制度架构下的职业教育发展研究论要①，本文主要内容关键词为：职业教育论文,架构论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2013)09-0085-04
进入新世纪，我国各类职业教育均保持了快速增长的发展态势，实现了规模上的重大突破，职业教育质量也不断提升，并产生了广泛的影响，较好地适应了社会经济发展对技能型人才的需求。我国职业教育之所以能够取得今天的成就，是因为有多种因素支持其发展，而制度是诸多因素中的一个关键因素。本文以近年来我国职业教育发展的事实为依据，从制度层面入手，探究制度对于职业教育发展的意义，希冀通过加强制度安排来推进职业教育的良性发展，通过实施具体制度，为我国职业教育可持续发展提供一个良好的制度环境。
一、制度：职业教育发展不可规避的生存环境
制度是贯穿于人类社会中的一种重要的历史现象，也是人类社会特有的现象。进入现代社会以来，由于政治、经济、文化和教育等方面发展的错综复杂，相互之间的冲突和协调日益频繁，制度的作用日益凸显，并变得不可或缺。但究竟什么是制度?至今仍未能形成一个明确的、一致性的观点。
从制度定义发展的历史逻辑来看，关于制度问题的研究，学理界最具穿透力、解释力、影响力的应属西方制度经济学。西方制度经济学派主要是从经济学范畴对制度进行了理论阐释。早期制度经济学派的凡勃伦在《有闲阶级论》一书中给“制度”下了个一般性的定义，他把制度看做是人们的“一般思想习惯”或者“流行的精神态度”；后来以科斯、诺思为代表的制度经济学在学界被称之为新制度经济学则主张利用新古典经济学的方法去分析、解释制度的构成与运行。诺思认为，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系的系列约束。制度是由非正式约束(道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)组成的”[1]。在诺思看来“制度”就是一种“规范人的行为的规则”。然而，马克思主义从唯物史观出发，更多地从社会学层面对制度进行研究。认为制度是属于历史范畴，属于上层建筑范畴，是社会关系的产物。马克思主义对制度的研究包括了政治制度、文化制度和经济制度，其理论体系非常完整。经济制度、政治制度还是文化制度都是从不同方面来制约或规范人们的行为，维持一种生产关系和经济关系的存在和运行。马克思主义关于“制度”的深刻研究，揭示了制度作为社会运行规则，其本质是一切社会关系的存在方式。这些理论无疑对研究职业教育发展的制度框架具有重要的借鉴意义。“从结构状态意义上理解的环境，制度是社会环境的重要组成部分，即制度环境。”[2]
职业教育发展为什么需要制度环境，或者缘何制度环境对职业教育发展而言不可或缺，对此问题的回答影响着人们对制度的态度，决定着制度在职业教育发展中的地位。制度环境之所以能够成为职业教育发展的一个必要视角，缘于制度构成了开展职业教育发展的外在环境或制度环境。良好的制度环境是职业教育发展的前提和基础。职业教育发展必须在社会的经济制度、政治制度和文化制度组成的制度环境中来展开。尽管目前实际存在一些制度环境不利于职业教育发展的情况，但我们不能据此而排斥制度环境，否认制度对于职业教育发展的重要性。实际上，当前国家、社会和各级政府之所以在职业教育的制度环境创设上不断努力和探索，终极目的就是为了使当下的制度环境和职业教育的科学发展两者之间能够更好地去相互适应和共同发展。
二、制度安排：职业教育发展的内动力
现代社会的职业教育是在一定的制度环境中进行的，其发展离不开合理的制度安排。因此，要切实解决当前职业教育发展中所遇到的各种问题，必须以制度为抓手对职业教育发展中所遇到的问题进行深入研究，对现行的制度进行改革和创新，在遵循教育发展一般规律的同时，更好地培养出大批服务于社会经济发展的技能型人才。
(一)制度安排与职业教育
“制度安排”(institutional arrangements)是新制度经济学家频繁使用的术语。在诺斯看来，制度包括制度环境和制度安排。在制度变迁或演进中，制度安排可能是短暂的现象，也可能是长久的存在。“按照制度变迁理论，制度环境的变化将决定着制度安排的变化和性质，而制度安排则是制度环境的具体体现和延伸，制度安排可以根据制度环境的变化而采取多种多样的具体形式。”[3]由此得知，制度安排是一种结构性安排，是制度的具体化，同一制度的不同规则或各项规章制度之间的组织方式就是制度安排。制度安排的主体可以是国家和政府，也可以是个人或团体。具体到职业教育发展领域中，制度安排的主体主要是国家和各级政府。
(二)制度安排与职业教育发展
1.制度安排关系到职业教育社会环境的优化
职业教育发展的历程告诉我们，职业教育所处社会环境的优化，对职业教育发展目标的完成和各项任务的实现有着直接的关联，进而影响到社会对职业教育的认识和所持的态度。社会的制度安排对其环境优化非常关键，良好社会环境的营造需要大量的合理、有效的制度安排，而这种良好的社会环境恰好能为处于弱势地位的职业教育事业的健康发展提供良好的外部条件或环境支持。离开了合理、有效的制度安排，去谈构造一种有利于职业教育发展的环境，是不现实和无法完成的。制度作为社会运行规则，其本质是一切社会关系的存在方式。因此，任何社会都是由制度来支撑和维系的，各项制度的规范与约束都应有利于优化职业教育发展的环境，即使现实的环境具有多面性。在这个现实环境中，既有有利于职业教育发展的环境，也有不利于职业教育发展的环境。另外，合理、有效的制度安排能给我们提供一个为职业教育健康发展的有效制度平台。在现实语境下，人们总会根据实际需要和具体情况，不断对那些不适合或不合理的制度进行有目的性和针对性地调整和改变，保证制度安排更趋于科学性、合理性和有效性，以适应社会经济和人才培养的发展和变化所需要的新环境要求，进而将职业教育发展、社会经济发展和制度安排三者有机统一。
2.制度安排影响着社会对职业教育的接纳程度
制度能否发挥作用或者发挥到何种程度是制度改革与创新永恒的主题。社会对制度安排的理解与态度、配套的政策、法规缺乏操作性、法规模糊等方面均会不同程度地制约着制度有效性的发挥。其中，人们对制度安排的理解与态度是一个非常重要的方面。虽然制度发挥着对人们的行为的指导、规范和约束的功能。但这些制度究竟能发挥多大的作用，往往与人们对制度认同程度的高低有关。在不同的制度和不同的制度安排下，基于不同的理解和所持的态度对制度会有不同的认识，对职业教育发展的认同程度也有高低之分。合理的、有效的制度各方面对此认同程度较高，人们才会按照制度的规范与要求调节各方面的行为，充分调动社会各方面的积极性，对职业教育发展给予高度关注。如果制度安排欠缺合理性和有效性，没有或不足以引起各方面的理解和接纳，各方面对此认同程度较低，人们就难以按照制度的规范去要求和平衡各方面的关系，也就不会产生对等的行为。因此，职业教育的一个重要课题就是要通过合理、有效的制度安排来改变人们对职业教育的认识，影响社会对职业教育的认同程度，树立一个崭新的职业教育形象。
三、制度缺陷：职业教育发展中的主要问题
在职业教育中，制度并非总是有效的，因为制度对职业教育发展既能起积极作用，也能起消极作用；既能保障和促进职业教育发展，也能延缓和阻滞职业教育的发展。应用于职业教育中的制度从总体上可分为两种：一种是推动职业教育发展的有益制度；另一种是束缚职业教育发展的劣质制度。在当前我国职业教育发展中，制度缺陷存在制度供给不足和制度供给不适这两种形式。
在制度供给不足方面，主要表现为制度供给中的制度缺失。这种缺失既可以是某一领域较宏观方面制度的系统缺失，也可以是某个较中观或微观具体制度的缺失，抑或者是虽然有某方面的制度，但相关配套的制度没有跟上，致使制度的完整性无法实现。教育的内部环境和社会外部环境影响职业教育发展的范围不断在扩大，程度也在不断加深，需要制定新的制度来适应其发展。但遗憾的是，一些对职业教育发展有着重要作用的制度至今没有进入人们的视野，缺乏一些专门解决职业教育发展问题的本该拥有的制度安排，出现了“制度真空”。而对于我国职业教育领域中存在的一些亟待调整和解决的问题，尽管在法律层面有所反映和体现，但一些有关执法、司法和监督等配套的制度法规与管理机制还没有建立起来，不完全制度的缺乏依然是阻碍职业教育发展的“软肋”。
在制度供给不适方面，主要表现为一些制度不适用职业教育的发展，也就是说有些制度内容不具体、不详细、缺乏可操作性，因而是无效率的。前面阐述过，制度安排是职业教育必须面对外部环境。没有必要、有效制度的引导和约束，职业教育也不可能取得今天的成绩。但是，只知道一味地去制定制度，而不去考虑制定出来的制度能取得多大作用，也就是说只看制度的数量而不看制度的质量，就会弱化制度的功能和作用，制订出来的制度也会不得要领，不能抓住问题的实质。1996年颁布实施的《中华人民共和国职业教育法》中明确规定了行业具有依法实施职业教育的义务，能举办各种形式的职业教育，行业在职业教育中担负着指导作用。然而，在现实语境下检审行业指导职业教育的实践样态，就会发现许多行业在职业教育发展中所担负的指导作用非常有限甚至根本没有。这与法律条文中涉及行业指导职业教育的政策不具体、不详细有很大的关系，没有具体细化这种指导责任，同时，也没有具体明确行业参与职业教育该如何去“参与”、“参与”到何种程度，等等。制度的供给不适致使政策执行起来就显得模棱两可。
综上所述，无论是制度供给不足，抑或是制度供给不适，都会影响到职业教育的科学发展。因此，做出合理的制度安排，引领职业教育科学发展，就成为当前加强职业教育制度建设的一项重要而迫切的任务。
四、具体制度：职业教育科学发展的关键
职业教育作为社会的一个子系统，植根于社会生活之中，而社会生活又是与一定社会形态相联系的政治生活、经济生活和文化生活而组成的。进入21世纪，社会生活的各个方面得到快速发展的同时，社会生活也变得更加复杂，面临难得的机遇和严峻的挑战。职业教育虽然得到各级党委和各级政府的高度重视，但诸多积累下来的老矛盾和发展中的新困难仍然存在，影响职业教育的发展。因此，在当前纷繁复杂的经济社会中，我们必须做好与职业教育相关的具体经济制度、政治制度和文化制度安排，作为推进职业教育发展的关键环节，引导职业教育科学发展。从现有的研究中可以得知，与职业教育相关的经济制度、政治制度和文化制度体系庞大，难以一一列举。但最起码来说，职业教育管理体制、职业教育办学体制、职业教育经费投入体制、中高职衔接制度、职业教育和其他教育类型沟通制度、职业学校管理体制、职业学校教育制度、职业教育督导和评估制度、行业企业职业培训制度、职业资格证书制度、产学研合作制度、职业教育课程教学制度、职业学校学生管理制度、职业学校继续教育制度、职业学校教师聘任制度、“双师型”教师制度、实习制度、学生或学员考试考核制度及教师考核制度等职业教育制度应在其中[4]。上述制度在整个职业教育事业发展过程中发挥了极其重要的作用，职业教育每前进一步，相关的职业教育制度就制定出来了。但是，审视当前的职业教育发展，我们又会发现，许多职业教育制度所取得的效果并不显著。众所周知，职业教育的发展离不开行业企业的积极参与，是职业教育由规模发展向质量提升的重要路径，是符合职业教育的本质特征和发展规律的不二法门。因此，一系列促进行业企业参与职业教育发展的政策和措施纷纷出台。然而，站在现实的高度，我们深感在世界发达国家的行业企业不断深度介入本国职业教育的时候，我国的行业企业还大多停留在表面，并没有取得很多实质性的突破。行业企业参与职业教育在我国依然任重道远。如何调动行业企业参与职业教育的积极性?行业企业和职业院校在人才培养、教学改革等方面如何实现互动和双赢?概而言之，在现实语境下必须重新检审行业企业在我国有效参与职业教育究竟难在哪，重点又在哪等问题，是否能够找到行业企业有效参与职业教育的现实途径?对于目前机遇与挑战并存的中国职业教育具有重要实践价值。
鉴于此，通过加强制度安排来推进行业企业参与职业教育的实践，实施具体制度，提高制度的有效性，不失为当前走出行业企业参与职业教育困境的一剂良方。行业企业参与职业教育，是一个系统工程，需要发挥教育内外的合力和社会各方面的共同努力。因此，需要完善相应的体制机制，出台具体的改革方案和政策措施，促进校企合作规范化、常态化和制度化。在制定行业企业参与职业教育政策的过程中，必须加强制度建设。因为制度对于政策具有显著的引导作用，若同时又能够进一步做到制度供给完全、充分且有效率的话，这对于制定行业企业参与职业教育政策定能产生实际作用，能极大地提高政策的质量和效能。新制度主义认为，政策在本质上是制度的产物。要制定有效的政策，就必须建立有效的制度并推动其向良性的方向变迁与创新[5]。因此，在制定行业企业参与职业教育政策的过程中，行业企业参与职业教育的权力、责任和义务必须以法律或法规的形式明确加以规定，因为只有明确的“奖惩机制”、“动力机制”、“激励机制”、“参与机制”、“保障机制”等具体制度才是有效的制度，也才能在行业企业参与职业教育的整个过程中真正发挥作用。
注释：
①基金项目：2012年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“制度框架下的职业教育发展研究”(12YJA880090)。