地方政府收费：一个宪政分析框架，本文主要内容关键词为：宪政论文,地方政府论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、地方政府收费的宪政意义
地方政府收费是指地方政府及法律、法规授权的组织，向特定公共服务的相对人收取对价给付，并纳入地方财政管理的行政行为。地方政府收费包括：行政管理收费，证照登记费，办理登记审批手续、发放证照而收取的费用、审查检验费，地方政府性基金，行政主体筹措建设资金以发展某项地方事业而向特定相对人收取的费用等。
地方政府收费是地方财政收入的重要内容之一。地方财政收入可以分为税收收入和非税收入，地方非税收入除地方政府收费以外，还包括罚没收入、地方国有资产收益、彩票公益金和发行收入、接受捐赠收入等。非税收入彼此性质差异比较明显，容易发生混淆的是地方政府收费与地方税收收入。在学理上，税费可以视为更为一般类别的——强制捐献的下位概念，即“根据公法单方面征收、用以(至少部分地)筹集财政收入并向政府缴纳的金钱捐献”。(维克多，2006)税费的区分不能以征收机关或名称予以形式上简单地区分，实践中有些冠名“税”的实质为“费”，有些冠名“费”的实质为“税”，甚至有些则二者都不是，因为现代国家会将一些所谓的税费作为规制社会经济行为的工具，而不是财政收入手段。市场机制对于个体需求的满足具有优势，而对于公共需求的满足则存在失灵现象，自治组织是公共需求的实现机制之一，但是自治供给往往捉襟见肘，不能够根本解决问题，由国家提供公共物品成为现代经济社会发展的必然趋势。国家提供公共物品的优势在于拥有资金筹集上的强制力，可以克服市场机制和自治组织的“搭便车”障碍。如果进一步细化公共物品，可以分为具有完全的消费非竞争性和受益非排他性的纯公共物品和具有消费非竞争性或受益非排他性单一特征的准公共物品。一般认为，对于纯公共物品应依靠征税来弥补成本，而对于准公共物品可针对消费非竞争性或受益非排他性的特征通过收费筹集资金。
笔者认为，以上仅说明收费具有可行性，对于税费的本质区别及收费的不可替代性还应当从公民之间、公民与政府、政府之间等宪政基本关系予以分析。
首先，就公民间关系而言，市场失灵致使公民不能借助市场机制实现公共物品的自愿交易，必须由国家财政予以提供，而国家财政不是无本之木，终究还是由公民承担公共物品的成本，税费作为资金筹集的方式代表着公民分担成本的两种不同原则。税收遵循量能课税原则，按照经济支付能力负担相应的成本，是分配正义的具体体现；收费则遵循补偿和收益原则，由特定公共服务的接受者负担相应的成本，是交换正义的具体体现。准公共物品具有消费非竞争性或受益非排他性，换言之，公民对于这类公共物品的享受存在消费或受益的差异，如果采用税收形式，由全体公民来共同承担，则侵犯没有消费或少消费的公民的利益，使未受益者多负担，受益者少负担，则违背社会正义的观念，甚至危害公平竞争的市场环境。因此，政府收费作为准公共物品资金筹集的基本方式，既具备实际操作性，又符合正义标准，从而具有正当性基础。
其次，就公民与政府之间关系而言，税收被认为具有无偿性，至少在单个公民与政府之间，这个特征是成立的，该公民所缴纳的税收与自身所享用的公共物品之间不存在一一对应关系。哈耶克指出，民主制度中最为紧要的是，“有关决策程序应当使人们能够以理性的方式对公共开支之额度作出限制性的决策”，然而，税收形成的财政资金筹集与使用上断裂，“不断诱使人们做出不负责任且铺张浪费的开支决策”和“公共部门所呈现出来的那种持续不断且毫无约束的扩张之势”，最终意味“那种服务于各种个人需求的自生自发社会秩序日趋转变成一种只能服务于多数所确定的某套特定目的的组织”。(哈耶克，2000)相反的，收费依据公民受益程度而收取，所得款项甚至被指定用途，公民与政府因付费而建立直接联系，能更真实地反映公民对于公共物品数量和种类的偏好，减少过度消费和消费拥挤，并有效地激励公民参与、监督政府的公共物品供给，提高公共开支的使用效率，而政府作为公共服务的提供者，“收入直接依赖于它们输出所被使用的数量，那么它们将会对服务使用者变得更具有回应性”。(斯蒂芬，2006)
最后，就政府间关系而言，现代国家大多为税收国家，即财政收入主要来自税收，政府收费等仅为补充来源，但是政府级次越低，政府收费比重越高，例如世界银行《世界发展报告》(2000年)和国际货币基金组织《政府财政统计年鉴》(2000年)的有关数据表明，大多数国家非税收入所占比重在10％—20％之间，许多高收入国家甚至低于10％，而收费在地方政府收入中却占有较大份额，1998年澳大利亚地方政府非税收入占其财政收入的42.2％，意大利为23.1％，比利时为19.3％，韩国1995年的比例高达52.71％。不同层级政府的税费结构巨大差异的主要原因是，地方或基层政府所提供的大部分属于准公共物品范畴，供给项目的受益范围和受益对象较易界定，地方政府更接近消费者，能够了解其真实意愿，便于实行成本效益分析。因此，地方政府收费直接关系地方财政的自主性，是纵向政府间事权、财权划分制度的重要内容之一，即使横向政府间，收费项目设立、标准确定及减免事由也与政府间竞争、行政垄断等密切相关。
总之，公民之间、公民与政府、政府之间构成宪政的基础关系，与之相关的地方政府收费具有重要的宪政意义，应当运用宪政理论予以分析和建构。
二、我国地方政府收费制度的宪政评述
1994年分税制改革，一方面抑制“两个比重”的下降，增强中央的经济调控能力，也形成制度化的以税种为核心的财政收入划分的基本雏形，另一方面各级政府之间事权划分缺乏制度保障，财权与事权严重不匹配，有的地方政府依赖收费得以维系，乱收费形同顽疾。从20世纪80年代开始，国务院及其有关部门为遏制乱收费出台一系列规定、办法，并且不定期地进行乱收费的全国性清理整顿，近年来较大影响的有2000年开始的农村税费改革及配合《行政许可法》实施的乱收费治理，已形成以下地方政府收费的基本制度：
第一，地方政府收费的立项审批。1988年国家物价局、财政部《关于加强行政事业性收费管理的通知》(价涉字[1988]278号)规定，增减收费项目及调整收费标准分为国务院各部门或省级各部门、省以下各级政府及其主管部门，分别由国家物价局、财政部审订及国务院批准或省级物价部门、财政部门审订。1990年中共中央、国务院《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》(中发[1990]16号)进一步明确规定，行政事业性收费项目，审批权限集中在中央和省(不含计划单列市)两级，由物价、财政部门审批，重要项目须报国务院或省政府批准；设立各种基金的审批权集中到财政部，由财政部会同有关部门审批，重要的报国务院批准。2005年财政部、国家发展改革委《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》(财综[2004]100号)第四条，收费项目实行中央和省两级审批制度，国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其财政、价格主管部门按照国家规定权限审批管理收费项目。但是，这种将地方政府收费审批权向省级集中的思路，偏离收费的宪政意义。因为宪政架构下的政府层级设计是因权力纵向划分的需要，不能由政府级次的高低推导出收费审批正当性的多寡。况且，政府收费主要用于准公共物品的供应，而准公共物品大多具有地方性，只有与某个准公共物品的受益范围越接近的政府，才越能体察相关收费的设立及其标准的需求，相反的，越高级次的政府所面临的信息不对称性越高，越难以正确行使收费审批权。
第二，地方政府收费的资金管理。最初，地方政府收费资金是由各地方、各部门、各单位“自收自支、自行管理”，这在减轻财政收支矛盾、激活积极性的同时，也形成负激励效果，各主体受利益驱动巧立名目增设收费项目、层层加码提高收费标准、信口开河扩大收费范围。1986年国务院《关于加强预算外资金管理的通知》，对包括地方政府收费在内的预算外资金的性质、征收、使用及管理等予以明确界定，弥补地方政府收费资金管理的制度空白。1993年中央办公厅、国务院办公厅《关于转发财政部＜关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定＞的通知》(中办发[1993]19号)将部分地方政府收费纳入预算管理。1995年财政部《关于下达行政性收费、罚没收入实行预算管理实施办法的通知》(财预字[1995]27号)，对纳入预算管理的地方政府收费就资金管理与缴纳、执收单位经费预算的核定、执收单位预算的执行、执收单位决算的编报等具体问题予以明确。1996年国务院《关于加强预算外资金管理的决定》(国发[1996]29号)又将部分地方政府收费纳入预算管理，其他地方政府收费则作为预算外资金予以管理，明确提出预算外资金也是国家财政性资金，必须纳入财政管理，预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理。部分地方政府收费游离于预算管理之外，破坏预算完整、统一，进而违反民主宪政的基本原则。财政资金是国家活动的物质基础，财政资金又来自公民，自然应接受人民代表组成的权力机关的指导与监督，而且预算是国家活动的“节目表”，经过预算审批，国家活动才具有合法性基础。
第三，地方政府收费的征缴管理。首先是票据管理改革，都必须使用省级财政部门统一印制的收费票据，以发挥票据的源头控管作用，实行票据使用与执收项目相结合，票据发放与专户管理相结合，票据管理与稽查相结合，达到“收缴分离、罚缴分离、收支分离”的目的。其次是收费财政账户改革，清理银行账户，统一财政专户管理，由财政部门开设政府收费汇缴结算专户，从账户管理上堵塞执收单位的挪用私分和私设小金库、账外账的漏洞。再次是收支两条线管理改革，收费不得与本部门的经费划拨和职工的奖金、福利挂钩，严禁搞任何形式的提留、分成。最后是征缴机构和人员管理改革，要求有关机构必须向价格部门申领收费许可证，甚至设立统一的收费机构，相关工作人员也要求取得收费员证等。这些规定有助于促进地方政府收费的规范化，减少寻租空间，但是毕竟只是技术性手段，缺乏宪政制度保障，难以实施且作用有限，甚至有些规定与地方政府收费的宪政意义相冲突。例如，过于强调收支两条线，而导致收费与准公共物品提供上缺乏对应关系，而这种关系恰恰是费税区别所在，也是准公共物品内在约束构建的基本前提。又如，设立统一的收费机构，试图以权力集中抑制权力滥用，但是收费的对象本身是特定的，以统一收税的方式收费对于大部分地方政府收费项目是低效率的，甚至是不可行的。
三、我国地方政府收费制度的宪政重构
我国已经颁布和实施一系列地方政府收费的制度规范，但是实际效果不彰，三令五申的“运动式”治理却又屡禁不止、愈演愈烈，重复着“治理——膨胀——再治理——再膨胀”的怪圈。究根溯源，有两个方面原因：其一是目前地方政府收费制度改革试图回避对于公民之间、公民与政府、政府之间等宪政基础关系处理，既不能解决深层次矛盾，也不能获得宪政的有效支援，而缺乏实施力度；其二是一些地方政府收费制度改革缺乏宪政指引，走上制度生成的歧途，只能是越陷越深。因此，笔者认为解决问题之道是将地方政府收费制度改革纳入宪政轨道，由宪政视阈对地方政府收费制度予以重构，主要有以下内容：
第一，制定《政府收费基本法》。法律是宪政施行的基本内容之一，是对政府行为的授权与限权的重要依据。目前，除少量涉及收费的法律外，中共中央、国务院及相关部委发布的政策性文件是治理乱收费文件的主要依据，缺乏法律的权威性，且无法建立有效的、稳固的遏制政府无限扩张的制度，也就不能跳出“治”与“乱”的恶性循环。1997年《价格法》第47条规定，“国家行政机关的收费，应当依法进行，严格控制收费项目，限定收费范围、标准。收费的具体管理办法由国务院另行制定”，授权于国务院以行政法规的形式制定收费的基本规范，这与法律保留原则相冲突，而法律保留原则是来自民主原则、法治国家原则及基本人权规定的重要宪政原则。政府收费的本质是对相对人财产权益的剥夺，财产权被公认为一项宪法性权利，例如我国2004年修正《宪法》第13条第1款规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯”，而只有最高立法机关通过制定法律才能限制相对人的宪法性权利。因此，笔者认为应当依据2000年《立法法》第8条，对非国有财产的征收基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度应当制定法律，由全国人大审议、通过《政府收费基本法》。《政府收费基本法》应当包括政府收费的权限划分、基本原则、主体资格、征缴程序、资金使用与管理、法律责任等基本内容。其中政府收费权限划分是最重要的内容，笔者认为应当以宪法上政府事权划分为依据，合理确定各级政府的收费权限范围，各级政府设立收费项目的不得逾越权限，同时权限范围内的收费也属于自治事项，上一级政府原则上不得干涉。
第二，地方政府收费的民主化。民主是宪政价值体系的中间环节，是落实人民主权这一道德前提和实现人权这一最终目的的工具。笔者认为，地方政府收费的民主化就是改变行政权力上划的旧思路，由各级人大行使收费立项的基本权力。1990年中共中央、国务院《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》提出，“各级人大常委会可结合执法检查，组织人大代表开展这方面的检查”，1996年国务院《关于加强预算外资金管理的决定》也提出，“各级人民政府要接受同级人民代表大会对预算外资金使用情况的监督”，但是实践中，各级人大缺乏实质性权力，对同级政府收费的监督软弱无力。笔者认为可从两个方面加强地方政府收费的民主控制：其一是将集中于省政府或省级财政部门、物价部门的地方政府收费立项审批权收归地方人大，各级地方人大有权在《政府收费基本法》规定的权限内制定设立收费项目的地方法规，且收费项目、手段等基本规则具体明晰，限制行政机关自由裁量与解释空间；其二是地方政府收费全部纳入地方预算，预算外、制度外收入应予以取缔，地方人大通过年度预决算审议和批准，监督地方政府收费资金征收和使用，甚至可规定部分收费标准可由预算审批程序予以一年一审。地方人大行使地方政府收费的基本权力，有利于增强收费的合法性，形成对行政机关有效制衡，但是地方政府收费的民主化还需要进一步完善地方人大制度，真正实现地方民主，例如为避免民主化流于形式，应进一步扩大公众的立法参与，地方政府收费立法中采取座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取各方面的意见。
第三，地方政府收费标准科学化。科学的地方政府收费标准应在特定公共物品的成本分担和特定公民的收益享受建立一一对应关系，以符合公平原则，并且反映公民对该物品的真实偏好，减少过度消费和消费拥挤，以符合效率原则。2006年国家发展改革委、财政部《行政事业性收费标准管理暂行办法》(发改价格[2006]532号)第5条，关于收费标准审批原则的规定可资借鉴，即应遵循公平、公正、公开和效率的原则；满足社会公共管理需要，合理补偿管理或服务成本，并与社会承受能力相适应的原则；促进环境保护、资源节约和有效利用，以及经济和社会事业持续发展的原则；符合国际惯例和国际对等的原则。笔者认为，地方政府收费标准制定以下注意事项：首先，准公共物品的成本测算是收费标准科学化的基本前提，标准决策权收归人大，但是相关数据还依赖行政机关的提供，因此应明确行政机关对所提供数据的真实性、准确性负责；其次，收费标准可分别从成本和收益两个角度予以确定，前者遵循“费用填补原则”，后者遵循“等价原则”，一般而言，收益分析更符合公平原则，但是适用有限且不容易测度，应根据不同收费项目而审慎选择；最后，“社会国家原则也适用于规费法上”，即收费标准的确定还应考虑社会政策，例如对于社会弱势群体基本权利的关注也是宪政的基本要求，应当设计减免情形、方法，照顾他们对于准公共物品的消费需求。
第四，地方政府收费程序规范化。程序形式是制度化的基石，宪政的法治内容除实质法治外，还有程序法治。地方政府收费程序应当以宪政指引予以进一步完善：首先，全面推行票款分离缴款方式，在总结经验的基础上，按照“单位开票、银行收款、财政管理”的原则，由缴费单位或个人根据执收单位开具的票据直接到银行网点缴款，使所有行政收费资金直接缴入财政专户；其次，加强账户管理，全面取消各执收单位行政收费资金过渡账户，由财政部门统一在银行开设行政收费资金专户，以杜绝执收单位截留、坐支收费资金和设立账外账、小金库等违纪现象的发生；再次，建立健全票据管理制度，实行票据归口管理，严格规范票据印制、发放、使用、保管及核销各个环节，执收单位每月应及时向财政部门报清票据领用销存情况，实行专人、专账、专表管理和微机化管理，提高票据管理的工作效率；最后，建立有效的监督检查机制和对违法、违纪行为的处罚制度，对执收单位收费资金安排和使用予以跟踪问效，变过去被动式事后检查为主动式、防范式的事前监督，形成遏制不规范收费行为的约束机制。