中国古代少数民族地区行政区划的历史考察及其相关问题，本文主要内容关键词为：行政区划论文,中国古代论文,及其相关论文,少数民族地区论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现行的民族区域自治制度，在整个行政区划体系中发挥着重要的作用。创建这种制度，既是马克思主义关于民族问题的理论在中国的具体运用，同时在一定程度上也是对我国几千年来民族政区制度丰富遗产的继承。在改革开放的新形势下，认真研究中国古代民族地区行政区划的建制特点，演变过程、形成原因及其经验教训，对于巩固发展我国的民族区域自治制度，维护国家统一，增强各族人民的大团结，促进民族地区的全面发展，无疑具有一定的意义。本文拟对这一问题进行初步探讨。
（一）
自秦汉开始，中国已经形成了以华夏族（汉族）为主体的多民族的统一国家。秦朝、汉朝本身及其以后，历代中原王朝包括少数民族建立的中原王朝，在其疆域之内的少数民族聚居地区都设置过各种行政区划，以便有效地行使管辖之权。民族地区的特殊政区与汉族地区的通行政区相比较，在政区形式和管理方式上都有差异，只是因各少数民族的政治、经济、文化发展水平不同，差异的侧重点和程度有所不同而已。为了便于分析问题，兹将中国古代有代表性的民族政区从两个角度概述如下：
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静态角度。可以将这些民族政区分成基本相异、同异相间两种类型（“同”与“异”均是与汉族聚居区的通行政区比较而言，下同）。
（1）基本相异型 先以西汉的西域都护府为例。 西汉的通行政区为郡（王国）、县（侯国）两级制，西域都护府与通行政区相比基本无相同之处。
西域都护府是西汉管理今天山南北、巴尔喀什湖以东以南地区的最高级行政区划，始设于西汉宣帝神爵二年（前60年）。都护府的地位相当于内地的郡，但所管辖的不是县，而是西域地区几十个或逐水草而居、或定居的小国和部族。西域都护是西汉政府派驻西域地区的最高长官，地位相当于郡太守。都护之下又设副都尉、丞、司马、侯、千人等职官，分别掌管当地的军事、行政事务。在一些小国还派驻有戊己校尉、伊循都尉等官员管理驻军和屯田事务。对于当地小国或部族，西域都护府并不干预其原有制度和生活习俗，只是通过行政管辖，要求他们臣服于西汉王朝。东汉基本上沿用了西汉的制度，于昭帝永平十七年（74年）正式恢复了西域都护府，后于安帝延光二年（123 年）改称西域长史府。
次以元朝宣政院辖地为例。元朝通行政区为多级制，因地区不同而异。有的为行省、路、府、州、县五级；有的行省直辖府，为四级；还有的则由行省直接辖州，为三级。在吐蕃族聚居的青藏高原，中央政府设宣政院（至元二十五年由总制院改）专门管辖。吐蕃地区相当于元朝的一个行省级政区，宣政院是该地区的主管机构，但是并不驻当地，而是设在首都遥控。如当地有重大事件，则派遣“分院”前往处理，事毕撤回。为了维持吐蕃地区日常行政运作，元中央政府又设三个宣慰司在当地分区管辖。
吐蕃等处宣慰司管辖今青海东部地区；吐蕃等路宣慰司管辖今西藏自治区昌都及四川省甘孜藏族自治州一带；乌思藏、纳里速、古鲁孙等三路宣慰司管辖今西藏自治区大部地区。另外，在各宣慰司之下又设若干宣抚司、安抚司、招讨司、元帅府、万户府、千户所等基层政区，吐蕃当地并没有设置统一的行政管理机构。
同时，元朝政府封吐蕃族政教首领八思巴为帝师主持宣政院，但是长住首都。宣政院的选官原则是“军民通摄，僧俗并用”。在吐蕃地区分区主持日常政务的各级宣慰使、宣抚使、招讨使等官，均由宣政院或帝师举荐，再由中央政府任命。这些官员一般由吐蕃族人担任。
再以清朝（1840年以前），东北、西北、西部、北部民族地区的政区为例。清朝内地通行的政区是省、府（直隶州）、县（散州）三级制。针对蒙古族、维吾尔族、藏族、满族的分布状况，清政府在中央设置了理藩院作为综合管理机构，同时又在东北地区设奉天（又称盛京）、吉林、黑龙江三个将军辖区，每个将军辖区相当 于内地的一个省；在内蒙古地区设察哈尔都统、热河都统、归化城副都统等辖区；外蒙古地区属乌里雅苏台定边左副将军和科布多参赞大臣统辖；新疆地区属伊犁将军统辖；青海地区属西宁办事大臣统辖；西藏地区属驻藏大臣统辖。各地区之下的基层政区又不相同，东北满族聚居区采用传统的八旗制度；内蒙古、外蒙古蒙族聚居区采用盟、旗制；青海的蒙古族采用分旗制；新疆地区在伊犁将军之下，又分设都统、参赞大臣、办事大臣、协办大臣等职官分辖各地。在天山南路信奉伊斯兰教的维吾尔族聚居区，基层政区采用其传统的伯克制；西藏地区在驻藏大臣之下也设置城、营等进行管辖。
上述三例虽同属一种类型，但各具特点：西域都护府形式最主要的特点是中央政府派出最高行政长官全权主持当地一切事务，可称为中央派员制；元朝宣政院辖地形式最主要的特点是中央在首都设置某一地区的最高管理机构，进行遥控指挥，可称为遥领制；清朝则对上述两种形式兼而有之，既在中央设置专门管理机构，又由中央向各地派遣全权的行政长官，可称为派员遥领结合制。
（2）同异相间型 具体说又可分为两种：
第一种，上下并存式。秦朝在少数民族地区设置过这种形式的郡。众所周知，秦朝全国政区基本上实行郡、县两级制，但是例如秦始皇三十三年（前214年）在岭南百越族地区设置的桂林、南海、 象三个郡却不同。其一，郡之下既辖县也辖“道”（设于少数民族地区的县级政区）；其二，从郡级到县级，仍然从上至下保留着百越族原来以“君长”统治的旧制度。鉴于这一点，清代著名史学家钱大昕一针见血地指出，秦朝“虽初有郡名，仍令其君长治之。”（见《潜研堂文集》、《三十六郡考》）
西汉继承了秦朝的制度，并为这种设于民族地区的郡取名为“初郡”，或称“新郡”。也实行与秦朝相类似的管理方式。
第二种，上同下异式。西汉还有另外一些设于边疆地区的郡，在郡级体制上基本与内地同，只是在郡下设置几种专门管理少数民族的机构和职官。
（1）都尉。都尉本是西汉郡级掌管军事权力的长官， 内地每郡一人。但在边疆民族地区，有的郡却不只设一个都尉，而是按地理方位设置两个甚至几个都尉分管少数民族事务。
（2）专职校尉。 如西汉为管理乌桓族在北部及东北部边疆诸郡设立的护乌桓校尉；为管理羌族在西北诸郡设立的护羌校尉。
（3）属国都尉。 西汉武帝始设的专门管理前来归附的少数民族的官员。如西汉上郡的龟兹就有属国都尉。
除了西汉之外，后代也存在过这种民族政区。如元朝设置于北部、西南部边疆地区的行省，下属政区与内地行省也有所不同。岭北行省之下不设路、府、州、县，而是设千户、百户等机构。云南行省之下则设置了不少宣慰司、安抚司、招讨司、土甘、土府、土县等“土司”。
第三种，上异下同式。指的是一个大的民族政区之内，其下层政区与通行政区相同或较为相似，但是高层政区却与通行政区完全不同。这种政区实际上是前面提及的基本相异型政区的发展形态。
唐朝前期的通行政区为州（府）、县两级制，州（府）之上的道只是作为监察区存在。但是设置于边疆少数民族地区的都护府却既不同于内地政区，又不同于西汉的西域都护府。例如西北地区的安西、北庭两都护府，北部的安北都护府，东北的安东都护府，南部的安南都护府，都是以都护府的形式下辖大批与内地基本相同的府、州、县等基层政区。
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动态角度。所谓动态，指的是民族地区政区的转变过程。可以分成由异转同和由同转异两种类型。
（1）由异转同型 比较突出的例子有以下两个：
其一，元朝在西南、西北少数民族地区设置了不少土司，作为行省以下的行政区划， 明朝沿用了这种政区形式。 但是自清朝雍正四年（1726年）始，在西南地区实行大规模“改土归流”，即废除世袭的土官制度，改行与内地相同的有任期的“流官”制度，同时在政区形式、行政管理内容和方式上也向内地看齐。
其二，清朝最初在东北、西北、北部、西部等民族地区实行将军、大臣、都统辖区制，与内地之省迥然不同。但至清朝末年，又先后将新疆（1884年）、奉天、吉林、黑龙江（均为1907年）的将军辖区撤销，改行与内地相同的行省制。
以上两例共同之处在于目标都是使民族政区与通行政区由相异向相同转化；不同之处在于前者重点放在基层政区转化方面，后者重点放在高层政区转化方面。
（2）由同转异型 也举两例为证：
其一，西汉有的郡下设专管少数民族的属国都尉，这种体制至东汉发生了变化。东汉的属国都尉不再仅是一种郡所属的机构，而是发展为与郡一样辖县的政区，只是辖的县数量比郡少，同时享有一般郡不能享有的某些待遇。正因如此，记载东汉政区状况的《续汉书·郡国志》将属国都尉与郡等量齐观。由此可见，西汉与东汉属国都尉之所以不同的关键点在于，西汉的属国都尉只是郡下执行某种职能的机构，这种设属国都尉的郡与未设此机构的郡从整体来看统统都是郡，基本一样；而东汉的属国都尉则从郡中分出来转变成虽然与郡平级，但从名称、形式、管理方式等方面均与郡相异的一种民族政区了。这是以析置方式完成的由同转异。
其二，西汉于武帝元鼎六年（前111年）， 在西南夷地区设置沈黎、汶山两郡，后来两郡先后撤销并入相邻的蜀郡。沈黎郡撤销后设置两个都尉分管汉族和少数民族事务；汉山郡撤销后设蜀郡北部都尉管理当地事务。沈黎、汶山原为设置在少数民族地区的与内地大体相同的郡，后来都转化成了郡之下的一个机构。这是以省并方式完成的由同转异。
（二）
纵观以上各例及中国历代民族政区的实况，民族政区的设置、演变规律可以概括为三条，这就是在政区设置方面代代相因，在政区形式方面因地制宜，在政区演化方面因势利导。三条规律的产生都有其深刻的根源。
1.政区设置代代相因。中国境内的各个原始氏族部落，一经发展到建立国家阶段，就具有向统一多民族国家演变的趋势。秦朝以前漫长的历史时期，实际上是各氏族部落或各个小国为代表的文明点互相交流、融合、齐头并进向前发展的过程。秦汉时期是中国形成以华夏族（汉族）为主体，各民族共存共荣的肇始期。以后虽然经过魏晋南北朝、五代十国、宋辽金西夏等几个大的分裂时期，但每次分裂后都必然促成更广泛的民族交流与民族大融合，都必然走向新的统一。清朝（1840年以前）所形成的广大的疆域就是中国境内各古代民族几千年共同努力奋斗、创造开拓的合乎历史规律的结果。从这个意义上看待中国历史，与其说是存在着统一与分裂，勿宁说是存在着集中与分散，因为中国历史上的分裂时期，从未使各民族之间的政治、经济、文化交流与民族融合过程中断。（本段着重号为编者所加）
长期的交流与融合，形成了中国境内各民族多元一体的格局。不单是汉族，其它各少数民族也大多以中国的主人自居，以统一天下为己任。
以十六国时期为例。以匈奴、鲜卑、羯、氏、羌所谓“五胡”为主的少数民族进入中国北部地区后，建立了许多政权。这些少数民族建立的政权有两个 突出的特点，一是国号尽量与历史上中原王朝挂钩。如匈奴族人刘渊建汉国，称：“汉王”，宣布自己为“中国皇帝”。匈奴族人赫连勃勃则认为自己是文明初始时期夏后氏的后裔，故此国号称夏，更有资格当中国的主人。第二个特点是，各政权在自己疆域内划分政区，也尽量以中原王朝统一时期的格局为蓝本，换言之，即把自己的辖域（无论地处中国何方位）作为一个小中国来规划。如刘渊的汉国，疆域主要在今山西境内，但他在平阳（今山西临汾西南）设置雍州，在离石（今山西离石县）设置幽州。如果将当时汉国的疆域比拟为缩小的中国，这种州的方位规划是颇合于历史传统的。
再以南北朝时期为例。北朝以鲜卑族人为主，南朝以汉族人为主。但是北朝人并没有因为自己是“夷狄”而视南朝人为正统。当南朝人蔑称北朝人为“索虏”时，北方人反唇相讥，毫不示弱地称南朝人为“岛夷”。这种汉族人与少数民族在为争夺正统地位而分庭抗礼的局面，相当典型地反映了当时各民族必然走向统一王朝的内在动力。基于以上原因，中国历史上统一的中原王朝，无论是汉族建立的还是少数民族建立的，无一例外都要追求各民族的统一，都要在边疆少数民族聚居区设置行政区划，以有效地行使管辖之权。
2.政区形式因地制宜。汉族与其它各少数民族在起源与形成、社会经济、社会文化、地理位置等各方面都存在差异，其中最重要的是社会经济的差异。汉族之所以能够在中华民族多元一体格局中起到核心作用，根本原因在于汉族所处地区社会经济一直居于领先地位，少数民族地区则生产力较为低下，显得相对落后。行政区划属于上层建筑，当然要与经济基础相适应。具体而言，在社会经济、民族风俗习惯均不同于汉族的少数民族地区设置政区，不应当也不可能与汉族地区完全一致。本文所列举的民族政区的实例，仅是历代民族政区的一部分，但已经生动地体现了这条规律。
历代政权在民族地区设置政区，无疑是为了加强管理。但是事实证明，凡依照客观规律行事，一般都能收到良好效果；凡违背客观规律，凭主观意志蛮干，结果则事与愿违。例如隋朝曾在今青海省境内当时吐谷浑族聚居地设置过西海郡，该郡下辖威定、宣德两个县。两县位置于史无征，地表遗迹荡然无存。究其原因就在于当地是游牧族居住之地，民族条件、自然条件均不适宜设置内地通行的政区，统治者违背客观规律，也只能是旋置旋废。两个县除名称之外，已经湮没在历史的长河之中了。
以上是违背客观规律造成负面后果的例子；相反大量依照客观规律取得良好结果的例子就不一一列举了。
因地制宜又有另一方面的含义，这就是在可不立异时不强求立异。最典型的例子莫过于秦汉时代的道。据记载，道是设于少数民族聚居区的县级行政区划。秦汉时期确实在不少民族地区设置了道；但是也确实有不少地区明明有少数民族聚居，却不设道，而是设与内地相同的县。这种现象的合理解释应当是：当地少数民族能够接受汉族地区的行政管理方式，因而不必故意追求政区形式的差异。
3.政区演化因势利导。中国古代的民族政区常常因为受到各种因素的影响而发生演化，其中较为重要的有两种因素：政治因素和民族自然同化程度因素。
政治因素的影响是巨大的。行政区划应当首先符合政治原则，也就是说设置政区要为巩固统治阶级的统治地位服务，为便于执行国家职能服务，这是古今中外通例。而中华民族维护国家统一的传统心态以及中国封建时代中央集权的政体，更加强化了政治因素对于民族政区演化的影响力。
例如，东汉将西汉的属国都尉由郡下的一个机构变为统县政区，是为了安置大量归附的少数民族，以求得边疆地区的稳固。又如，清朝末年变更东北地区和新疆地区的将军辖区制度，改行与内地相同的行省制度；清朝雍正年间在西南地区大规模实行“改土归流”，都是为了维护国家的统一。以上三例，如果将其与各自同时代的内地通行政区相比，前者为立异，后两者为求同。但动机却是一致的，都是决策者根据不同的政治形势为达到政治目的而采取的措施。
民族自然同化程度的影响是显而易见的。民族自然同化是民族发展的必然趋势。中国古代各民族在长期交流过程中，较多的情况是少数民族自然而然地接受了发展程度较高的汉族的特点，同时逐渐失去了本民族的特点。从总体上看这种自然同化是顺应历史发展规律的进步现象。中华民族多元一体的格局也为民族自然同化创造了有利条件，而历代中原王朝往往能够针对民族自然同化的程度对民族政区模式进行调整，这无疑也是顺应历史发展规律的开明举措。
以西域都护府为例。自西汉武帝始，中原王朝在西域地区设置都护府，其管理方式和政区形式依当地民族情况而定，与内地汉族地区截然不同。但是随着中原地区与西域交往的日益频繁，汉族人大量进入西域，当地民族逐渐接受了汉族的民族特点，产生了民族自然同化的现象，西域东部更接近中原，自然首当其冲。到了十六国时期，汉族人建立的前凉政权一改几百年旧制，在今新疆东部的吐鲁番盆地首次设郡（高昌郡），采用内地通行的政区模式进行管理。又如清朝内蒙古地区和东北地区的政区模式与内地本不相同，但是随着民族自然同化程度的提高，某些地方也陆续出现了府、州、县等内地通行政区。
当然，历史上还存在着另一方面的调整。仍以西汉的沈黎、汶山两郡为例。西汉将内地通行的政区模式置于当时民族自然同化程度尚且不高的西南夷地区之后，当地少数民族深感这种管理方式打乱了他们原来的秩序，而且赋役太重，故此极力反对。西汉政府鉴于此，及时撤销了两郡，采用郡下设专门机构进行管理的方式，收到了较好的效果。
时代在发展，中华民族也在发展。改革开放的大好形势，更需一个安定、团结的国内环境。在这种背景之下，借鉴我国古代民族政区的经验，吸取其教训，对于在邓小平建设有中国特色社会主义理论指引下，创出一条增强各族人民大团结，完善民族区域自治，振兴少数民族地区的新路子，是大有裨益的。
今天的中国是历史上中国的继续。中华人民共和国是各族人民共同缔造的多民族的统一国家，汉族与少数民族由于历史原因，形成了大杂居、小聚居的格局，全国绝大多数县、市都有两个以上民族共居。在实现社会主义现代化的事业中，汉族离不开少数民族，少数民族也离不开汉族。鉴于我国国情，国家采用单一制结构，这既符合马克思主义的普遍原理，又符合中国的历史传统，更符合各族人民的心愿。我国少数民族地区是中华人民共和国不可分离的一部分，各民族区域自治地方都是国家的一级行政区域，都要服从中央人民政府的统一领导。巩固民族政区，增强民族团结，维护祖国统一是各族人民的共同事业，任何企图分裂祖国的行为都是违背各族人民利益的，都将受到各族人民的坚决反对。
中国历史上的中原王朝由于历史的局限性，不可能找到彻底解决民族政区问题的正确方法，他们能够基本上做到因俗而治，注重民族特点，就已属难能可贵了。我国现行的民族区域自治制度，是在中国共产党领导下，在社会主义条件下彻底、公正地解决民族地区政区问题的唯一正确途径。这种制度充分注重了民族地区诸方面的特点，保证了各少数民族当家作主的权利，保证了民族地区在政治经济、文化、教育各个方面的全面发展。由于我国处于社会主义的初级阶段，各少数民族和民族地区则更处于初级阶段的较低层次上，因此，我国的民族区域自治制度当然存在着许多有待于进一步改进之处；况且在以建立社会主义市场经济为主要目标的改革过程中，民族地区会面临比汉族地区更多更复杂的新情况、新矛盾、新问题。所有这一切都需要我们坚持四项基本原则，发扬中华民族实事求是、因地制宜、因势利导、不墨守成规的历史传统，在实际工作中勤于探索，继续注重民族特点，坚持民族区域自治，完善自治职能，为民族地区的全面振兴而努力奋斗。
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