中德职业教育公共财政支持机制的比较研究，本文主要内容关键词为：职业教育论文,中德论文,公共财政论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发达的职业教育是德国经济稳定发展的重要引擎，而有效的公共财政支持机制是德国职业教育领先世界的重要支撑。长期以来，德国政府积极应对职业教育发展模式的转变和发展速度的提升，有效调整财政政策和经费筹措方式，在充分调动社会各界投资职业教育的积极性、保障职业教育明确稳定的经费来源渠道、提高教育经费使用效益等方面取得了较大成效。特别是面对金融危机和欧债危机，高水平的职业教育成功助推德国率先走出危机阴影。据统计，2012年欧盟国家15～24岁青年失业率为22.6％，而德国青年失业率只有7.9％。[1]比较中德职业教育的公共财政支持机制，对于更好地筹措、分配、运用和管理职业教育公共财政支出，促进中国实现从工业大国到工业强国、从人力资源大国到人力资源强国的转型跨越具有基础性战略意义。
一、职业教育的公共财政支持机制
(一)支持职业教育发展是公共财政的重要功能
研究职业教育的公共财政支持机制，必须深刻理解为什么公共财政需要加大对职业教育的支持。第一，职业教育是重塑未来经济增长动力的重要路径。现代职业教育已经与区域战略突围、产业高端升级、经济包容增长越来越紧密结合起来。[2]第二，职业教育是社会多元复合转型的重要要求。作为职业教育和普通教育的融合，现代职业教育密切参与社会经济生活，成为社会普遍服务体系中的重要一环。第三，职业教育是解决人的全面发展问题的重要渠道。新时期的职业教育承载着三项基本功能，即培养创新创业精神、促进人与产业的匹配、推动边缘化群体的社会融入。[3]这就决定了职业教育既是培养职业能力和创业能力的教育活动，成为经济发展的助推器，又是提高个体素质、促进个体社会融入的教育服务，成为民生建设的支撑点。实际上，公共财政支持职业教育发展已经成为各国的普遍做法。
(二)公共财政支持职业教育的一般机制
公共财政对于职业教育的支持机制一般包括五个环节。(见图1)
图1 公共财政支持职业教育的一般机制
一是资金投入，涉及投入职业教育领域的公共财政规模，即公共财政在职业教育投入中所占比重。不同国家职业教育总投入中公共财政所占比重差别很大，这既反映出职业教育主体的差异，更从起点上影响着职业教育投入的使用效率。二是资助机制，也就是如何使用有限的公共财政投入。资助机制的差异，主要体现在资金使用期限和使用方式上。三是绩效管理，即政府主管机构实施预算监管，从而保证公共财政足额投向规定领域，达到预期效果，防止资金流失和浪费。四是社会参与，一般是发挥社会相关方面(行业协会等)的积极性和主动性，支持或允许其参与决定、分配和监管投入职业教育的公共资金，从而确保公共财政投入与社会需求紧密结合，政府监管与社会监管有效互动。五是决策支撑，主要是通过公共财政支持职业教育研究机构或研究网络，既关注职业教育发展方向，又评价财政支持绩效，从而提高公共财政支持职业教育机制的科学化水平。其中资金投入与资金使用是公共财政支持职业教育机制的基本环节，而后三个环节则分别从政府机构、行业协会、研究机构三种不同主体，为公共财政支持职业教育提供涵盖资金筹措、分配、运用和管理各个环节的决策支持、绩效评估和监督管理。
二、公共财政支持职业教育的中德比较
(一)公共财政投入的差异
德国公共财政投入职业教育，更多地在于发挥杠杆作用，引导企业投入。德国职业教育由公共部门和私人部门共同资助，公共财政对职业教育的支持主要体现在满足基础设施和基本服务的需求，引导企业积极开展职业教育，有效发挥以公共财政支出带动企业人力资本投入的杠杆作用等方面。由国家办的职业学校和私人办的与企业合作开展的“双元制”职业教育，构成德国职业教育的主体，其最大的特点在于公共财政负责学校运转经费，由各级政府共同承担，企业承担企业培训费用。2006年，德国职业教育总支出约387亿欧元，其中联邦劳工署和职业学校共承担了不到30％，而企业承担了超过70％的费用(见表1)。正如经济学家舒尔茨提出的，人力资本投资是效益最高的投资，在职人员培训是人力资本投资的重要渠道。[4]公共财政很难承担职业教育的全部费用，这里既有财政有限性的约束，也涉及企业公平竞争的考量。但是，只要公共财政在保障职业教育发展方面发挥好先导支撑作用，就可能打通企业加强职业教育、提升人力资本的通道。比如，尽管对职业教育的高投入增加了企业成本，但对职业教育的投资、对人力资本的投资，就是对持续增长的投资、对更好发展的投资，这已成为德国企业界的基本共识。[5]来自德国联邦职业教育研究所的数据显示，越来越多的企业愿意通过职业教育为员工提供学习机会，2011年参与职业教育的企业超过4万个，同比增长46％。[6]
反观中国，职业教育发展过度依赖公共财政，主要由财政买单。虽然从2005年开始职业教育进入快速发展阶段，经费投入逐年增长，但职业教育经费主要来源于国家财政拨款和学校事业收入。如表2所示，全国职业教育经费由2006的约1135亿元增长到2010年的约2409亿元。从投入结构看，财政性经费投入增加，预算内经费和教育收费两项占总额的比例由44.6％上升到59.5％，占经费总额的一半以上。而企业作为职业教育的主要受益方，主动投资职业院校和职业教育的仍为少数，参与方式也停留在短期松散合作的较低层次，办学经费投入增长较缓，占经费投入总额比例缩小。
中德在支持职业教育发展方面公共财政支出比例的巨大差异，是两国公共财政支持职业教育发展的基本差异。这当然与两国职业教育运行机制有关，与两国职业教育质量和预期有关，但是从根本上，还是取决于职业教育的基本目的和基本受益方的定位差异，取决于对通过公共财政发展职业教育的功能界定和实现途径方面的差异。实际上，这一基本差异并不影响德国公共财政支持职业教育的相关机制对于我国的借鉴价值，因为提高用于职业教育的财政资金的配置效率和使用效率这一基本目的是共同的。
(二)财政资助机制的差异
德国注重实施有限期项目促进政策，形成了相对完善的财政资助机制。德国各级政府涉及职业教育的部门包括联邦教育和研究部、联邦经济和技术部、联邦劳动和社会事务部及州劳动、经济、教育、文化事务等多个部门。[7]为避免联邦政府与各州政府之间经费投入职责不清、协调不畅，以及平衡各州因经济水平和财政能力差距导致的职业教育差距等问题，联邦政府通常通过实施有限期的项目促进政策，多部门形成合力，完善财政资助机制，有效支持职业教育发展。
分析有限期项目促进政策，不难发现德国公共财政支持职业教育项目的主要目标定位和价值取向。一是着眼于促进区域间职业教育均衡发展。通过职业教育发展支持后发地区发展，是公共财政支持职业教育项目的应有之义。1996年，联邦政府实施的“东部学徒岗位行动计划”，就很好地促进了德国统一后东部失业率较高问题的解决。二是着眼于培训岗位的提供和职业人才的培养。从笔者目前了解的项目来看，明确的资金支持、岗位提供、培养目标，构成了联邦政府支持职业教育发展的公共财政项目的基本特点。这种设计，既在项目设立初期就实现了目标设定，又可在项目实施过程中有效监控进度，还为项目结束后开展项目评估奠定了基础。三是着眼于增强培训的针对性和有效性。比较典型的例子如2008年实施的“职业继续教育津贴计划”，该计划不是简单地补助资金，联邦教研部职业继续教育咨询处除了受理资助申请，还提供有关培训目标、合适的培训课程及培训单位等方面的咨询服务。四是着眼于对特殊群体的支持。公共财政的公共属性决定了其具有救助和支持社会弱势群体的重要功能，也就决定了支持职业教育发展的公共财政支出应该向社会融入和就业存在障碍的特殊群体倾斜。比如2010年对“德国培训和专业人才接班人协定”的拓展，就将有移民背景的青少年纳入受助范围。而同年4月启动的“职业教育链条计划”，一项重点内容就是在全德设立3200名“职业教育导航员”，以帮助学习困难的学生。(见表3)
反观中国公共财政支持职业教育发展的实施项目，虽然近年来相继实施了“职业学校国家助学金计划”、“县级职教中心计划”、“高水平示范性院校建设计划”、“职业院校教师素质提高计划”等一系列重大项目，[8]但不管是项目设计、支持重点，还是资助方式、绩效评价，德国实施有限期项目促进政策的体制机制和方式方法，都值得我们认真学习借鉴。以教育部和财政部联合实施的“职业教育实训基地建设计划”为例，这是中国历史上由中央财政大规模支持职业教育的首个重大项目，截至2010年底，中央财政共投入38.6亿元支持2356个职业教育实训基地建设项目。[9]这体现了中国政府重视职业教育的决心，但从其发展看，还主要处于基地建设的基础阶段，当然其中有中国职业教育发展阶段的因素，但如何通过实施项目扩大有效教育机会和提供扎实教育质量还需要进一步研究。再比如，中国中央财政的项目支持大都采取“配套”方式，即地方政府匹配相应比例经费。此方式虽有利于发挥中央财政资金的引导作用，但有些地方政府急需项目支持却配套能力不足，可能加剧发展不均衡，加之缺乏严格的财经纪律约束，有些地方出现不合规配套、虚假配套现象，影响了财政秩序。
(三)经费预算和绩效管理机制的差异
德国对于职业教育中的公共财政投入，严格实施经费预算和绩效管理。对于通过公共财政支持职业教育发展，德国联邦政府在规范财政支出行为、提高资金使用效益上进行了积极探索。[10]
第一，建立科学透明的预算体系，从预算方案编制、审定到执行均在严格的约束机制下进行。对用于支持职业教育的公共财政支出，年度预算方案按照政府拨款标准自下而上编制，遵循预算分类原则，实行专款专用，并经学校委员会审议，报州财政部，提交州议会审批。一旦经费核定，就具有法律效力，必须严格执行，不允许超预算范围和标准使用资金。如果开支超过预算，要递交详细说明报告，否则责任人将被罢免或追究刑事责任。
第二，对财政拨款进行绩效考核，并及时调整分配方案。联邦政府拨款一般由联邦职业教育研究所和各行业协会负责分配，分配方案基于政府与机构所达成的共识，规定数量、质量等量化指标以及里程碑意义的效果，验收的结果将直接影响未来的拨款额。
第三，定期分析财政支持计划，及时解决教育发展中的问题。自1975年起，联邦各州委员会在联邦统计局发布的《全国教育和科研经费预算统计年鉴》的基础上，提出《教育财政分析和建议报告》。报告除了对全国教育和科研经费进行统计和分析外，还结合教育现状、存在的问题和发展趋势提出相应的建议，为包括职业教育在内的教育和科研经费支持计划的完善与改进提供决策依据。
反观中国，在经费主要依靠公共财政、经费规模不断扩大的背景下，中国公共财政支持职业教育发展方面存在的重视经费分配、忽视绩效管理，重视预算方案编制、忽视预算执行，重视计划设定、忽视追踪完善等一系列问题必须引起高度重视。德国公共财政支持职业教育发展的有效运作，是德国现代职业教育制度和严格预算管理综合作用的结果。当然，当前阶段有很多条件是中国职业教育和预算管理所不具备的，但是引入德国加强预算管理和绩效管理的有效措施，已经迫在眉睫。
(四)社会参与机制的差异
行业协会具有贴近行业需求、贴近行业实际的优势，公共财政要想更好地支持职业教育发展，就有必要发挥行业协会的优势。
在德国，发挥行业协会的优势，不是通过咨询、建议、联系等简单形式，而是明确其为行业职业教育机构的主管单位，授权行业协会参与甚至负责部分职业教育经费的分配和管理。德国《职业教育法》规定，对于行业的职业教育机构，本行业协会是其主管单位。手工业协会、工商业联合会、农业协会、律师协会、经济审计协会以及医生协会为《职业教育法》认定的行业主管单位，其他行业协会由各州指定。以参与财政经费的分配和管理为重要纽带，以《职业教育法》对主管单位的确定为基本保障，行业协会实现多渠道、全过程参与职业教育发展的支持与监管，如为教育培训机构提供专业服务、职业教育与培训机构的资格认证、职业培训过程的管理与实施、职业教育教师管理等，[11]最大限度地发挥其准确了解市场现状、掌握行业发展趋势、了解人才和技术需求的优势。
反观中国行业协会在公共财政支持职业教育发展方面的作用，尽管2002年《教育部、国家经贸委、劳动和社会保障部关于进一步发挥行业、企业在职业教育和培训中作用的意见》中明确提出要大力发挥行业组织的作用、充分依靠企业发展职业教育和培训；尽管目前我国行业协会规模大、从业人员多、参与职业教育意愿强，但由于缺乏约束性的制度安排和自身力量薄弱等原因，行业协会参与职业教育还停留在窄范围、浅层次的局面，更不用说参与用于职业教育的公共财政经费的分配和管理。比如，职业教育的管理主要仍掌握在教育部门，甚至某些行业的教育指导委员会还是由教育部职教司高职高专处主导成立的。[12]很难想象一个连基本指导效力都弱的行业协会，能够参与到针对本行业的职业教育公共经费的争取、分配和管理中去。
(五)决策支撑机制的差异
职业教育研究网络体系是公共财政支持职业教育发展的决策支撑。高水平、组织化的职业教育研究网络体系，既是公共财政支持职业教育发展的重要体现，也可以为公共财政支持职业教育发展提供决策依据。
德国建有联邦职业教育研究所和全国性的职业教育研究网络，对职业教育体系的不同领域、不同阶段进行专门研究。在德国，大学内从事职业教育研究的机构约350个，大学外从事职业教育研究的机构约150个。[13]联邦职业教育研究所直属联邦教育与科学部，是世界上最大的职业教育研究机构，由联邦政府代表、各州政府代表、企业集团代表和雇员代表组成，作为政府与职业学校之间的中介与桥梁。联邦职业教育研究所不仅承担对职业教育进行研究、规划等基础性工作，同时也负责审核评定联邦有关专业部门的资助项目，参与职业教育经费的分配与使用。除此，每四年一次交叉举行的“高校职业教育大会”、联邦职业教育研究所的“专业大会”和“德国职业教育研究共同体研究论坛”，已经成为世界上最活跃的职业教育研究成果交流平台。
反观中国的职业教育研究体系，既缺乏像德国联邦职业教育研究所那样的具有雄厚资源、广泛联系和重要职责的龙头机构，又缺乏功能完善、水平较高、覆盖广泛的研究网络，对职业教育发展特别是对公共财政支持职业教育发展的研究还处于浅层次阶段。
三、小结与建议
职业教育是建设人力资源强国的基础性工程，中德两国都很重视通过公共财政支持本国职业教育的发展。尽管两国在公共财政支持职业教育发展方面存在着较大差异，即德国公共财政更多发挥杠杆作用以撬动社会资金投入，我国则基本依赖公共财政支持，而且相当长一段时期内这种差异不会明显改变，但是考虑到两国都着力于提高用于职业教育的财政资金的配置效率和使用效率，所以，这一差异并不影响德国公共财政支持职业教育的相关机制对我国的借鉴价值。
与德国相比，中国公共财政支持职业教育发展的机制运行还存在不小差距。可以说，德国职业教育发展的公共财政支持机制在引导企业资金投入、优化重点项目设计、完善经费预算和绩效管理、发挥行业协会优势、强化研究体系建设等方面的经验和做法，都值得中国借鉴。
结合中国公共财政体系和职业教育体系的现实，提出以下几点建议。一是在“职业教育实训基地建设计划”有效实施的基础上，借鉴德国双元制的职业教育模式，积极推动中国职业教育体制改革，创新职业教育模式，通过按需培养、订单培养、委托培养等模式，[14]有效整合企业的趋利性和教育的公益性，丰富和拓宽企业投资职业教育的通道，以不断扩大但相对有限的公共财政投入带动更大杠杆比的社会资本尤其是企业资本的持续投入。二是逐步建立以实施有限期项目为主的公共财政尤其是中央财政支持职业教育发展机制，优化项目价值和项目内容的设定，更加重视区域协调发展，更加关注特殊群体，更加突出项目的针对性和有效性。三是全面加强支持职业教育发展的公共财政支出绩效评价和管理，率先在职业教育领域建立和落实贯穿预算论证、绩效评价、绩效管理和后续反馈全过程的财政资金使用制度，为企业职业教育投入的安全、高效提供良好示范。四是突出区域性和行业性，完善职业教育研究网络体系建设，打破教育系统对职业教育的主要控制，有效促使劳动社保部门、行业协会成为职业教育的重要主管部门，既对职业教育科学创新发展提供决策，又以更专业的方式推动支持职业教育发展的公共财政资金的合理配置和高效使用。
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