制度。我国现行违宪审查制度尚未成为一种专门法律制度，而是由国家最高权力机关（主要是全国人大常委会）监督宪法实施，即由立法机构进行违宪审查。从我国建国以来监督宪法实施的实践来看，这种制度亟需完善，才能适应健全社会主义法制的需要。
一、我国现行违宪审查制度的长处与缺陷
我国现行违宪审查制度与国外的立法审查制度、司法审查制度、其他专门机构审查制度不同。它具有自己的特点，有长处，也有缺陷。比较确切地说，我国现行违宪审查制度是一种含义较广的监督宪法实施的制度。
1.对宪法实施施行的社会监督具有广泛性和多样性，但不便于实际的具体操作。1982年宪法序言规定，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业和事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”（以下宪法引文均为该宪法）此条文不难看出，我国一切社会主体都有守宪、护宪及对违宪行为进行监督的义务和权力，都可以依据法律规定的职权和方式履行义务，行使权力。然而，除宪法和其他有关法律对一些社会主体作了监督违宪行为的明确规定外，其他一些社会主体如何对违宪行为进行监督尚不具体，这就不利于实际操作。
2.对宪法实施施行的立法监督具有权威性和权力行使的统一性，但经常性和实效性并不理想。宪法规定，全国人大是最高国家权力机关，不但行使国家立法权，而且“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，它“监督宪法的实施”，“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。”它的常设机构全国人大常委会拥有“解释宪法，监督宪法的实施”，“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”，撤销国务院和省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律相抵触的法规、决定、命令、决议的职权。可是，由于全国人大及其常委会本身担负有沉重的立法任务和众多职能，加上违宪审查专业性强，工作量大，全国人大及其常委会没有更多的精力和时间对所有法律、法规进行合宪性审查，更不可能受理具体的违宪诉讼。地方各级人大虽然有在本行政区监督宪法实施的职权，但它不能解释宪法，因而不可能对行为是否违宪作出准确的判定，尤其是遇有争议，只有报全国人大及其常委会裁定。
3.对宪法实施施行的行政监督具有直接性和快捷性，但不能保证自我监督的公正性。宪法规定，县级以上的地方各级人民政府，“有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定”；国务院拥有改变或者撤销各部、各委员会和地方各级国家行政机关的不适当的命令、指示、规章、决定的职权。行政组织的层级结构和隶属关系，便于对违宪行为直接快捷处理，从各国（包括我国）实践看，大量的违宪行为存在于行政行为之中，因此，对宪法实施施行行政监督是不能削弱的。但是，这毕竟是一种自我监督，对日益扩大的行政权力，仅靠行政机关自身对违宪行为的监督是不够的，也不能充分保证监督的公正性。
4.对宪法实施施行司法监督具有强制性和公正性，但司法监督范围存在局限性。人民法院、人民检察院是我国的审判机关、法律监督机关，宪法赋予它们依法独立行使审判权、检察权。这种地位有利于公正处理违宪行为。但是，我国宪法并没有赋予它们司宪权，它们行使职权的依据是法律、法令，不能对法律、法令本身作出是否合宪的裁判。就是在实施行政诉讼法后，审判机关也只是在具体行政行为施行过程中造成侵害后，由利害关系人提出诉讼请求，才进行审理的。不言而喻，这是很有局限性的。
从以上分析可以看出，我国现行违宪审查制度确比以前完善，但仍有诸多不尽人意之处。概括地讲，就是建立该项制度时，比较重视监督的宏观性，忽视监督的微观性；比较重视监督的协调性，忽视监督的制约性；比较重视监督的模式设计，忽视监督的机制设定。这样使我国违宪审查制度看起来监督主体多，覆盖面广，但仍留有空白。
二、消除完善违宪审查制度的思想障碍
我国现行违宪审查制度的不完善，既有深刻的社会历史根源，又有一定的思想障碍。主要表现是：
1.对宪法的法律性质缺乏透彻理解，没有真正把宪法当作“法”加以适用。
我国法学界和社会公众，对宪法个性是有较深刻认识的，如认为宪法是根本大法，是用法律形式表现的政治纲领，以及宪法规范具有的原则性、概括性、纲领性等特点，但忽视了宪法作为“法”，与其他法律的共性，即具有的国家强制性。这就出现一种奇怪的现象，一方面是将“法”的概念泛化，把一些本不是法的东西提升为“法”，如所谓的“家法”、“党法”等。其实这不是“法”，它只能是一种比喻，表示家庭、党组织的纪律、规矩不能违犯。另一方面，却把真正的“法”如宪法不当作“法”。这样，虽然在宪法中存在宪法不可违犯的条文，在人们的观念中也有宪法至尊不可侵犯的印象，然而也仅仅是停留在规定、观念里，没有走进现实的法律生活中。因此，宪法的“至高无上”的地位就难免是虚的。具体表现为：
第一，没有将违宪行为作为法律责任予以追究。我国现在的违法行为，一般限定在刑事违法、民事违法、经济违法、行政违法，追究的也只有负刑事、民事、经济、行政责任，违宪却没有违宪责任。人们便存在这样一种潜意识，“不怕违宪，只怕违法”。在司法实践中，也长期不把宪法作为法律适用。早在1954年，最高人民法院在一个复函中规定，各级人民法院的判决，不准援引宪法条文作为论罪科刑的依据；1986年最高人民法院仍然重申了这一规定，将宪法排除在可以引用的范围之外。〔2〕
也许有人会说，我们有其他基本法律和单行法律适用，而这些法律是从宪法“母法”而来的，因此，不必适用宪法。这不能说没有道理。但是，正象有的论者所指出的，宪法的原则和条文并不是全部都繁衍为其他部门法，它也有自己调整的对象。它不仅规定了公民的基本权利和义务，规定了国家机关的权利和义务，还规定了政治权力运行的准则，也具有实体性。况且，其他部门法的适用是解决合法与违法的问题，但合法并不一定合宪，因为所适用的法律本身有可能引起违宪。“法律违宪无效”。只有这样，才能使法律关系得到最高层次的保障，宪法才不愧为真正的根本法。〔3〕
第二，没有将违宪行为纳入司宪程序予以追究。司宪程序法是宪法的助法，是宪法规定能够得到实现的保证，是宪法的法律生命形式。我国现在还没有制定这样的法律，这说明还没有将违宪行为纳入法制化的轨道，顶多是“批评教育”、“责成有关方面纠正”，这就不能有效地预防和处理违宪行为。司宪程序法包括司宪行为程序法和司宪诉讼程序法。前者是规定司宪机构职权及其司宪行为实施的法律规范，用以规范司宪机构的行为；后者是规定除司宪机构外的国家机构、社会组织和公民就违宪行为向司宪机构提起诉讼，由司宪机构作出判决、裁定的法律规范，用以规范宪法诉讼双方的行为。没有前者，就不可能有效防止司宪机构疏于职守或滥用职权；没有后者，就可能出现“告诉无门”，对违宪行为追究不力、不及时。
第三，没有专门的司宪机构审理违宪案件。要把宪法作为法律适用，必然要有专司司宪职能的司宪机构依法受理宪法争议案件，进行合宪性判断，作出有法律效力的判决、裁定，追究违宪责任。这个过程就是宪法的适用。我国虽然规定了全国人大及其常委会有解释宪法和监督宪法实施的职能，但这本质上是立宪解释和权力机关监督，并不能代替司宪职能。将这二者职能的混淆，正是一些人的认识误区。司宪权是对包括国家权力机关在内的社会主体发生的宪法争议，作出公正裁判的权力。宪法是否由中立、公正的司宪机构加以适用，是衡量宪法是否真正具有法律性，是否名不愧实的主要标准。“如果没有一个能强迫人们遵守法权规范的机关， 则所谓法权就等于零。 ”（《列宁文选》两卷本第246页）宪法也不能例外。正因为如此，据1978 年出版的《成文宪法的比较研究》作者统计，142个有成文宪法的国家中，有37 个国家设有宪法法院，64个国家由普通法院行使司宪权。〔4〕可以说， 由专门机构行使司宪权是国外宪政史发展的结果，代表了国外违宪审查制度的主流。这一点应当引起我们的高度重视。
完善我国违宪审查制度，首先要消除不把宪法真正当作“法”适用的思想障碍，只有不但从理论上，而且从实践上把宪法作为不可违犯的根本大法，才有可能找到具体完善我国违宪审查制度的共识点。
2.将“议行合一”原则凝固化，认为凡是在人大之外设立违宪审查机构都不符合我国的根本制度。
“议行合一”是巴黎公社首创的，即国家立法权和行政权都由国家最高权力机关统一行使。它是与资产阶级“三权分立”的议会民主相对立的。“议行合一”原则最根本的积极意义在于，工人阶级和广大人民群众应当掌握全部国家权力，而不能象资产阶级某些议会制民主国家那样，议会成了“清谈馆”，成了愚弄人民的工具。但是，工人阶级和广大人民群众按照“议行合一”原则，用什么方式掌握国家权力，则要依不同的历史条件和国情而定。“议行合一”不是僵硬的原则，也不是固定不变的模式。巴黎公社可算是一种初步的尝试，因为它只存在72天就被扼杀了，还没有经受较长时间的历史验证。列宁领导创建的苏维埃，是把议会民主同直接民主结合起来的一种模式。我国的人民代表大会制度是又一种模式。
值得指出的是，“议行合一”原则本身并不能直接推演出国家最高权力机关自身不受限制和监督。从一定意义上讲，巴黎公社正是体现了对全部国家机器的某种限制和监督。恩格斯高度评价了巴黎公社采取的防止社会公仆变为社会主人的实际步骤。他认为，工人阶级为了防止公仆变主人，一方面要打碎旧的国家机器，“另一方面应当宣布它自己所有的代表和官吏毫无例外地可以随时撤换，来保证自己有可以防范他们。”（《马恩选集》第2卷第334页，着重号为引者所加）为什么工人阶级对自己的国家机构也要加以防范？恩格斯在另外一部著作中明确指出，“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。”（《马恩选集》第4卷第114页）因此，工人阶级对自己选出的掌握与自己分离的公共权力的执掌者，加以防范，就不奇怪了。我国现在还不是实行的普遍的直接民主，主要还是通过选举人民的代表行使国家权力，以及用其他依照法律规定的途径和方式“管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”因而，就更有必要“防范他们”——包括国家最高权力机关在内的一切公仆性机构。否则，权力就可能失控，就难于避免象前苏联斯大林“个人迷信”时践踏民主法律和象我国“文化大革命”那样严重违宪的现象发生。可惜的是，我们在设计自己的违宪审查制度时，囿于对“议行合一”原则的字面理解，没有更充分地体现出“防范”意识。比如，我国宪法着重规定了全国人大行使国家权力的统一性，规定了权力机关对行政、审判、检察、军事机关和上级权力机关对下级权力机关的顺向监督性，而忽视了其他国家机关对国家权力机关特别是国家最高权力机关的逆向监督性；规定了公民对任何国家机关和国家工作人员有批评、建议、申诉、控告、检举的权力，但若涉及国家最高权力机关自身时，这些权力如何行使就不大清楚了。总而言之，我国现行的违宪审查制度是把国家最高权力机关划出了受监督的对象之外。这样，人民对违宪的监督实际上只剩下选举这一只权杖了。对这种设计，不少人还认为是体现了“议行合一”原则。殊不知，这种设计违背了这样一条规律：在公共权力有可能蜕变为少数人特权的社会环境中，任何权力都应当受到制约。正是这种思想认识局限，法学界不少论者都把在人大之外设立违宪审查机构列入违背我国现行国家权力体制之列，妨碍了从我国和世界宪政史的视野来考虑完善我国的违宪审查制度。
3.对世界各国特别是发达国家违宪审查制度缺陷认识有偏颇，不利于批判吸收蕴含在其中的合理成分。
现在世界各国的违宪审查制度基本有三种：一种是立法机关的违宪审查制度，二种是司法机关的违宪审查制度，三种是宪法法院等专门机构的违宪审查制度。这三种形式虽各有不同，但设立这些制度都宣扬其体现了“主权在民”、“分权制衡”思想。不少论者都看到了它们的缺陷性，这是不错的。但若停留在这一点，不深入剖析这些制度的立法本意和内部机制，就不可能从中得到有益于自己的东西。
“主权在民”、“分权制衡”等思想虽然是资产阶级的历史发现，但并不是它的“专利”。这些思想在历史上曾经作为资产阶级反对封建专制的武器，但它的思想渊源可以追溯到更远。这是包括历史上的资产阶级、工人阶级在内的广大人民群众争取民主、自由的长期奋斗的结果。因此，它是人类进步的思想财富。它的缺陷不是它的字面含义，而是字面含义后面的实质，“主权在民”的“民”到底是什么样的“民”，“分权制衡”的“权”实际掌握在什么阶级的代表手中。资产阶级标榜自己的代议机关为全民意志的体现，却归根结缔不过是以全民的名义表现的本阶级的利益，其中当然也包括有一个社会正常运转所需的全民的共同利益。“分权制衡”的国家权力结构，也不过是资产阶级将公共权力在本阶级不同利益集团之间的配置。这种配置虽然没有改变资产阶级控制国家权力的事实，却也在一定程度上适应了权力分配和制约的规律。所以，这些思想基础上产生的违宪审查制度多多少少规定了国家机构及领导人违宪应当承担的法律责任，同时给予人民宪法保护的权利。如果，在我们这样的工人阶级领导的人民当家作主的国家里，从中能吸取有益的成分，结合我国的实际完善违宪审查制度，不是能够更好地将国家权力掌握在真正代表人民利益的领导者手中，并且更有效地对他们实施最高效力的宪法监督，同时也给人民提供了宪法保护的又一新的法律武器？无疑，这对我国的民主政治建设是大有益处的。遗憾的是，不少论者在批判的同时，忽视了借鉴与吸收。比如，在研究完善违宪审查制度时，着重考虑国家权力的不可分割性，没有充分考虑赋予司宪机构追究包括国家最高权力机关在内的国家机构违宪行为职权的重要性、必要性和独立性，以致使违宪监督对象留下一片空白，违宪监督方式松软无力。
三、完善我国违宪审查制度的思路
1.增强全民的宪法意识，为违宪审查制度奠定广泛坚实的思想基础。
宪法意识包括立宪、修宪、守宪、护宪、司宪等各方面的思想认识，核心是树立宪法是真正的不可违犯的根本大法，违反宪法行为必须承担违宪责任的意识，保证宪法至尊的法律地位。这就需要做好这几方面工作：一是加强宪法的解释工作、普及工作，使人们透彻理解宪法条文的实质，尤其要加强对国家机关及其工作人员守宪意识的教育。二是以适当的方式对宪法规定国家机构、社会组织、公民权利义务、司宪机构职权和违宪责任条文进一步明确、细化，以便遵循。三是制定司宪行为程序法和司宪诉讼程序法，将司宪机构和宪法争议纳入法制化轨道，便于实际的法律操作，使人们懂得运用违宪审查武器维护宪法，保障自己的合法权力。
2.发挥宪法监督为核心的社会主义法治监督体系的优势，使违宪审查制度的实施有可靠的组织保证。
违宪审查制度是宪法监督的一种具体的法律制度。它的作用的发展，离不开全社会的法治监督体系。随着法制的健全，我国法治化的监督体系已有中国共产党的领导监督、权力机关的立法监督和工作监督、行政机关的行政监督、司法机关的司法监督，再加上司宪机构的违宪审查监督和社会监督，可以说基本形成覆盖全社会的监督体系。现在的问题是，要防止二种倾向，一是忽视专门的司宪机构及违宪审查制度的作用，二是忽视国家机关、社会组织和公民的宪法监督作用。违宪审查监督和其他宪法监督虽然不能互相替代，但也不是根本对立，而是相互补充、促进的，要将这两方面的监督都运用到宪法监督上，组成以宪法监督为核心的社会主义法治监督体系，全社会形成一股合力，保证宪法的实施，不致使违宪审查制度单干独行。应当说，这是我们的优势，是其他一些国家所不及的。
3.设立专门的司宪机构，将违宪审查制度作为我国的一项基本法律制度。
明确界定违宪主体，包括个人和组织违宪。明确界定违宪行为侵犯的客体，即宪法规定的国家机关、社会团体、公民的权利。二是明确规定违宪应负的法律责任。违宪必究，应是违法必究的自然延伸。除宣布违宪的法律和其他规范性法律文件无效，还有必要对违宪的组织和责任人追究包括解散组织、弹劾、建议组织处分、负刑事责任在内的法律责任。对违宪行为的受害人，适用国家赔偿，给予宪法救助。三是赋予违宪审查机构独立的司宪权。我国的违宪审查机构的名称叫宪法法院为好，它由人大选举产生，向人大负责，但独立行使司宪权。它拥有司宪审查权，包括事前审查和接受宪法争议、公民的宪法控诉案件；最高宪法法院拥有司宪解释权，司宪解释与全国人大常委会立宪解释具有同等效力；拥有司宪裁决权，即最高宪法法院和省、市、自治区宪法法院的两审终裁权。这种体制既维护了司宪机构独立司宪的法律地位，又维护了司宪机构向权力机构负责的相互制约的法律地位。
4.按内部制约的方式，形成有活力的违宪审查运行机制。
由于我国是工人阶级政党中国共产党领导的人民当家作主的国家，因此，国家权力的配置和制衡可以而且应当采取内部制约的方式，而无须采取三权鼎立的外部制衡方式，即国家的行政、审判、检察、军事、司宪权由行政、审判、检察、军事、司宪专门机关行使，而这些机关由国家权力机关产生，并向它负责，各个专门机关之间以及专门机关与权力机关之间互相制约，使全部国家权力掌握在人民的真正代表手中，并接受人员的监督，保证国家权力不被滥用，保障人民的权利不受侵犯。从这个思路出发，建立有活力的违宪审查运行机制。一是宪法法院的组成要有权威性、独立性、公正性、专业性和相对稳定性。最高宪法法院院长由全国人大全体代表大会选举产生；根据院长提名，由人大任命副院长。最高宪法法院法官由专家为主组织，包括造诣深、威望高的法律专家若干名，适合担任宪法法官职务的离任的国家主席、人大委员长、国务院总理、政协主席（包括副职）各一名。最高宪法法院法官无任期限制（可对任职的健康状况等履行公务有关问题作出限制），但每届任期（与人大任职任期相同）必须轮换三分之一，法官不担任其他任何公职，院长负组织召集责任，裁决为表决方式。省级宪法法院按类似原则组织。二是宪法法院独立行使违宪审查权。最高宪法法院为国家主席的法律顾问，以便将国家主席依法颁布法令的象征性意义，转变为实际性意义。由国家主席颁布的法令，以及各国家机关的法律、法规和其他规范性法律文件，颁布前都必须经最高宪法法院审查；受理各国家机关的宪法争议案件和二审宪法争议案件。最高宪法法院的裁决为终审裁决。省级宪法法院审查同级国家机关的规范性法律文件，受理宪法争议案件和接受公民的宪法控诉案件。三是全国人大全体代表大会对最高宪法法院裁决拥有最后决定权。当最高宪法法院的司宪解释同全国人大常委会的立宪解释发生矛盾，当各国家机关不服最高宪法法院裁决，由最高宪法法院提请全国人大全体代表大会表决，决定支持或否决最高宪法法院的裁决。四是宪法法院拥有司宪执行权和监督执行权。宪法法院追究违宪责任，除直接宣布法律、法规和其他规范性法律文件违宪外，主要责成违宪主体和违宪主体的负责机关处理，负刑事责任的交由司法机关处理。宪法法院对这些授权追究违宪责任的机关，负有监督的职权。五是最高宪法法院可依法适用特殊程序处理某些宪法争议。特殊程序是对一般程序而言，一般程序即全国人大全体代表大会对最高宪法法院裁决拥有最后决定权，但在某些情况下如最高宪法法院裁决被全国人大全体代表大会否决而认为裁决正确的和其他一些法律规定案件，可依法适用特殊程序，即交由有各省、市、自治区人民代表大会代表和全国人大代表参加的全国人民特别代表大会表决。适用特殊程序应用严格的法律规定。通过以上这些环节，保证司宪权的顺利进行，同时也有效地制约司宪权被滥用。
注释：
〔1〕参见王天成：《宪法的脊梁》北京大学研究生院学刊；1991.1；
〔2〕参见周叶中：《论宪法权威》学习与探索1993.2；
〔3〕参见吴撷英、李志勇、 王瑞鹤：《论中国的宪法诉讼制度》中国法学1989.5；
〔4 〕参见陈云生译：《成文宪法的比较研究》（荷）亨利·范·马尔赛文和格尔·范·德·唐著。