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［中图分类号］D26 ［文献标识码］A ［文章编号］1006—0391（2007）12—0021—03
党的十七大着眼于充分发挥党代会代表的作用，提出了实行党的代表大会代表任期制的新举措。落实这一要求，需要我们认真总结实践经验，深入开展调查研究，抓紧制定行之有效的办法。
发展党内民主的重要举措
实行党的代表大会代表任期制，是针对党代会代表（以下简称党代表）只在代表大会期间的几天时间内发挥作用的现实提出来的，强调的是党代表的任期与代表大会相一致，任期届满就要进行换届选举；党代表在闭会期间仍然肩负和执行着党代表的职责，并通过多种途径和形式发挥联系群众、反映民意，调查研究、参与决策，民主评议、开展监督等经常性作用。实行这一制度，不仅具有重大理论和实践意义，而且具有强烈的现实紧迫性。
就理论意义来说，实行党的代表大会代表任期制，将赋予党内民主理论强大的生命力、开辟党内民主理论生长的丰肥土壤。我们党的理论创新从来都是与党和人民的创造性实践紧密联系在一起的。党的理论源于实践，高于实践，并最终回归实践。近年来，我们党在推进党内民主建设中形成了许多理论新成果，其中包括：达成了党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证的广泛共识；形成了以人为本，科学执政、民主执政、依法执政的核心执政理念；提出了尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推行党务公开，营造党内民主讨论环境的重要思想；明确了以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐，积极拓展党员参与党内事务的渠道，积极探索发展党内民主的有效途径和形式，制定和实施落实党内民主的具体措施，推动党内民主制度化、规范化的具体思路，等等。这些重要理论新成果能不能得到真理性认证，能不能实现其理论价值，能不能转化为推动实践发展的物质力量，能不能获得不断丰富和发展的动力源泉，关键在于能不能及时回应实践、回归实践、指导实践。实行党的代表大会代表任期制，是党内民主理论回应党内民主实践呼唤的重要举措。它将使党内民主理论在指导党内民主实践中被赋予新的时代内涵，在解决党内民主难题中激活更多的理论生长点，在总结党内民主实践经验中增添新的精神营养，不断推动党内民主实现从实践到理论的新飞跃，不断开拓理论发展的新境界。
就实践意义而言，实行党的代表大会代表任期制，有利于进一步健全党的代表大会制度，充分发挥党的代表大会作为党的领导机关的作用，加强和巩固党在发展中国特色社会主义历史进程中的领导核心地位；有利于广泛集中民智，准确把握民意，进一步提高决策的科学性，使决策充分体现最广大人民的根本利益和共同愿望，反映时代发展的进步趋势；有利于落实党员的知情权、参与权、选择权、监督权，进一步拓展党员对党组织反映和表达意愿的途径，激发党内创造活力；有利于增强党内监督的有效性，进一步加强对领导干部宽领域、广覆盖、全过程的监督，促进领导干部公正用权、廉洁用权、依法用权；有利于密切党群干群关系，搭建党组织与广大党员、人民群众之间沟通和联系的桥梁，不断增强党组织的创造力、凝聚力、战斗力；有利于提高广大党员和领导干部的民主素质，在全党逐步形成浓厚的民主意识、民主氛围，以党内民主带动人民民主，实现党内民主与人民民主的良性互动。
进入新世纪新阶段，我国经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。在这种空前的社会变革中，人民群众的民主法治意识、权利义务意识、公平公正意识日益增强，广大党员参与党内事务的热情也空前高涨，迫切需要我们采取有效措施，保护和运用好这一宝贵的民主热情并使之转化为推进党的事业的强大动力。改革开放以来，我们党高度重视发挥党代表的作用。早在1988年，中央有关部门就紧紧围绕发挥党代表作用，开始了党代会常任制的试点。党的十六大报告提出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制试点”，“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”党的十六届四中全会也对此项工作做出部署。按照中央的要求和部署，中央有关部门在县（市、区）一级组织扩大试点工作，全国共有21个省（区、市）的97个县（市、区）进行了试点，就实行党代会年会制和党代表任期制进行积极探索，取得了宝贵经验。试行党代会年会制的地方，赋予每年举行的党代会审议党委、纪委工作报告，增补党委、纪委委员，接受代表提案等职能。试行党代表任期制的地方，赋予党代表评议权、建议权、提案权、质询权等权力，党代表在党代会闭会期间积极参与重大决策，自觉监督党委、纪委及其成员，充分反映选举单位党员的意见和建议并接受选举单位党员的监督。如何总结运用好试点工作的宝贵经验，抓住各级党委刚刚完成换届的有利时机，充分发挥各级党代会代表的作用，是摆在我们面前的一项重大而紧迫的任务。
党的代表大会代表任期制的主要内容
实行党的代表大会代表任期制需要研究的问题很多，结合有关地区实行党的代表大会常任制试点的经验和当前实际，应坚持民主集中制，尊重党员主体地位，从党情国情实际出发，实体性规范与程序性规范并重，于法周延、于事简便的原则，重点围绕保证党代表顺利履行职责、更好发挥作用进行制度设计。
首先应当确定的是党代表的职责。这是实行党的代表大会代表任期制的基础性环节，也是制定规则时需要深入研究的实体性规范。党代表以“代表”身份从事的行为是一种职务行为，应当做什么、不应当做什么是特定职务所具有的权力和责任，不同于党代表以自然人或普通党员身份所享有的权利和应尽的义务。因此，党代表被赋予的应该是“权力”和“责任”而不是“权利”和“义务”，需要由授权性规范来界定。概括地说，党代表的职责大体可以分为两类。一类是党代表在代表大会期间的职责，通常表现为以代表大会的形式行使的职权，包括：听取并审议同级党委、纪委的报告；选举同级党委和纪委；讨论党的重大问题并作出决议；党的全国代表大会代表还有修改党的章程的职权。一类是党代表在闭会期间的职责，主要包括：参与同级党委重大问题的讨论和决定；对同级党委、纪委及其成员的工作实行监督；对同级党委所辖区域的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设中存在的突出问题提出意见和建议；听取并反馈选举单位党员、群众的意见和建议并接受其监督；宣传贯彻党的路线方针政策和同级党委的决议、决定等。
围绕保证党代表职责的顺利履行，需要形成一套程序严密、权责分明、内容完整、具有纪律约束力和可操作性的程序性规范。这些程序性规范，既可以集中体现于具有普遍适用性的一部规章之中，也可以先把比较成熟的内容体现于普遍性规章而将一些具体细则留给低一层级的下位规章。从以往的经验看，应尽可能在一部规章中集中完成比较完整的程序设计，而不宜留下过多程序空白，否则，就会导致实体性规范明确具体而程序性规范过于原则抽象，不便于操作，最终无法保证实体性规范的落实；或者实体性规范相对集中而程序性规范相对分散，以规则落实规则，层层制定细则，搞繁琐哲学，最终同样影响实体性规范的落实。当前，应着力制定一部在全党具有普遍适用性、实体性规范与程序性规范都比较明确具体而又简便易行的规章。
围绕实体性规范的落实，设计程序性规范时应考虑以下一些内容。
（一）调研、视察。同级党委每年应确定一批涉及经济社会发展和党的建设方面的重大课题，根据党代表的特点和熟悉的领域，组织他们开展专题调研，提出对策建议，为科学决策提供依据。同级党委每年应根据实际需要不定期地组织党代表对重要工作、重要项目、重点工程等进行视察，充分发挥视察对贯彻落实党的重大决策和推进重要工作的督促检查作用。调研、视察对象和内容一经同级党委批准，任何单位和个人不得拒绝。
（二）提案、质询、询问。对群众关注或反映强烈的问题，经一定数量党代表联名，可以向同级党委以及辖区内的各级党组织及其领导班子成员提出提案、质询、询问。提案、质询、询问所涉及的部门或个人，须在规定时间内，认真办理、答复或回复党代表提案、质询、询问所涉事项，做到件件有着落、条条有回音。党代表在收到反馈后应适时向有关群众报告。
（三）听证、征求意见、列席会议。同级党委出台重大政策和改革措施，在酝酿、论证和讨论决定的过程中，应适时召开有党代表参加的听证会、座谈会，必要时应邀请部分党代表列席党委全委会会议，充分听取和征求党代表的意见和建议。特别要尽可能多地邀请来自基层、生产一线，与人民群众有直接联系的党代表参加听证、征求意见、列席会议。为防止听证、征求意见、列席会议走过场，有关部门应在决策完成后及时向党代表反馈吸收意见和建议的具体情况，以事后监督促使做出的决策符合实际、符合最广大人民的根本利益和共同愿望，通过决策的民主化实现决策的科学化。
（四）评议、测评。评议和测评的对象既可以是组织，也可以是领导班子和领导干部。每年应组织一次党代表对同级党委、纪委及其成员的评议和测评，以此作为进一步改进工作和干部使用的重要依据。上级党委组织部门在对下一级地方党委、纪委领导班子及其成员进行考察时，应吸收党代表参加，充分听取他们的意见。经一定数量党代表联名，对问题比较突出的党的工作部门可以进行评议，被评议单位主要负责人应如实、负责地向党代表汇报情况，并根据评议意见和建议进行整改，事后适时向党代表通报整改结果。
（五）情况通报、情况反映。同级党委应通过会议、简报、工作通讯等多种形式及时向党代表通报上级党组织的重要会议、重大决策精神，及时通报同级党委关于重大事项的决策和执行情况，确保党代表知情渠道始终畅通。另一方面，党代表应通过来信、来电、来人等多种形式及时向同级党委、纪委及其主要负责人、工作部门负责人反映所掌握的经济社会发展和党风廉政建设中的重要情况、重要线索。有关部门应提供必要条件，确保重要情况、重要线索能够及时、顺利、安全地反映上来。
（六）联系党员、群众并接受监督。按照就近就地的原则，在选举产生党代表的选区，党代表联系一定数量的党员和群众，定期或不定期地进行走访，听取和收集党员、群众的意见和建议，经过整理后上报相关部门，并适时向党员、群众反馈意见和建议的处理情况、办理结果。在联系党员、群众的过程中，党代表有责任宣传党的代表大会精神，宣传党的路线方针政策，宣传同级党委做出的重大决议、决定精神。为方便联系，应通过媒体、网站、公告栏等形式公布党代表的基本情况和联络方式。同时，党代表每年应向所联系的党员、群众进行一次述职，报告自己履行职责的情况，主动听取改进工作的意见和建议，自觉接受党员和群众的监督。
（七）活动保障。由于所有党代表都是兼职，为确保党代表能够有效履行职责，应当在经费、时间、后勤方面提供可靠保障。党代表活动所需经费应由同级政府财政专项列支，上一年度结余转入下一财政年度的专项预算。党代表开展活动所需交通、食宿等服务，由专门机构统一安排。党代表按规定开展活动，所在单位必须无条件支持配合，履行职责所占用的时间应视为原岗位劳动时间并获得相应报酬。强调这一点，对于保障来自企业、特别是非公有制企业党代表的合法权益，具有重要现实意义。
（八）学习培训。采取集中培训与在职学习相结合、召开调研成果交流会、工作经验交流会、现场参观等多种方式提高党代表素质。集中培训的主要内容应侧重于党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验；党的十七大精神；党的民主理论、民主制度，特别是党的民主集中制原则等基本知识；党章、党政领导干部选拔任用条例、党员权利保障条例、党内监督条例等党内规章；调研、视察的基本知识；党委内部的议事规则等。通过培训，不断提高党代表议事能力，增强履行职责的责任感和使命感。
（九）言论豁免和人身安全。为保证党代表有效履行职责，可以借鉴关于人大代表的相关规定。党代表在代表大会各种会议和其他公开场合为履行职责所发表的任何言论都不受追究。纪委、司法机关因党代表违纪违法需对其采取限制人身自由的强制措施时，必须报经同级党委全委会批准。做出这样的规定，对于激发党代表履行职责的积极性主动性，防止打击报复，很有必要。
（十）身份专任。刚刚完成的各级党代会代表选举，坚持高标准、严要求，在优化党代表的年龄结构、知识结构、能力结构等方面，都取得了重要进展，形成了一支由政治素质高、群众基础好、议事能力强、公道正派、清正廉洁、实绩突出的优秀党员组成的党代表队伍。为保证各级党代表今后能够集中精力履行好职责，应结合正在进行的各级人大、政协换届，统筹安排，尽量减少党代表与人大代表、政协委员的交叉任职，除部分领导干部非交叉任职不可外，原则上应实行党代表专任。
（十一）工作机构。为了有效组织党代表履行职责，需要成立专门工作机构，主要任务是负责组织、联络、协调党代表活动，做好党代表的日常管理和服务工作。包括组织党代表的学习培训；收集、综合党代表提出的意见和建议；承办党代表工作通讯刊物；组织党代表开展调研、视察活动；接转党代表的提案、质询、询问等事项；协调与党代表所在单位的关系；安排党代表列席有关会议、约见有关单位负责人等等。鉴于党代表活动的政治性、政策性、综合性很强，涉及方方面面的工作领域、工作部门和工作人员，为便于开展工作，可考虑将工作机构设在党委办公厅（室）。
（十二）纪律责任。任何授权性规范都需要禁止性规范和责任性规范做后盾。党内规章的强制后盾是党的纪律。党的代表大会代表任期制所涉及的纪律责任主体，包括党代表、同级党委和纪委、党委工作部门及其主要负责人、党代表所在单位主要负责人、党代表履行职责涉及的相关单位和个人等。纪律责任条款，既可以集中设置，也可以分散设置；既可以两者兼而有之，也可以将更为严重的责任处置授让给其他党内规章和国家法律。