建立多层次的社会保障体系的思考，本文主要内容关键词为：多层次论文,社会保障体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 社会保障的内容
建立和完善符合社会主义市场经济发展的多层次的社会保障体系，是保持社会稳定，促进经济发展，改善和提高人民生活水平和质量的重要内容。党的十一届三中全会以来，我国社会保障制度有了长足的发展，一个以社会援助、社会保险、社会福利、社会优抚为社会保障体系的框架结构正在建立和形成。但是，社会保障制度存在的问题与社会主义市场经济的发展还不相适应，从而影响和阻碍了经济的发展。因此，建立多层次的社会保障体系，对于促进社会主义市场经济快速、健康发展，实现我国经济体制改革目标具有十分重要的意义。
所谓社会保障，是指根据国家制定的法规，为保障社会成员的基本生活权利而提供的救助和补贴。它包括四个方面的内容：
（1）社会救助。社会救助是每个公民应当享受的权利。 当社会成员遭遇到不可抗拒的天灾人祸、年老疾病、失业待业或丧失自救能力时，国家和社会应向其提供满足最低生活需求的物质资助，这是一个国家和社会最基本的保障职责。
（2）社会保险。社会保险是依据国家的有关法律， 由劳动者及其劳动者的所在单位或政府多方共同筹资，帮助劳动者在遭遇工伤、死亡、疾病、年老、失业、生育等风险时，防止因收入中断造成较大的困难，从而保障其基本生活需求的制度。社会保险由国家政府部门举办，它带有普遍性，一定的强制性，互济性，储蓄性及补偿性的特点。在我国，社会保险是通过立法和各级政府运用行政手段推行的，社会保险是社会保障体系中最基本的内容。
（3）社会福利。 社会福利是指国家向社会成员提供的优价服务的社会制度。如居民的住宅、公共卫生、环境保护、基础义务教育、公益文化设施等，目的是为了改善人民生活，提高生活质量。
（4）社会优抚。是指国家和社会按照规定， 对法定的优抚对象实施的一种特殊制度。如在我国对现役军人及其家属，退休、下岗职工和退伍军人及烈属等，为保证其一定的生活水平而提供的资助和服务。
2 当前我国社会保障存在的问题
纵观我国当前的社会保障制度，虽然有了实质性的进展，但是，社会保障制度存在的问题与当前社会主义市场经济的发展很不适应。其主要问题是：
（1）覆盖面小，实施范围狭窄。80年代以来， 我国企业职工的养老保险几经改革，逐步走出了“企业保障”的圈子。1997年7月， 国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，界定了国家对职工养老所应负的责任，也明确了职工个人应负的养老金责任，从根本上改变了国家、企业包下来的旧制度，确定了社会统筹和个人帐户相结合的养老保险制度。但是，目前其他性质的企业养老保险很不健全。如私营企业，城镇个体劳动者，特别是在广大的农村基本上没有建立养老保险制度。因此，这种状况很不适应我国多种经济所有制并存的经济格局，限制了劳动力的流动，不利于企业转换经营机制。
（2）社会化程度较低，保障功能弱。目前， 我国的社会保障基本上是对公有制领域内工薪收入者实行全面保险。如国家机关管理部门的职工由国家财政负担，企业职工由企业福利基金负担。而对其他社会成员则实行社会救济。由于国家的财力限制，使劳动者的生老病死依附于所在单位和家庭，从而削弱了对劳动者的保障作用，影响了我国经济改革的顺利进行。
（3）社会保障事业管理机制不健全。目前， 我国的社会保障形成了多头管理的格局。企业、民政、财政、银行、劳动、人事、卫生等部门都分别管理社会保障的各个部分。由于各个部门所处的角度不同，部门或行业受自身利益的驱动，在决策和管理上不协调一致，保障基金不能调剂，从而影响了保障事业的健康发展。
（4）社会保障意识不强。全社会成员中， 人们对社会保障的理解和认识仍处于初始阶段，片面认为社会保障理应由国家承担，而忽视了个人参与社会保障。因此，一部分人存在着对国家、对企业的依赖心理，只讲权利，不讲义务，个人的积蓄用在自我保障安排少；一些地方还没有把社会保障当成是政府的社会责任和政府行为；社会成员中，储蓄养老，购买人寿保险观念淡漠。
（5）社会保障层次单一。当前，我国社会保障概括起来， 主要有退休制度，社会养老保险制度，医疗保险统筹制度，失业保险制度，社会优抚，社会救济，社会福利制度等几种形式，但是随着社会主义市场经济的发展，建立和完善多层次的社会保障体系已十分紧迫。
3 建立一个符合我国国情的多层次的社会保障体系
社会保障机制存在的问题，严重地影响了我国社会主义市场经济的发展，必须进行改革，通过改革逐步建立起一个符合中国国情，有利于促进社会经济发展和社会稳定的多层次的社会保障体系势在必行。
3.1 必须确定一个符合我国社会保障体系的指导思想、 发展目标和基本原则
（1）指导思想。建立社会保障体系， 必须从我国的基本国情出发，必须按照社会主义市场经济的要求，根据人口多，底子薄，生产力水平不高的实际情况，逐步建立符合社会主义市场经济发展要求，覆盖全社会成员的社会保障体系，切实保障公民基本生活水平，为保持社会稳定的经济发展创造良好的条件。
（2）发展目标。 社会保障体系的发展目标必须与我国市场经济运行相适应。①应建立一个覆盖广泛的社会保险制度。也就是说对国有企业、集体企业、私营业主、三资企业等各类企业应当建立基本统一的养老保险、待业保险、工伤保险、医疗保险和生育保险制度。②实行责任分担。建立起国家、企业、个人合理负担社会保障基金。企业和个人分别缴纳社会保险，政府只承担在特殊情况下提供财政资助的责任。③将社会保障引入激励机制。按照谁缴谁受益，多缴多受益的公平制度，适当体现养老、医疗保险上的差别。④建立统一规范，分类管理的体制。社会保障是一项庞大的社会系统工程，政策性强，涉及面广。因此，国家应当通过立法手段，对社会保险进行统一规范，减少机构重叠、政出多门、管理混乱、互相推诿现象。即要明确各部门、各级的责任，使社会保障制度化、规范化。⑤建立多层次的社会保险体系。在我国社会保险领域中，政府的责任是有限的，通过法律强制性提供的社会保险只能保障人们的基本需求。因此，有条件的企业可开办补充性养老、医疗保险，劳动者个人也可通过购买人寿、健康保险，开展个人自愿的储蓄保险等方式。这三大保障体系的建立和完善，将有助于我国社会保障化程度的提高。⑥有计划地实现退休人员养老金社会化，退休人员社会化管理，企业医疗机构社会化等等。
（3）基本原则。为了实现上述目标，建立和完善社会保障体系， 应当遵循以下几个原则：①要坚持既要保障生活，又要有利生产的原则。保障社会成员的基本生活是建立社会保障的直接目的，保障制度的建立和完善要与生产力水平，国民收入相适应。因此，必须兼顾公平与效率，做到既能保障生活，又能促进生产，二者紧密结合，互相促进。②坚持突出重点，分步进行的原则。在社会保障方面，当前我国突出的是养老保险和待业保险。随着企业经营机制的转换，一些企业历史遗留下来的问题较突出，如企业缴纳职工的退休养老保险金和缴纳失业保险金十分困难。在这种情况下，要改革已有的保障制度，可实行地区或行业以及省、市、自治区统筹来加以解决，私营企业、三资企业也应当为劳工向保险公司投保。为了减轻企业负担，企业缴纳职工养老保险和待业保险金可实行税前列支的办法。③要坚持社会保障与合理的劳动资源开发相结合的原则。具体地讲，企业缴纳养老、医疗、待业保险的标准同企业的经营效益挂钩，也就是说，要同职工的劳动效率相联系。待业保险要同下岗职工再就业服务相结合；工伤保险要同生产安全，卫生预防相结合。④要坚持城乡有别的原则。在农村，要根据不同区域的经济发展水平和各类人员的特点，采取不同的标准和形式，保障资金的筹集，坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持的办法。
3.2 建立和完善社会保障体系的措施
为了稳步推进改革，扩大社会保障社会化程度，在建立和完善社会保障体系过程中，在明确指导思想和发展目标，以及把握基本原则的前提下，应当采取以下措施。
（1）尽快实现社会保障制度科学化、社会化、法制化。 社会保障制度社会化就是要逐步从根本上解决社会养老保险、失业保险、医疗保险主要靠政府财政和企业负担的问题，解决保障资金来源单一的情况。在解决城镇职工社会保障，提高社会保障制度社会化时，还要特别注意建立一套适合我国农村的社会保障制度。对城镇职工全面推行养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险，并从实际情况出发，均衡企业之间的负担，为劳动力资源合理配置创造条件。社会保障法制化就是要把社会保障从法律上加以确定，为了保障公民的基本生活水平，带强制性的保险必须进行。同时也可通过政府收取一些公益设施福利费、附加费以及开展互助互救等措施来弥补当前保障资金的不足。此外，对社会保障进行严格、统一、规范、科学的管理，做到管理有序，健康发展。在西方一些发达国家，政府设有全国性统一的专门机构负责社会保障政策的实施和保障事业的管理。在我国，县以上各级地方政府也设立了社会保险机构，但由于受当地经济发展条件制约，一些地方和政府的社会保障能力弱，从而给社会带来不稳定的因素。因此，在对社会保障法制化管理过程中要考虑经济发展状况和人口分布状况两个重要因素，建立稳定的、可靠的保险资金来源，坚持由小到大，由分散到集中，最终实现全国范围内社会化强制保险。
（2）深化保险改革，逐步建立和完善养老、待业、工伤、医疗、 生育这5个基本保险基金，并不断扩大调剂范围， 逐步建立起适用于各类企业的工资制度，各种用工形式的社会保险待遇计发办法。1986年和1993年，国务院批准，分别将铁路、邮电、水利、电力、建筑和交通、煤炭、银行、民航、石油、有色金属等11个部门的养老保险实行行业统筹。1998年，国务院又将这11个部门纳入社会统筹，从而解决了将行业封闭起来，自成系统，行业基金不能调剂的问题。在今后一个阶段和时期应实行国家基本保险加企业补充保险的多层次的养老保险制度，建立个人储蓄性养老保险制度，加大个人人寿保险、医疗保险、家庭财产保险程度。同时，在改革保险制度过程中，特别需要强调有关方面的协调配合。如企业的养老保险，需要劳动部门与财政部门的共同配合，在医疗保险制度改革中，需要医疗保险机构与卫生部门等相互协作，在失业保险改革中，需要失业保险机构与企业管理部门、劳动部门配合。同时，要逐步建立起一套科学的社会保障服务化体系，充分利用银行、邮电、社区网络，实现养老金社会化发放。
（3）充分发挥社会保障基金的效益。一个法制健全、 制度完善的社会保障体系建立后，国家将会稳定可靠地筹集到大量的社会保障资金，如何用好用活这部分资金，使其发挥更大的效益，是当前面临的一个课题。笔者认为，目前社会筹集到的社会保障基金首先要防止损失和贬值，要进行严格管理，建立统一的管理机构和资金运营机构，按市场化原则营运和管理好各项社会保障基金。如可将部分社会保障基金用于购买国债，通过政府的财政部门进行再投资等。这样，国家既可把筹集到的资金中暂时闲置不用的部分用于扩大社会再生产，又可使保障基金增值，还可保证在特殊情况下国家能足够支付。
总之，一个完善的社会保障体系不仅有利于促进经济的发展，保持社会的稳定，而且也是一个国家现代化文明的标志。党的十五大报告指出，要进一步加快和深化社会保障制度的改革。因此，一个多层次的，科学的社会保险体系建立要以党的十五大精神为指针，采取循序渐进的措施，紧紧围绕社会主义市场经济的特点和运行规律而进行。
（收稿日期：1998-09-23）