党的十四大以来我国政治体制改革的总体特征，本文主要内容关键词为：总体论文,特征论文,政治体制改革论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D61[文献标识码]A[文章编号]1003-4307(2003)06-0019-04
一
综观十四大以来十余年中我国政治体制改革的总体历程，我们可以看到，与前一阶段(1987年至1992年)的政治体制改革进程相比，这一时期的改革既具有明显的继承性、延续性，又具有不少新的特点。这种继承性、延续性主要体现在：
1.改革总体目标、内容及原则方面的延续性。两个阶段改革的总体目标都是要建立富有效率充满活力的社会主义政治体制，发展社会主义民主政治；在内容方面，加强党的制度建设、改革政府机构、改革干部人事制度、完善社会主义民主制度、加强社会主义法制建设、合理协调中央与地方关系等都是两个阶段改革的重要内容；在指导原则方面，两个阶段的改革都是在党的领导下有步骤有秩序地进行的，都强调要维护安定团结的政治局面，充分发挥社会主义政治制度的优势等。
2.从改革的运作方式看，两个阶段的改革从总体上都是自上而下推行的。前一阶段的党政职能分开这一改革措施，首先是在中央一级实施，然后再是省、地两级，县一级尚未全面实施就因1989年政治风波而中止了。两个阶段里的三次党政机构改革都是从中央到地方逐级分步实施的。当然，主要依靠体制内的政治动员推动改革、自上而下的强制性制度变迁，不仅是我国政治体制改革在各个阶段与时期的共同特点，也是迄今为止中国整个改革开放事业的基本特征。
3.从改革的策略手段看，先试点后推广也是两个阶段改革的共同之处。任何一项改革措施出台以前，先在少数地区、部门或单位开展试点，取得经验后逐步全面推广实施，是中国改革的一个基本策略手段，政治体制改革因其独有的敏感性、复杂性，尤其坚持了这一策略。
二
十四大以来我国政治体制改革实践也具有与前一阶段不同的新特点。主要表现在如下几个方面：
第一，改革步子总体上有所放慢，显得更为审慎和理性。这有着深刻的国际国内背景，具有一定的历史必然性。
一是1989年国内政治风波的影响。这场政治风波打断了中国改革开放的正常历史进程，迫使改革领导层花费相当长的时间集中精力处理善后事宜，深入思考风波带来的教训，并全力加强国内政治整合。这就势必使得决策层放慢极具敏感性与复杂性的政治体制改革的节奏，而在调整期结束后首先全力寻求经济体制改革的突破，并推动经济加快发展，政治体制改革随后逐步跟进并与之相配合、协调。在此情形下，政治体制改革相对于前一阶段、相对于取得突破的经济体制改革，步子就有所放慢了。
二是苏东剧变的影响。东欧、苏联社会主义制度的崩溃，几乎恰好发生在这些社会主义国家经济、政治改革的高潮之中。特别是苏联，自1985年后开始实行戈尔巴乔夫提出的“加速发展战略”。这个“加速发展战略”是戈尔巴乔夫的“总路线”，它既包括经济领域的改革，更包括政治方面的改革。当这一战略在经济方面执行得不很顺利、成效甚微时，戈尔巴乔夫就转向政治方面，在政治改革领域实施这一战略。在没有对改革的目标、原则、内容、步骤等进行深入研究并制定周密计划、作出稳妥部署之前，戈尔巴乔夫等人就大张旗鼓地号召“必须在政治、经济、社会和精神领域中进行根本改革”，并将“政治”放在了首位[1]。从而在极其草率、盲目的情况下将改革重点从经济领域转向政治领域。此后，在“公开性”、“民主化”两大口号动员下，各种否定社会主义制度、否定苏联历史的思潮迅速涌动，造成苏联党内及社会上的思想混乱。此后局势便一发不可收拾：从党内出现反对派到社会上出现政治反对派，然后民族分裂势力抬头……最后直至苏共瓦解、苏联解体。认真吸取这一惨烈教训，审慎理性地对待政治体制改革，也是促成十四大以后我国政治体制改革步子有所放慢的重要原因。
三是前一阶段改革经验的影响。1987年政治体制改革，其范围之广、领域之宽、力度之大、速度之快，都是史无前例的。在取得显著成效的同时，改革过程中及其以后，也出现了不少缺点和偏差，如党组织建设的削弱、社会管理和控制出现不少真空、社会思想的激进与混乱等，这些都在客观上给资产阶级自由化思潮以可乘之机。也正是基于这个方面的经验教训，十四大以后我国政治体制改革显得更为审慎。
第二，非均衡性特征较为明显。从改革的内容及力度看，这一时期在社会主义法制建设、党政机构改革及基层民主制度建设等方面着力较多，并取得较为明显的突破或进展，而在选举制度、权力监督制约机制与党政领导体制等方面的改革力度则相对较弱，大多停留在低层次、小范围的试点摸索阶段。对改革内容及力度的不均衡又直接导致对改革各方面规律认识上的不均衡，如我国现在对机构改革内在规律性的认识已达到较高水平：由最初片面追求机构人员的精简到重视政府职能转变、实行政企分开，再到机构改革应该与建立现代企业制度，实施国家公务员制度等配套进行，进而认识到不仅要开展机构改革还应实行行政体制改革，认识一步步前进并深化。而在司法体制改革、建立权力监督制约机制等方面的认识则有待于进一步深化。
从改革的地域上看，深圳、海南等经济特区政治体制改革力度较大，其探索具有超前性、示范性，走在全国政治体制改革的前列；沿海开放地带和整个东部经济发达地区在改革的力度、成效上都比中西部地区要大得多。深圳经济特区在以往多次改革的基础上，根据社会主义市场经济发展的需要，继续推进以行政体制改革为重点的政治体制改革，初步建立起适应社会经济发展需要且结构合理、运转灵活的行政管理体制，特区政府在决策执行效率、反应灵敏度、政策满意度等方面均有很大提高。[2](P179～188)海南省按照“小政府、大社会”的总体思路推进政治体制改革，通过改革“缩小政府的统制职能，扩大社会的自治职能”，同时将“改革与制度化建设紧密结合起来”，促进政府管理的规范化、法制化、高效化，取得了令人瞩目的成就和经验。[3]
从改革的领域看，十年来在权力运行机制及政治体制的微观制度基础方面着力较多，而在权力结构体系与政治体制的核心层面、宏观制度方面则更为审慎、力度较弱。十四大以来我国积极推进城乡基层政权改革、扩大基层民主，主要目的之一就是通过积累改革经验、培养民主意识而构筑社会主义民主政治的微观基础。而诸如干部公开招考制度、任前公示制、离任审计制、主审法官制、错案追究制、政务公开等等之类的制度创新与改革，也都集中于权力运行机制领域和微观制度层面，机构改革从总体上说来也并未涉及到权力结构体系。权力结构体系主要是指政党体制、领导体制、中央与地方关系体制等，政治体制的宏观领域则包括选举制度、司法制度、监督制度等。十四大以来，我国在党政领导体制、中央与地方关系等权力结构体系领域的改革力度较小，主要是全力巩固前一阶段改革的积极成果，强化受到一定削弱或挑战的政治控制。选举制度、司法制度等领域的改革力度也相对较小。
十四大以来我国政治体制改革的非均衡性，与我国生产力发展水平、经济文化发展程度以及政治发展水平的不平衡是完全一致的，与经济体制转轨与社会加速转型的总体需要也是完全一致的，可以说是这一时期改革的必然特征。
第三，改革的综合性、系统性有所增强。将我国的改革划分为经济体制改革、政治体制改革以及其他更为细化的如教育、科技、卫生、社会保障等体制改革，既是出于学理研究和政策宣传的需要，更是立足于社会主义国家的职能构成和行政管理内容的历史与现状，出于减少改革阻力与风险、促进改革更快更好地推进的需要。随着我国改革的深化和社会发展水平的提高，在现实改革实践中，一项改革政策或措施经常涉及到多个领域，越来越具有综合性、系统性特征。这一点在十四大以来的改革进程中表现得尤为明显。例如，我国正在推进的医药卫生体制改革，因为包含药品与医疗价格改革的内容而具有经济体制改革的性质，同时又因涉及到卫生行政管理体制的改革——如将盈利性医院推向社会、卫生行政主管部门不直接管理医院、强化药品监督管理职能等等，在一定程度上也是政治体制改革。
我国政治体制改革的综合性、系统性有所增强还表现在：政治体制改革各个领域、内容互相配合、整体协调方面有了明显进步。我国改革的决策层越来越意识到治理腐败是一项复杂的系统工程，因而在推进反腐倡廉时更加注意综合治理：一方面加大打击腐败的力度，将查处大案要案、领导干部廉洁自律、纠正部门和行业不正之风结合起来，另一方面通过加速建章立制与制度创新，加强从源头上预防和治理腐败的工作，同时切实转变政府职能、实现政企分开，还努力深化干部人事制度改革、纠正用人上的不正之风。腐败的蔓延还引发了人们对建立有效的民主监督体制、权力制衡机制的呼吁。这些都有力地说明：政治体制改革的各项内容之间需要综合协调、系统推进，而不能彼此割裂、孤立。
第四，这一时期政治体制改革的指导战略以渐进迂回、“隐型”发展为主要取向。前一阶段的政治体制改革，一开始就直指我国政治体制的核心部分——党政领导体制，以实行党政职能分开为改革的切入点和突破口，权力下放、机构改革、干部人事制度改革、建立社会协商对话制度、完善社会主义民主制度及加强社会主义法制建设等内容多管齐下、整体推进。而且，政治体制改革被当作一项相对独立的战略任务，成为当时各级党政机关的工作重点。可见，这一阶段政治体制改革的总体战略是全面推进、正面攻坚，是决战型“阵地战”。而十四大以来的政治体制改革，则选取政治体制的外围部分——行政管理体制和党政机构作为改革的切入点和突破口，在确定改革的总体目标和近期目标后，“将改革内容分成相对独立的若干项，分期分批地加以实施”。而且，政治体制改革是在轰轰烈烈的经济体制改革掩护下逐步推进的。可见，这一时期政治体制改革的总体战略是渐进迂回、“隐型”发展，[4]或者有的论者所谓的“‘费边式’战略”，[5]抑或有的学者所谓的“寓政治改革于经济改革之中，融政治体制改革于经济体制改革之内”。[6](P28)这种战略强调先易后难、分期分步，相对而言就是“运动战”。
我们不能简单地以孰优孰劣来评判这两种迥然不同的改革战略，而应该充分注意各自不同的时空背景，深刻理解当时选择该种改革战略的合理性与必然性。前一阶段，改革决策层充分认识到政治体制改革的必要性、重要性和紧迫性，广大人民群众在经过指导思想的拨乱反正及思想解放运动的洗礼后，对改革原有政治体制、发展社会主义民主的必要性也有了一定的认识，加之当时国际上包括苏联在内的社会主义阵营也正涌动着经济、政治改革的大潮，更为重要的是，对这项改革的规律性认识较少，因而改革之初就采取全面推进、正面攻坚的战略。而十四大以后，政治体制改革的“生态环境”已发生重大、深刻的变化，这些变化给中国政治体制改革提出了一系列新的要求。采取渐进迂回、“隐型”发展的战略，既是充分考虑到这些要求的结果，也是改革决策层在经历1989年国内政治风波和苏东剧变后，对政治体制改革规律的认识深化的结果。
三
江泽民同志指出：“衡量中国的政治制度和政党制度，最根本的是要从中国的国情出发，从中国革命、建设和改革实践的效果着眼，一是看能否促进社会生产力的持续发展和社会全面进步；二是看能否实现和发展人民民主，增强党和国家活力，保持和发挥社会主义制度的特点和优势；三是看能否保持国家政局的稳定和社会安全团结；四是看能否实现和维护最广大人民的根本利益。”[7]这四个标准可以概括为：生产力标准、人民民主标准、政治稳定标准和多数利益标准。这四个标准是邓小平“三个有利于”标准在我国政治领域的运用和发挥，不仅是衡量我国政治制度和政党制度的根本标准，也是衡量我国政治体制改革成败得失的根本标准。同时，在评判政治体制改革的总体成效时，还应充分考虑到政治体制改革的长期性、复杂性，将改革的最终目标与阶段性目标区分开来；应充分认识到政治体制改革要受到社会经济文化发展水平和经济体制改革推进程度的制约，将改革的单方面绩效与总体绩效结合起来。
根据江泽民同志提出的四项标准，结合第一章论述的政治生态环境变化对政治体制改革提出的诸多要求，分析十四大以来我国政治体制改革的实践进程，笔者认为，十年来政治体制改革在继续推进中取得了良好的绩效和重要的阶段性成果。从生产力标准看，政治体制改革促进了经济体制转轨和社会生产力水平的持续发展，促进了我国社会的全面进步。十年来，我国国民经济持续、快速、健康增长，前半期年经济增长率都超过10%，自1998年后在基数庞大、水平升级的情况下增长率也都超过或接近8%。社会主义市场经济体制初步确立并正走向完善，社会呈现良性运行、协调发展的态势。从人民民主标准看，基层民主制度建设扩大了公民享有的直接民主，其他各项民主制度的逐步完善也促进了社会主义民主政治的发展。从政治稳定的标准看，十年来基本保证了政治的稳定和社会安定团结。这里的政治稳定包括“共产党统治地位的稳定，基本政治制度的稳定，党的政治路线和基本政策的稳定以及社会的基本稳定”。[8]这种稳定是在经受国际形势风云变幻、国内改革深化和社会加速转型等严峻考验后取得的。政治稳定的长期保护，除了经济持续高速增长和人民生活水平稳步提高的原因外，政治体制改革的推进当然功不可没。从多数利益标准看，十年来，绝大多数人民群众都从改革中受益，不仅物质文化生活水平步步提高，其各项民主权利得到进一步保障，并在改革中享受到更多更切实的民主和自由。
当然，这种绩效和成果都只是阶段性的，十年来政治体制改革还存在许多问题与不足。一是在对改革的认识上存在一些尚待克服的误区。这些误区正如有些学者所罗列的那样，包括：“民主政治先导论”、“政体改革决定论”、“民主模式单一论”，等等。[6](P38～50)这些认识误区都不同程度地对政治体制改革的健康进行造成负面影响。二是许多改革成果有待于巩固、推广并制度化。一些改革成果如农村村民自治制度在实施中遇到许多问题与阻力，尚需进一步研究解决。另外一些改革成果如领导干部收入和财产申报制度、任前公示制、离任审计制等则需进一步向各个层次各个领域推广实行，而诸如公开招考领导干部、纪委书记职级提高、职权扩大等之类的改革则需要加以总结并制度化，有的甚至需要法制化。三是许多领域的改革还有待于进一步加强探索。在处理好党委与人大、政府、企业及群众组织的关系方面，在建立健全权力监督制约机制方面，在深化干部人事制度改革等许多方面，改革和探索都有待于进一步加强和深入。四是改革的前瞻性、系统性还很不足，“头痛医头、脚痛医脚”的被动、尴尬局面尚未根本改观。对层出不穷的不正之风与腐败现象疲于应付，运动式的、来去匆匆的“专项治理”仍是有关部门惯用的行政手段，就是改革前瞻性、系统性不足的典型表现。
收稿日期：2003-03-19