中国共产党党内民主的发展——纪念十一届三中全会和改革开放30周年，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,改革开放论文,党内民主论文,周年论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1006-0138(2008)06-0009-05
1978年党的十一届三中全会的召开，不仅启动了当代中国改革开放和民主化、现代化的进程，而且启动了中国共产党自身民主化、现代化的进程。30年来，中国共产党从总结开展党内民主的经验教训着手，认真分析了“左”的思想路线和“文化大革命”造成党内民主破坏的原因，提出了发展党内民主要走制度建设和创新的道路，既富有理论的彻底性，又富有实践的可行性，使党内民主有了可喜的进展，并呈现出继续发展的良好势头。对于改革开放30年来中国共产党党内民主的发展及其未来发展的重点，本文作出概述和简要论析。
一、认真总结党内民主发展曲折的六条教训
新中国建立后，中国共产党成为国家政权和社会管理的领导党与执政党，开始注重在党内实行民主。1956年9月召开的党的八大，明确提出了必须在党的各级组织中无例外地“扩大党内民主”。[1]邓小平在八大所作的《关于修改党的章程的报告》中指出，要“使党内民主得到重大的发展”，[2]持续“促进党内民主的高涨”。[3]党的八大在探索和发展党内民主方面，曾经作出健全民主集中制、实行党务公开、建立党代会常任制、实施严格有效的党内监督、实行党的领导职务任期制、保护和扩大党员民主权利等几项重大决策，代表着中国共产党对实行党内民主的认识达到一个前所未有的高度。遗憾的是，由于随后发生的1957年反右扩大化和1959年庐山会议“反右倾”斗争，打乱了党内民主前进的步伐。虽然1962年七千人大会再次强调了党的民主集中制和党内民主生活的重要性，但由于党在指导思想上已经形成了“左”的路线，根本无法扭转不民主的状况，党内家长制、一言堂、权力高度集中、个人专断等现象日渐风行，直至爆发“文化大革命”，导致党内出现更为严重的集权专制。
因此，当“文化大革命”结束，在十一届三中全会重新“恢复和发扬了党内民主”，走向“党内民主生活健全化”[4]之际，就必然要求全面、认真地总结和吸取过去的经验教训。概括起来总结了六条教训，取得了深刻、系统的反思成果。
1.关于民主集中制遭到破坏的教训。党内开展民主遵循的根本原则是民主集中制。民主集中制是指在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。民主与集中是实行党内民主不可缺少的两个过程，民主过程即充分发扬民主，广泛听取不同意见；集中过程则是对各种议论、建议进行表决，实行少数服从多数即作出决定。一般来说，民主的过程更长些，内容更大量些，民主过程走的透彻了，集中过程就显得相对简单、易行。因此，贯彻民主集中制，应侧重抓好民主过程。但是，在过去很长时期里，民主集中制没有真正实行，正如三中全会公报一针见血地指出的那样，“离开民主讲集中，民主太少”。[5]党内往往不见发扬民主、进行充分酝酿，却只见个人或少数人匆忙做出决定，更没有按照少数服从多数的原则实行投票表决。民主集中制一旦缺失了民主，剩下的就只有“集中”了，而离开民主的“集中”，实则是专权。
2.关于个人崇拜和家长制造成危害的教训。在党的组织结构中，领导班子、领袖人物起着重要的作用，必须维护领袖人物一定的威信。但是，不能不适当地把领导班子和领袖个人的作用夸大，特别把领袖个人的作用过分突出，凌驾于领导班子甚至于全党之上。如果过分强调领袖个人的作用，就会形成个人崇拜，就会搞家长制、一言堂。在党内，每个党员的地位是平等的，权利是相同的。因为地位平等、权利相同，才有民主讨论可言。如果搞个人崇拜和家长制，就会使领袖成为至高无上的权威，同志关系演变成为父子关系，党内民主也就荡然无存了。党的十二大报告指出：“从五十年代后期开始，个人崇拜现象逐步发展，党和国家的政治生活特别是党中央的政治生活越来越不正常。”邓小平更明确地说，个人崇拜造成家长制，从1958年批评反冒进、1959年“反右倾”以来，“党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长”。[6]他强调，如果“不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主”。[7]
3.关于干部领导职务终身制作祟的教训。实行党内民主，很重要的一个规定就是，党内干部所有的领导职务都是经由选举产生的，而且职务不是终身的，有一定的任期。党内领导职务变成终身，是对党内民主的违背。因为搞了终身制，选举、监督、罢免都将流于形式，势必演变为个人独裁，形同君王。在经济落后的国家里，取得政权的执政党，党内的职务往往没有明确的任期和届期规定，领导人在任上一直干到死为止，事实上实行了终身制。世界上第一个社会主义国家苏联，从斯大林开始，就实行了党和国家领导职务的终身制。二战之后诞生的一系列社会主义国家包括中国在内，无一例外都照搬了斯大林的做法，给党和国家的稳定发展，带来很大的危害。为了推进党内民主，必然要废除领导职务终身制，“实行党政领导干部职务任期制”，[8]即必须明确领导职务的任期和届期，规定一任为几年，连选连任为几届。
4.关于党内留存封建主义残余影响的教训。个人崇拜、家长制和终身制现象的形成，都同封建主义的影响有一定关系。新中国脱胎于半封建半殖民地的旧中国，在建设社会主义进程中，应该说反对和肃清封建主义残余影响的任务是相当艰巨的。“文化大革命”结束后，邓小平对这一问题的认识是很清醒的。他多次讲到肃清封建主义残余影响的问题，指出：“我们进行了二十八年的新民主主义革命，推翻封建主义的反动统治和封建土地所有制，是成功的，彻底的。但是，肃清思想政治方面的封建主义残余影响这个任务，因为我们对它的重要性估计不足，以后很快转入社会主义革命，所以没有能够完成。现在应该明确提出继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务。”[9]正因为受到封建主义残余影响，很多封建时代的做法才被搬到党内来了。对此，我们要有清醒的认识，所以，在发展党内民主过程中，要把反对旧中国遗留下来的封建主义残余影响作为一项重要任务。
5.关于党员缺乏党内民主权利的教训。党内缺乏民主，首先是党员缺乏党内民主权利。党内民主，不是少数党员干部的民主，而是全体党员的民主，它集中体现为全体党员享有党章规定的民主权利。可惜的是，过去侵犯党员的权利习以为常，党员根本无党内民主权利。为此，党的十三大报告提出，“要切实保障党章规定的党员民主权利，制定保障党员权利的具体条例。要疏通党内民主渠道和健全民主生活，使党员对党内事务有更多的了解和直接参与的机会。”党员最重要的民主权利主要是“四权”，即知情权、参与权、选举权和监督权。其一，党内民主权利在于党员拥有对党内事务的知情权。如果党内充满着封闭性和神秘性，上层的事对下隐瞒、封锁，普通党员只有听命服从的责任和义务，这样的党就是秘密会党，专制性质的党。世界上所有民主性质的党，都主张党内事务公开。其二，党内民主权利在于党员在纪律约束的范围内享有言论自由、参与议论党务和政务的权利。政党在制定党的路线、方针、政策，以及作出各项决定时，要通过讨论或辩论，要保证党员自由地发表意见。其三，党内民主权利在于党员拥有选择干部的权利。选举是民主的核心。真正的选举过程是一个自下而上的民主过程，即候选人的产生，由党员推荐，党的候选人之间公开展开竞争，争取党员的支持，让党员选择，通过投票，赢得多数票者当选。其四，党内民主权利在于党员能够对其他党员包括党的干部拥有监督的权利。不能使党的干部，特别是党的高级干部成为“特殊党员”，处于“虚监”、“失监”的状态。
6.关于党内民主制度不健全的教训。在总结党内民主被破坏时，邓小平找到了最根本的原因。他认为，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。[10]旧中国缺乏民主法制传统，解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视。比如说，党内缺乏监督制度，群众和党员无法监督干部，无法按照有关规定进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免。再如，对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，也没有制定各种条例，最重要的是缺乏党的专门机构进行铁面无私的监督检查。这说明，开展党内民主，制度问题至关紧要。
二、建立发展党内民主的22项制度
在总结党内民主遭致破坏的严重教训的基础上，中国共产党选择了通过制度建设和制度创新来发展党内民主的正确道路。党内民主制度主要涉及民主生活、干部管理和权力制约监督这三大方面。自20世纪90年代以来，通过党的十五大报告、十六大报告和十七大报告，以及相继出台的几个文件，中国共产党初步提出和形成了下述具有重大意义的22项制度：
1.党内情况通报制度。党内情况通报，是为了使党情能够在党内得以及时的传达。情况通报的内容既包括一般情况通报，也包括重大情况通报。要根据通报内容的不同性质和特点规定时限，一般性工作一个月或一个季度作一次情况通报，有重要性或紧急性的工作则要迅即通报。党的各级组织要把党内的工作和活动情况，尤其是重大情况，及时通报给全体党员，使党员对党组织各方面的情况有所知晓，就能保持密切的联系。情况通报既可以采取文件形式，也可以采取召开会议的形式。
2.党内情况反映制度。如果说党内情况通报主要是自上而下的话，那么党内情况反映则主要是从下至上。党内情况反映制度主要内容可以包括党员个人向党组织的思想汇报和情况反映，党内思想倾向的反映，各项工作落实情况的汇报反映，党内作风方面的情况反映，党外人士和群众对党员、干部、党组织的意见、建议和要求方面的情况反映，以及社情民意的反映等。这一制度要保证基层党员群众在第一时间反映问题，提高情况反映的效率。反映的情况要及时向领导或上级组织汇报，不能截留。要规范情况反映的程序，一般问题逐级反映，重大事项可多级反映或越级反映，直至向中央反映。
3.重大决策征求意见制度。决策科学化、民主化是保证党的事业健康发展的基础。各级党组织能否作出正确的决策，关键在于是否遵循党的群众路线，充分反映各级党组织和广大党员的意愿，是否按客观规律办事。进行重大决策征求意见时，应把需要征求意见的决策内容，根据征求意见的范围提前告知给征求意见对象，给征求意见和参与决策的党员群众充分的时间。要合理确定征求意见的对象，扩大征求意见的范围，解决征求意见面偏窄、人数偏少的问题。征求意见的形式可采取调查研究、座谈讨论、交流协商、专家咨询、个别谈话等多种方式，广泛听取和收集各方面重大决策的意见、建议。
4.党的常委会向全委会负责和报告工作的制度。建立健全常委会向全委会负责和报告工作的制度，就是为了进一步建立和健全全委会的工作制度和机制。首先，建立健全定期召开全委会会议制度。凡涉及重大问题，都应在充分论证基础上，通过召开全委会议讨论决定，并在全委会监督下实施。应根据实际需要，适当增加全委会议次数。其次，改变过去全委会只听取报告、接受指令和任务、发言表态的单一内容和形式。再次，常委会应向全委会报告工作，包括报告常委会及其成员廉政建设的情况，接受全委会的审议。最后，建立健全全委会议议题双向提出制度、民主议事决策制度、全委会票决制度。
5.党的代表大会代表提案制度。党代表提案，是指党代表就党的建设中的重大问题或人民群众关心的热点难点问题向代表提案审查委员会提出，请求列入党的代表大会会议议程的书面意见和建议。各级人民代表大会早就实行了代表提案制度，党代会也应参照实行这种制度。将代表提案制度引入各级党的代表大会，对于扩大党代表在最高决策机关中的民主权利，健全党代会决策机制，具有重要意义，是完全必要的。
6.代表提议的处理和回复制度。对代表的提议，各级党代表大会和党委要认真研究、处理。对涉及有关部门、单位的提议，各级党代表大会和党委要责成有关部门、单位及时处理，并加强督办；承办部门、单位要向同级地方党委报告处理结果。代表提议的处理情况，要以书面形式，向代表作出认真负责的答复；一时难以解决或需要暂缓处理的，要向代表作出令人信服的说明。
7.市、县实行党代会常任制度。党的代表大会常任制度是指，党代表资格是常任的，任期与同级党的代表大会相同；党的代表大会实行年会制；党代表通过有组织有计划地参加党的代表大会及闭会期间的活动，在任期内始终发挥参与决策、监督、参谋和桥梁作用。党代表大会常任制，有利于保证党的全国代表大会和党的地方各级代表大会作为党的最高权力机关，而不是倒过来成为党委的陪衬，作为“参谋”、“耳目”。实行党的代表大会常任制度，当前可先从市、县党的代表大会做起。
8.民主推荐制度。这一制度依靠广大党员和人民群众的智慧力量，进一步扩大参加民主推荐干部的范围，尽可能让更多熟悉情况的群众参加民主推荐干部工作。要区分任用不同干部的推荐形式，如提拔调整干部时，要注意搞好会议投票推荐与个别谈话推荐的结合；在平级调整干部时，搞好拉动式推荐；在选用一些特殊职位干部时，做好专项民主推荐工作，使干部任用工作更加公开透明，更加坚持群众公认，更加注重政绩，更加强化责任。
9.民主测评制度。该制度指党委(党组)及其组织(人事)部门根据干部管理权限，按照规定的程序，组织一定范围内人员参加对领导干部的政治业务素质和履行职责等情况进行测评的方法和活动。民主测评包括民意测验和民主评议两种。民意测验是指由考核组根据考核内容列出评价项目和评价等次，制作民意测验表，由参加民意测验的人员填写评价意见，并由考核组回收民意测验表，对不同层次人员填写的民意测验票分别进行统计的办法。民主评议是指由考核组主持，组织一定范围内人员，采取召开小型座谈会或书面评议方式进行的考核、考察办法。经组织考核认定为不称职的，应当免去现职。
10.差额考察制度。该制度指在干部选拔任用时，党委(党组)及其组织(人事)部门根据干部管理权限，按照规定的程序和方法，对一个拟任职位确定两个或者两个以上考察对象，并对确定的考察对象进行全面了解和公正评价，为干部的选拔、任用、升降等提供依据。要将所有考察对象全部提供给党委(党组)，由党委(党组)决定拟任人选和推荐人选；或根据考察情况，将考察对象按照综合素质高低进行排序，然后提交党委(党组)讨论决定；或由组织部门根据考察情况，确定一位人选，提交党委(党组)讨论决定。
11.任前公示制度。该制度指党委(党组)将集体讨论决定的拟提拔担任地(厅)、司(局)级以下领导职务的干部人选，在党委(党组)讨论决定后、下发任职通知前，通过一定的方式，在一定的范围和期限内进行公布，广泛听取群众反映和意见。公示的内容，一般包括公示对象的姓名、性别、出生年月、籍贯、学历学位、政治面貌、现任职务等自然情况和工作简历。需向社会公示的一般通过报纸、电视、广播等新闻媒体发布公告；在部门、单位或系统内公示的，可采取发公示通知、会议发布和张榜公告等形式进行。公示期一般为7至15天。对群众反映问题的调查、处理，要坚持按照实事求是、客观公正的原则进行。
12.公开选拔制度。该制度指党委(党组)及其组织(人事)部门根据领导班子和干部队伍建设的需要，面向社会采取公开报名，采用考试与考察相结合的办法，选拔任用党政领导干部或选拔推荐提名人选。公开选拔工作应当按照发布公告、报名与资格审查、统一考试、组织考察、党委(党组)讨论决定、办理任职手续等程序进行。
13.竞争上岗制度。该制度指党政机关面向本单位或者本系统内部，通过公开竞争选拔任用领导干部的一种方式。竞争上岗主要适用于选拔任用中央、国家机关内设的司局级、处级机构领导成员，县级以上地方各级党委、人大常委会、政府及政协、纪委、人民法院、人民检察院机关或者工作部门的内设机构领导成员。竞争上岗要经过制定并公布实施方案、报名与资格审查、笔试、面试与民主测评、组织决定等程序。
14.全委会投票表决制度。该制度在整个干部选拔任用工作中起着决定性作用。2004年4月中央印发了《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》，对这一制度作出明确规定，充分发挥全委会在重要干部任用中的作用。全委会表决时，必须有2/3以上的委员到会，实行无记名投票表决。委员可以投同意票、不同意票或者弃权票，但不得另提他人。缺席的委员不得委托他人投票，也不另行投票。
15.领导干部职务任期制度。该制度指规定干部在领导职位的任职届(期)数和任职年限，任职期满后必须退出现岗位、转任其他职务或免去现任领导职务。《党政领导干部职务任期暂行规定》明文指出，选任制领导职务实行任期制，包括地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委领导班子成员，法院院长、检察院检察长等，在同一职位上连续任职达到两个任期10年，不再担任同一职务；担任同一层次领导职务累计达到15年的，不再担任同一层次领导职务。
16.党内选举制度。要大力改进党内选举制度，一是改进候选人提名方式，应有自下而上和自上而下两种方式。建立组织提名与党员或代表联名相结合的提名制度。二是改进候选人介绍方式，候选人的介绍，有“组织介绍”和“自我介绍”两种方式。“组织介绍”方式，由党组织进行人事安排的说明，对候选人的文化程度、知识水平、政治履历、以往政绩等方面，进行详细、准确、适当的介绍和宣传。“自我介绍”方式，试行候选人竞选方式，对竞选演说的范围、承诺内容及方式等作出详细的规定，通过竞选演说、接受质询与提问增进了解，建立候选人与选举人见面制度，由候选人采取发放书面材料、回答选举人疑问等方式，让党员或党员代表对候选人的参选目的、动机、施政纲领有充分的了解。三是逐步扩大直接选举的范围和层次。四是改进和完善差额选举制度。
17.巡视制度。权力必须受到监督，否则难免导致腐败。通过专门的巡视机构和专职的巡视队伍，实现人员的专职化和业务专门化，使巡视工作经常化，这就从根本上加强了对省部及地厅级领导班子中主要领导干部的监督。由于党内巡视制度采取自上而下的方式，重点突出，针对性强，能够形成一种高压态势，赋予监察工作以强大的权威，可以说是反腐败的一项重大制度创新。
18.谈话诫勉制度。当发现领导
干部在政治思想、履行职责、工作作风、道德品质、廉政勤政等方面出现苗头性问题时，党委(党组)、纪委和党委组织部门应当按照干部管理权限，及时对其进行诫勉谈话。诫勉谈话要严格要求，指出其存在问题，分清是非责任，督促整改，帮助其吸取教训，防微杜渐，使谈话对象少犯或不犯错误。
19.领导干部经济责任审计制度。这是新时期党和国家加强干部监督管理的一个重要环节，是从源头上预防和治理腐败，促进领导干部廉洁勤政的一项重要措施。根据上级确定的审计对象，被审计的领导干部要自觉接受审计监督，积极提供有关资料，做好配合工作，不得拒绝、推诿，不得转移资料或提供假证等。对经审计发现的问题，被审计对象应当采取措施积极整改，并将整改情况上报审计机关及有关单位。审计结果要在一定范围内公开，审计结果报告要装入领导干部廉政档案和人事档案。
20.质询制。党的地方各级委员会委员和纪律检查委员会委员，有权对党的委员会全体会议决议和纪律检查委员会全体会议决议、决定执行中存在的问题提出询问或质询。质询可口头提出，也可以书面形式署真实姓名提出。有关部门应当作出说明。对质询中发现的问题，有关党组织应当及时研究处理。
21.问责制。是指对党的各级干部的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度，其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范干部的权力和行为。对于发生重大责任事件，造成重大社会影响的，负有领导责任的负责人应当引咎辞职。
22.罢免或撤换制。对不称职的干部实行罢免或撤换，是采取民主的办法解决执政党内干部更新淘汰的基本制度，其方法是由党员、党的代表大会代表或党的委员会成员，向党的组织或党的代表大会提出罢免或撤换不称职干部的动议，有关党组织党的代表大会按程序受理并作出决定。罢免或撤换制度与现行的党内撤职、免职、调整工作岗位等制度的根本区别在于，它是自下而上的制约监督行为，而后者是一种自上而下的制约监督行为。
大体说，以上第1至第7项属于党内民主生活方面的制度规定，第8至第16项属于干部管理方面的制度规定，第17至第22项属于权力制约监督方面的制度规定。党内民主生活、干部管理和权力制约监督这三大制度体系的形成，有力地发展了党内民主，从根本上改变了以往权力过分集中专断的现象。
三、未来进一步发展党内民主的三个重点
综观改革开放30年来中国共产党党内民主的发展，由于走了制度建设和制度创新的道路，已经取得了明显的成效，为未来党内民主的进一步发展奠定了牢固的基础。在改革开放30年来党内民主发展的大好前提下，未来党内民主的发展应着重强调三个重点：
1.在继续抓好党内民主制度建立的同时，要以制度的精细建设为重点。如前所述，30年来中国共产党是通过制度的建立发展党内民主。这一成功的做法，源于邓小平的深刻认识。1980年，邓小平在认真总结党和国家过去发生的各种错误后认为：“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[11]他认为：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”[12]为此，他提出了改革党和国家领导制度及其他制度的任务，使我们的制度“一天天完善起来”，“成为世界上最好的制度”。[13]也就是通过改革制度，进行制度建设和制度创新，达到制度的发展和完善。中国共产党正是按照邓小平的思路，极其明确地肯定了党内民主制度的重要性。在党的十六大报告中，作出了迄今为止最为科学的阐述：“改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使党的工作充满活力；一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。”因此，可以肯定，今后在党的建设方面，继续抓紧搞好党内民主制度建设，仍然是一个根本的方向和发展的大势。
但是，今后的党内民主制度建设，又和改革开放30年来致力于制度建立的情况有所不同，我们将从制度的“从无到有”阶段，转为制度的“精细建设”阶段。应该说，经过30年的努力，我们现在建立的党内民主制度已经不少了。现在的问题是，大家普遍感到所建立的民主制度太原则化了，缺乏必要的程序、细节等操作性的规范，因而无法得到实际的应用。以2004年制订通过的《中国共产党党内监督条例(试行)》为例，《条例》很好地规定了中国共产党党内监督的十大制度，但过于宏观和抽象。举其中的“罢免或撤换要求及处理制度”来说，实施这个制度必须首先明确几个重要的前提条件：党内领导干部因哪些言行可以被认定进入了罢免或撤换的范围，启动和进行罢免或撤换的具体程序是什么，具体负责罢免或撤换的工作的是何机构、何人员，罢免或撤换的裁定结果怎样才算是有效的等等。如果这些问题没有弄清楚，罢免或撤换要求及处理的制度事实上就没有达到实用的阶段。而在现有的《条例》中，我们还无法得到这些迫切需要的说明。显然，这个制度还缺乏操作性，还不能得到应用，亟待予以细化。“罢免或撤换要求及处理制度”是这样，其他制度的情况也大抵如此。现在，党内民主制度还有很多都是比较宏观、抽象的，如果真正使其能够得到贯彻落实，就需要对这些制度进行详细的细则规定，使其臻至完善，这应是今后我们要花相当大的精力完成的一项紧迫的任务。
2.在继续制订完善党内民主制度的同时，要以制度的贯彻落实为重点。如前所述，党内民主制度建立了，还要使其精细化、适用化。那么，当党内民主制度得以继续制订完善，使其达到应用的时候，关键就在于贯彻执行这些制度。制度出台了，不能停留在纸面上，而对执行的情况不闻不问。现在突出的问题是，党内民主制度往往得不到有效的执行。党内民主制度得不到执行，后果十分严重，它毁坏了党的制度的权威性，破坏了党内法规的秩序，久而久之使制度流于空泛，形同虚设。因此，当前在发展党内民主时机成熟、条件成熟的情况下，要把重点放在制度的贯彻落实上。
党内民主制度没能得到有效执行，究其原因主要在于：有机构和有人不愿意执行，而这些机构和人又拥有一定的“阻挡能量”；缺乏强有力的制约监督，不足以使党内民主制度不执行的状况得到有力的遏制。解决党内民主制度没能有效执行的问题，一是要将制度的规定，以及关于制度重要性的学习讨论，普及到每个党员，使全体党员都知道制度的基本内容并高度关注制度的执行，从而使制度的贯彻落实有了坚实的群众基础。二是将制度是否得到执行的情况，及时告知全体党员，使党员对制度的执行不执行有强烈的警觉性和话语权。三是对不执行制度的有关机构和领导人追究责任，予以严肃处理。例如，目前在一些地方存在党政领导干部任职无期限、届满不卸任的不合理现象，严重违背了党的制度规定，影响和制约了干部的能上能下和工作积极性的发挥。发现这些情况必须对相关机构和相关领导人予以及时处置，否则，必然导致制度失灵、制度停摆。四是要加强专门监督，以专门组织机构的力量监督各级党组织执行党的制度。无疑，专职机构和专职人员的监督，比起其他方面的监督来说，更为系统、更为有效。各级纪律检查委员会应承担起这样的职责，进行铁面无私的检查，发现问题，立即处理。
3.在继续展开党内民主全面建设的同时，要以发展基层党内民主为重点。党内民主制度的建立与完善，党内民主的全面建设和展开，这是全党的大事，是每一个党员应尽的职责。从这样的要求出发，全党的各级组织都要抓好党内民主建设。近些年来，党中央率先垂范，例如从2003年十六届三中全会开始，中央政治局开始向中央委员会报告工作，意味着向中委会进行述职，接受中委会的民主监督。又如，2007年6月，在党的历史上第一次就十七届中央政治局组成人员进行民主推荐，参加推荐的十六届中央委员、候补中央委员和有关负责同志400余人，每人都领到了一张推荐票，为产生十七届中央政治局委员献议。在以上党中央积极推进党内民主的鞭策下，地方党组织也紧紧跟上，努力实施党内民主。
党内民主发展，必须上下齐动、相互配合。如何发展党内民主，是自上而下抑或从下至上，就有一个选择什么样的方式、步骤更为合适的问题。从中国现有的情况看，由于当代中国的社会主义脱胎于旧中国半殖民地半封建社会，就国情而言，经济文化比较落后是不争的事实，如果一味地自上而下推进党内民主，各方面的条件都还不成熟。如果先从基层起步，加大发展和扩大基层党内民主，有了基层党内民主的牢固根基后，徐图进展，逐级而上，渐次推进至中、高层，应该说这样的发展战略会更稳妥、更有效些。为此，党的十七大报告提出，要把“发展基层民主”作为“基础性工程重点推进”。基层民主包括基层人民民主和基层党内民主两大部分，其中基层党内民主尤其重要，因为作为执政党的党内民主，对人民民主起着带动、示范的作用，中国共产党要以尊重党员主体地位，来推动并实现尊重人民主体地位；以保障党员民主权利，来推动并实现保障人民民主权利。如果执政党的基层党内民主没有搞好，或者说假使执政党的基层党内民主并没有得到真正的发展，人们就会怀疑执政党对发展民主的诚意和能力。显然，在基层党组织尽快发展和落实已经建立起来的党内民主制度，也就必然构成今后党内民主发展的重点。