干部选拔任用部门化问题的成因及对策，本文主要内容关键词为：成因论文,对策论文,干部选拔任用论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2015)02-0019-05 党的十八届三中全会明确提出要打破干部部门化，拓宽选人视野和渠道。①这是党中央对组织工作提出的新要求，是培养高素质干部队伍的新途径，是巩固党的执政基础的新举措。认真贯彻落实党的十八届三中全会精神，切实消除干部选拔任用过程中的部门化现象，既是继承发扬党在干部选拔任用问题上优良传统的迫切需要，也是新形势下加强党的建设的必然要求。 一、干部选拔任用部门化现象的主要表现及成因 所谓干部选拔任用部门化，主要是指党委及其组织部门制定的选人用人程序、选人用人行为及其结果更多偏向上级党委各职能部门(如组织部、宣传部、政法委、统战部等)的现象。近些年来，为实现干部选拔任用的科学化、民主化和制度化，各级党委在干部选拔任用过程中进行了一些新的探索并取得了明显成效。然而，一些地方党委主要职能部门在一定程度上依然存在着干部选拔任用的部门化现象。综合起来主要表现在以下几个方面。 一是一些上级党委主要职能部门在干部选拔任用方面的主导权过大。一些地方党委“一把手”过问的是下级主要领导和重要岗位干部的任用，其他干部则主要是根据组织部门提供的名单进行任用，这就为干部选拔任用的部门化埋下了隐患。二是一些党委主要职能部门与其所属系统各单位干部选拔任用机会不均衡。一些在上级党委主要职能部门工作的人总是比在别的部门和单位工作的人多一些被选拔任用的机会。三是少数党委主要职能部门的主要领导干部掌握着把本部门的干部选拔到本系统各单位担任重要职务的权力。个别领导干部往往利用个人权威把个人意图转化为班子集体意见和组织行为，不断地将在自己身边工作的中层干部选拔到本系统内的各个单位去担任重要领导职务。四是有些党委主要职能部门的“一把手”用人权力过于集中。什么时机研究干部，本系统内单位哪些职位需要选拔干部，哪些岗位的干部需要调整，往往是由“一把手”定调，其他领导干部往往只有建议权，而没有动议权。五是有些党委主要职能部门在干部选任程序等重要环节操作不够规范。六是有些党委主要职能部门及其所属系统单位的干部选任渠道不够畅通。从上级党委主要职能部门“空降”的干部人数远远多于从所属系统各单位的优秀中层干部和后备干部中提拔任用的干部人数。 导致干部选拔任用部门化问题的原因主要有以下几个方面。 1.传统思想观念的不良影响 我国是一个封建社会与农业社会历史很长的国家。“权”大于法、“情”大于理、“关系”大于能力、依附大于自主等现象依然不同程度存在，人治理念、特权思想、等级观念、裙带关系、人身依附以及官本位恶习根深蒂固，②地缘、血缘、亲缘等各种各样的社会关系对干部选人用人工作的干扰和危害不容低估。在一些人的潜意识中深藏着对权力的向往、崇拜和追求。受这些错误思想意识的影响，少数领导干部的民主集中制观念淡薄，“家长式霸道”作风严重，往往将自己凌驾于组织之上，独断专行，大小事情个人说了算。正如邓小平同志所指出的：“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”③这种行为表现在干部选用上就是凭自己的好恶、感觉和印象与个人关系亲疏确定选拔任用对象；以我为中心任人唯亲，以与自己关系的密切程度作为选拔任用的标准；以重关系和人情作为选拔任用的价值取向。 2.干部人事制度还不完善 改革开放以来，虽然党政领导干部选拔任用方式有了一系列的突破和规范，但仍存在着一些深层次的“瓶颈”问题。一是干部选拔任用的决定权掌握在少数人甚至个别人手中的现象未得到根本改变。二是干部选拔任用的方式多数实行的仍是任命制。④随着选人用人制度改革的深入，通过竞争选拔出来的干部人数虽然在任用干部总数中的比例逐步扩大，但任命制与选举制权限不清的问题依然突出。⑤三是在党委各职能部门之外的人才资源配置机制不够完善。2014年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》(以下简称《任用工作条例》)虽然对干部任用第一环节由“民主推荐”改为“动议”，但是对如何提名、如何酝酿等，并没有作出比较明确的规定。加上民主推荐空间范围的局限性以及确定人选的封闭性和神秘性，使推荐权和决定权仍集中于少数人手中，一些圈子以外的优秀人才难以进入推荐视野。⑥ 3.一些干部选拔任用制度贯彻落实不到位 一是对已有的制度规定执行不力。一般干部能够较好地遵守各项规章制度，而少数领导干部却往往不把规范制度当一回事。这就无形之中给贯彻落实党的干部选拔任用制度带来了阻力。二是干部选拔任用工作的新情况新问题不断出现，监督制约制度机制却未能及时修改完善，给违规行为留下了可操作的空间。新修订的《任用工作条例》虽然对干部选拔任用的条件、程序、纪律和监督作了原则性规定，但对干部选拔任用的动议、提名、考察对象的确定、酝酿的程序、讨论决定时的表决方式等，都没有作出具体的强制性规定。尤其是在党委各职能部门所属系统各单位出现职位空缺时，应采取何种方式产生人选，是平级交流、内部提拔还是从党委职能部门选任，是职位推荐还是职务推荐，是公推直选还是竞争上岗等都没有详细规定，从而给那些明里暗里违反《任用工作条例》规定搞“变通”的人以可乘之机。又如《任用工作条例》对岗位任职资格制度规定不够明确，只是规定了选任的基本条件和资格，但对不同部门所属系统各单位不同领导岗位应具备什么样任职条件等缺乏明确具体的规定，这就给了党委各职能部门主要领导干部较大的自由裁量权。三是干部选任监督和责任追究制度机制缺乏贯彻落实的后续保障措施。主要是没有将贯彻《任用工作条例》与干部选拔任用的监督制度、体制和机制建设以及干部选拔任用的责任追究等结合起来，致使干部选拔任用工作责任不明确，用人失察失误难以追究具体责任人。 4.干部选拔任用民主监督机制不健全 从干部选拔任用的民主机制看，一是民主集中制原则贯彻不到位，班子成员与“一把手”以及班子成员之间的内部约束不力。二是民主推荐与测评的科学性真实性不高，反映和尊重民意不够与民意失真现象同在。主要是简单地以票取人，参与民主推荐和测评人员范围界定、权重划分等规定不具体、弹性大、可操作性不强，如民主推荐时只让参与者画勾填表，组织部门回收统计，不在现场唱票和公示票数，被推荐人选得票数谁也不清楚，从而留下“按需取舍、灵活掌握”的漏洞。⑦三是考察环节的公开性、透明度和群众参与度不够，“暗箱操作”问题依然存在。个别上级党委职能部门主要领导和单位主要领导“看上的人”有可能品行不好、能力不强、群众口碑不佳，但往往通过采用缩小民主推荐和测评参与范围、统一思想引导推荐票集中于意向人选的办法使其获得提拔。这种选拔从表面看走了提名推荐、组织考察、酝酿讨论决定等合法程序，最终仍是主要领导说了算。从干部选拔任用的监督机制看，一是相关党内法规虽对干部选任监管作出了若干原则规定，但由于缺乏具体明细、操作性强的监管制度尤其是责任追究制度，从而给一些主要领导干部在干部选任上独断专行提供了便利。二是干部监管各监督主体的监督渠道、方法和手段等比较单一，协作不够，难以形成监督合力。此外，对用人腐败现象和不正之风惩处打击不力，也是其中一个重要原因。 二、打破干部选拔任用部门化的对策思考 打破干部选拔任用部门化，是一项政治性强、牵涉面广的系统工程，既需要正确的理念引领和科学的机制保障，也需要有效的监督体系支撑和强有力的改革创新举措。 1.树立正确的选人用人标准和以德为先的选人用人导向，解决一些党委主要职能部门主要领导选人用人观念问题 这是打破干部选拔任用部门化的第一要旨。要围绕习近平总书记提出的好干部“20字”(信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁)标准，进一步形成干部选任必须察品德、靠本领、凭实绩、看公认的共识。为此，一要树立“以德为先”的选人用人导向。把“德”的考察作为选拔任用干部的先决条件，坚持日常评“德”、年终考“德”、选拔用“德”；细化考核内容，创新考核方式，进一步改进干部“德”的考核评价办法，真正让那些政治坚定、原则性强、清正廉洁、道德高尚、情趣健康的干部得到选拔任用。二要树立注重实绩的选人用人导向。突出干部实绩的考察，探索量化评价办法，量化考察对象的基本条件、群众评价和考察评价，注重运用“绩”的考核结果选拔任用干部。⑧三要树立群众公认的选人用人导向。在选人用人的各个环节坚持走好群众路线，落实群众的知情、参与、选择和监督权利，⑨不让多数群众反对的干部“带病”上岗、“带病”提拔。干部政策是用人标准的具体化，从一定意义上说有什么样的干部政策，就可能选拔出什么样的干部，形成什么样的用人导向。⑩将这一思路运用到打破干部部门化上，就是党委各职能部门要制定专门文件对所属系统各单位领导干部选任做出明确而具体的规定。 2.规范干部选拔任用初始提名制度，解决一些党委主要职能部门及主要领导在干部选拔任用过程中主导权力过大问题 这是干部选拔任用工作的第一关口，也是打破干部选拔任用部门化的第一关口。制约党委主要职能部门在干部选任上主导权力过大，就必须把好这第一关口。一要规范提名内容。主要是在党委各职能部门所属系统各单位领导职位出现空缺时，组织人事部门要根据职位要求、领导班子结构需要，鼓励多种渠道推荐干部，明确提名主体，解决“谁有权提名”问题；明确提名程序，解决“如何提名”问题；明确提名条件，解决“哪些人可以被提名”问题，并提前在一定范围内公示。二要健全相关制度。建立署名提名制度，党委主要职能部门领导干部个人提名必须署名提交书面材料，介绍被推荐人的德、能、勤、绩、廉等方面的情况，说明提名理由、提出推荐职位，申明与被提名人的关系等。建立民主提名制度，无论是组织提名，还是领导个人提名，都必须经过民主推荐提名。建立干部任用提名公开制度，在领导班子内部及时公开酝酿提名、推荐提名、组织部门提名或个人提名等情况。三要实行责任追究。探索实行“首提问责制”，对于违规推荐或提名失误的，无论是主要领导、分管领导、组织人事部门及其他推荐人，都应按照《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》相关规定，追究“首提责任人”的相应责任。 3.完善选拔任用程序和运行机制，解决党委主要职能部门与其所属系统各单位干部选任机会不均衡问题 这是打破干部选拔任用部门化的关键所在。要在提名、考察、沟通酝酿、决定等环节，进一步细化操作规程，特别是将群众参与引入到干部选拔任用工作之中，使程序成为选人用人过程中不正之风无法逾越的屏障。(11)一要建立健全民主推荐与民主测评制度。应公开民主推荐和测评时间、地点，公开推荐职务职级和任职条件，公开参加推荐和测评人员范围，公开计票过程和结果，并在一定范围内通报民主推荐与测评情况。同时，推行“空缺职位预告”和“定岗民主推荐”制度。二要建立健全考察预告制度。将考察对象简要情况、考察时间、考察组联系方式等，向考察对象所在单位或向社会进行预告。搭建考察对象公开述职、实绩公示与个人演说等平台，做好考察对象现单位和曾工作过的单位及其生活圈和社交圈等实地调查和延伸考察工作。三要推行党委常务委员会、全体委员会讨论选举任用干部的制度。通过逐步推行差额选举制，将全体委员会投票选举重要干部的范围扩大延伸到重要岗位副职，真正发挥集体决策的作用。要公示拟提拔人选的基本情况和拟任职务，以及考察了解到的情况，更好地接受群众评议和监督。(12)四要探索实行岗位任职资格证制度。依据党委各职能部门所属系统各单位领导岗位职责要求，增加干部选任的“刚性指标”和门槛。要建立后备干部遴选机制，完善后备干部成长过程中的竞争性选拔机制。 4.进一步拓宽选人用人渠道，解决一些党委主要职能部门与其所属系统各单位干部选任渠道不够通畅问题 这是打破干部选拔任用部门化的重要手段。从“入口”看，一是要丰富其选任的形式。在目前干部选拔任用的民主推荐、组织推荐与公开选拔和竞争上岗三种选拔形式中，可以采取民主推荐和组织推荐相结合的方式，突出驾驭能力、专业能力和工作绩效，选准并用好人。二是要创新其选拔任用的其他形式。在试行干部自我推荐制度、完善公推公选制度的同时，逐步推行差额推荐、考察、酝酿、上会制度，真正做到从好中选优。从“出口”看，一是要坚持每年对党委各职能部门所属系统各单位领导干部进行一次考察考核，对考察考核情况差的领导干部由党委职能部门领导进行诫勉谈话并督促其整改，如果第二年考察考核仍未改正的，可改任非领导职务或进行组织处理。二是要对问题比较突出，在单位干部群众中影响较坏，或因违反财经纪律、受贿、赌博、渎职等违法违纪行为造成严重后果或重大损失的，及时给予免职或撤职处理。三是要按照《中华人民共和国公务员法》有关规定，对年度考核为“不称职”的，纪委、组织部门提出降职使用意见，报地方党委常委会研究决定。同时，对受处分应降职的干部，予以降职使用。四是要建立领导干部辞职制度，完善主动申请辞职、责令辞职、劝告辞职相关规定并严格执行。 5.建立健全选人用人监督机制，解决少数党委主要职能部门“一把手”用人权力过于集中问题 这是打破干部选拔任用部门化的有效举措。一要进一步完善各项监督管理制度。健全党委统一领导，纪检机关、组织人事和其他部门共同参与的监督体系和长效机制，形成监督合力。同时，要落实党员群众监督权利，通过建立干群沟通交流平台，利用信访、电话、互联网举报平台，健全组织系统“12380”举报网络体系(13)，为群众反映选人用人问题提供便利，切实提高监督实效。二要严格执行制度。通过坚持和完善干部推荐工作责任制、干部考察工作责任制、干部考察预告制度、选拔任用干部失察失误责任追究制、执纪执法部门联席会议制、干部任前公示制度和征求纪委意见、聘请干部工作信息员等，对干部的推荐提名、考察考核、讨论决定等环节进行全程监督，(14)真正解决推荐失真、考察失实、用人失误、无人负责、无法追究问题。三要强化对党委各职能部门及所属系统各单位领导干部特别是“一把手”用人权的监督。要严格按程序集体决策，推行“一把手”推荐责任制和党委讨论决定干部责任制，对“一把手”选人用人责任进行明确规定；加强上级组织监督、班子内部监督、群众监督的制度规范，切实提高对“一把手”监督的有效性。四要加大对违反制度行为的惩戒力度。加强对《任用工作条例》执行情况的监督检查，大力惩处吏治腐败案件，严厉整治“跑官要官”“买官卖官”。对不按程序办事、在选人用人上失职渎职的主要责任人，必须严肃查处，情节严重的应按《中华人民共和国公务员法》第101条和第104条之规定追究其相应法律责任。 6.把明确选人用人责任与完善干部考核评价方法结合起来，解决有些党委主要职能部门在干部选任程序等重要环节操作不够规范问题 这是打破干部选拔任用部门化的核心环节与有力保障。首先，应将现代考评理念和技术手段融入选拔任用程序之中，实现考核与选人用人工作的有机结合。一是完善考评指标体系。根据党委各职能部门所属系统各单位领导干部岗位职责规范及能力要素标准，建立各有侧重、各具特色、简便实用的领导班子和领导干部考评体系，为干部选拔任用和实绩考核提供科学依据。二是探索多元化考评主体。积极引导群众、专家、下级和服务对象参与对拟提拔干部的考察考核工作，着力解决少数人评价少数人的问题。三是创新考评方式和手段。将现代考评技术与传统考察方法、政绩考核、民意测验等有机统一起来，积极探索采取书面、谈话、民主生活会、调查问卷、网上评议、经济责任审计、受理群众举报等方式，以畅通民意表达渠道，了解干部情况，切实解决干部考察不全面不深入问题。四是扩大考评范围。将拟提拔人选的“工作圈”“生活圈”和“社交圈”纳入考察视野，注意考察其思想作风、工作作风和生活作风等情况，力求多角度、多侧面了解其品德和才能。(15)五是建立考评结果反馈制度。及时向领导班子和干部本人反馈考评结果，并在一定范围内通报。其次，明确选人用人责任，建立健全责任追究机制。一是建立健全干部推荐责任机制。不论是单位党组织或组织人事部门推荐，还是领导干部推荐，都必须坚持谁推荐谁签名谁负责的原则，特别是对提名不当、推荐不准的用人行为，要严厉追究提名人或推荐人责任，给予推荐人相应的党纪政纪处分。二是建立健全干部考察责任机制。考察人员必须严格按照《任用工作条例》规定的责、权和考察的内容、方法、程序、纪律、监督等认真进行考察，如果考察走了过场，让“有病在身”的被考察者蒙混过关，应给予考察人员通报批评、诫勉或党纪政纪处分。三是建立健全干部任免(审批)责任机制。讨论研究党委各职能部门所属系统各单位领导干部的任免(审批)工作，必须严格按照《任用工作条例》规定的原则、条件和程序，由党委各职能部门党组集体讨论决定。对不经集体研究而提交上级地方党委常委会讨论决定的，给主要责任者批评教育直至纪律处分。对具体责任人的责任追究应由上级党委或纪检机关、组织部门按干部管理权限组织实施和执行。 收稿日期：2014-10-10 注释： ①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013年，第59页。 ②杨根乔：《当前县(区)“一把手”权力监督问题调查与思考》，《当代世界与社会主义》2009年第3期。 ③《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第331页。 ④许耀桐：《干部人事制度改革的重点、难点问题》，《北京日报》2008年9月9日。 ⑤赵耀：《选人用人制度改革探析》，《湖北行政学院学报》2011年第4期。 ⑥蒯正明、陈华娟：《中国共产党干部制度存在的主要问题与改革路径探析》，《理论探讨》2011年第6期。 ⑦赵耀：《选人用人制度科学化问题探讨》，《理论导刊》2012年第2期。 ⑧黄卫成：《选人用人要带头走好群众路线》，《党政论坛》2013年第11期。 ⑨范增玉：《坚持正确的选人用人导向》，《人民日报》2007年6月25日第9版。 ⑩(11)李烈满：《坚持正确的用人导向 提高选人用人公信度》，《学习论坛》2010年第6期。 (12)李国良、李玮：《干部选用中“信息不对称”现象的成因及对策》，《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)2012年第3期。 (13)“12380”是中共中央组织部于2004年3月29日开通的全国组织系统专用举报电话，北京用户可直接拨打这个电话，异地用户则加拨相应的长途电话区号。2013年12月初，中组部正式开通“12380”短信举报平台，形成了以信件、电话、网络、短信“四位一体”的“12380”综合举报受理平台，主要受理反映违规违纪选人用人问题的举报。 (14)陈景春：《干部选任制度改革问题与对策》，《人民论坛》2011年第3期。 (15)薛冰：《创新与完善干部选拔任用机制的若干思考》，《求知》2011年第3期。