陈小磊1 段金焕2
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摘要：本文通过对我国公众参与城市规划的重要性进行分析，总结其存在的问题，并针对问题提出若干建议来构建公众参与的体系，使城市规划中的公众参与更好的发挥其作用，使我国的城市规划工作更加具有科学性和合理性。
关键词：城市规划；公众参与；体系；法律制度；组织
一、公众参与及其重要性
公众指的是政府为之服务的主体群众，公众参与指的是群众参与政府公共政策的权利，是一种让社会上的多数人能够参加到那些与他们的生活环境息息相关的政策制定及决策过程中去的方法和途径。公众参与实质上就是公众与项目主持方之间的一种双向交流。公众参与最先出现在北美国家的规划当中，起初是为了协调平衡各方（尤其是普通民众与政府、投资商之间）的利益而采取的一种规划方法，后来发展到作为一种规划技术和规划理念被广泛采用。
公众参与城市规划有助于减少规划失误，增强规划的合理性；有利于城市规划的顺利实施；有利于监督规划部门依法行政。
城市规划既是一门跨越自然科学与社会科学的综合性科学，又是一项综合性很强的政府职能，同时它还是一项带社会实践性质的公共事业。城市规划的这三种性质，要求政府的决策要尊重科学、尊重民意，而公众则应当了解规划、参与规划、监督规划的实施，一旦城市居民能够直接而持久地接触规划，成为规划制定和规划实施过程中一个重要的组成部分，规划行为便会更加科学与民主，规划决策便能更符合实际情况和切实体现公众的利益需求，并确保规划工作的顺利实施。
二、我国城市规划中公众参与存在的问题
（一）缺乏法律制度的保障
目前我国城市规划的公众参与不仅在参与管理上缺乏合理的机制，在法律上和制度上也缺乏必要的支持与保障。在我国现行的城市规划法律法规中，对公众参与的具体方法和形式尚未明确，使整个规划实施过程的公众参与效率和效果降低。因此在城市规划法中确立公众参与的法律地位是支撑城市规划中的公众参与制度有效运作的基础。我国仅有的相关立法《中华人民共和国城乡规划法》，在里面第一次明确规定，城乡规划报送审批前要征求专家和公众的意见。这无疑是我国城市规划立法方面的一大进步。
（二）多元利益群体的博弈
公众参与最开始被运用就是为了解决社会公众与开发商、政府之间的利益问题。在这个过程中，政府作为城市规划编制的主导机构，负责编制总体规划和审议控制性详细规划，同时它又要全面地考虑城市的社会、政治、经济、文化的综合发展，希望通过城市规划来促进城市的经济和社会的发展。所以在实践中，地方政府往往为了经济和社会的发展而进行城市用地的扩张或城市的开发，这与中央政府的保护耕地和合理节约用地的精神相悖，也不一定符合社会公众的需求；而具有大量资本的开发商对于商业利益的追求是非常明显的，往往会为了过度追求商业利益而违背政府的意志和社会公众的需求；社会公众在三者利益的博弈过程中，永远是处于弱势的一方，但他们作为城市的所有者，希望能更多的参与到城市规划的编制过程中，表达自己的价值倾向，与政府及开发商达成共识，使城市规划更符合公众利益。所以说，不同的利益群体在参与到城市规划中都有着不同的立场和需求。
（三）公众参与程度不足
从我国城市规划各规划阶段中对应的公众参与形式可以看出，社会公众对于城市规划的参与只是某些环节的，而且普遍还只是被动的听下看下，然后接受它，其参与的深度和广度都不足，往往形式大于意义。再加上长期处于这种被动的地步，使得城市规划在公众心里是政府和开发商等的事，而且相关部门对有关的规划信息对外公布和宣传力度也不足，导致社会公众对城市规划的参与意识就更薄弱了。
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三、城市规划实施过程中公众参与的体系构建
（一）公众参与的保障要素
1、法制保障
法律及相关制度是保证公众在城市规划过程中，获得参与权利的核心基础。其中主要权利包括：知情权、话语权、监督权、委托权以及决策权。这是赋予公众参与城市规划的法律地位的基本前提，这样才能使公众实现对公共事务的参与，体现城市规划的立法为公，规划为民。同时，必须完善公众参与城市规划的实体性和程序性内容。应该在借鉴外国经验，结合我国国情的基础上，在规划的编制、审批、实施及行政复议中对公众参与的内容和程序进行明确的规定，切实保障公民参与权的实现。
2、技术保障
技术是保证公众在参与城市规划过程中，能轻易获取规划信息和知识的基本平台。主要包括两方面内容：一是针对公众的教育改革；二是针对参与手段的技术革新。
技术保障的含义是指方便公众获取规划信息、了解规划知识、参与到城市规划过程中，因此除了传统意义的纯技术革新以外，更包括有教育的改革，以提升公众自身参与的能力和效率。
3、资金保障
充裕的资金是保证公众参与到城市规划过程的先决条件。
公众参与到类似城市规划这样的公共事业中，这就不得不考虑参与过程中将遇到的以下几个资金问题：①公众参与过程中本身所产生的具体费用；②有关城市规划过程的专业术语的翻译解释、冗长材料的总结概括所需要的资金；③相关的专家咨询费等。建立适合我国的公众参与的资金保障体系，是实现公众参与公共决策过程的不可缺少的条件。
（二）公众参与的过程要素
1、组织形式
组织形式是参与主体的构架，以均衡、协调利益相关者为基础，是简化公众参与城市规划过程的根本体现。
组织形式是公众参与城市规划过程的主体，是寻找一种能够统一和均衡各种社会要素的机构和机制的集合，来保障公众参与的运行。它的任务体现为促进城市规划的领导者、设计者、实施者、管理者和使用者的协调工作，平衡政府、开发商、设计师、公众等各个利益集团的利益取向，吸纳和统一政治、经济、文化、法律等多种社会因素，影响并反映到公众参与城市规划运行过程中来。
2、参与方式
参与层次及参与方式的选定，对于如何参与城市规划过程至关重要，但没有定式，针对不同的规划、同一规划的不同时期，所选择的参与层次、方式、手段都有所不同，应具有很强的个案性和针对性。
3、程序设计
程序设计是公众参与城市规划过程的基本蓝图。其中城市规划过程应包括：规划编制（立项、方案形成）、规划审批（建设审批）、规划实施三个阶段。三个阶段组合成完整的城市规划全过程，却又相互独立。因此，针对不同阶段，在保证公众参与程序整体性的前提下，各阶段的公众参与进程应具有更强的针对性。整个程序设计具有以下特性的原则：
（1）全过程参与性
规划全过程不是一个封闭的———只在规划内部各要素之间发生相互作用的过程，而是从决策到实施不断与其周围各种环境因素发生互动的过程，规划内部要素相互作用的意义也正是由于其存在的环境所赋予的。因此程序设计强调的就是过程和各外部要素之间关系。
（2）循环性
程序内部各阶段是非线性的循环反复关系。
（3）开放型
这是一个开放的系统，有助于实现规划的公平和公正。
（三）公众参与的成效要素
1、反馈机制
合理的反馈模式是在城市规划过程中，根据公众参与的反馈信息，不断调整规划方案和下阶段公众参与形式的一种机制，是保证参与有效性的核心。
公众参与城市规划的信息反馈不只是单一的将公众（不同的利益相关者）反应、意见等反馈到规划单位，更包括相关单位对信息的处理、根据有效信息调整目标和下阶段参与进程，进行再反馈的过程，应具有动态性、开放性、持续性的特征，包括一个“分析因素—建立目标—反馈—再分析因素—调整目标—再反馈……”循环往复的动态链。
2、成效评价
成效评价是公众参与到城市规划过程中，所获取的效率、效果、对城市建设影响的综合性表征，是保障理性公众参与的基础，是提高参与水平的重要依据。
结语
综上，城市规划对于公众来说已经不是被动的接受信息，而成为一种主动参与的行为。所以在城市规划中引入公众参与是具有积极意义的事，有利于增强城市规划的合理性和科学性。
参考文献：
[1]邬庆春.论城市规划中的公众参与[J].科技风.2011（11）
[2]罗文慧，石巍，向淑阳.城市规划中的公众参与问题研究[J].中国产业.2011（01）
论文作者:陈小磊1,段金焕2
论文发表刊物:《基层建设》2015年16期供稿
论文发表时间:2015/12/15
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