浅析行政法领域的经济分析原则，本文主要内容关键词为：行政法论文,经济分析论文,原则论文,领域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D922.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314(2009)02-0042-03
一、经济分析原则的本质诉求
经济分析原则就是经济学上的成本效益分析，但是如果从法学这种主体客体、权利义务的角度去运用它时，这就使得经济分析不再是一个纯粹的经济学原则，而是法学领域中借鉴、吸收经济学的一个方法。
具体在法学领域，经济分析原则是指一种用于比较性地对公共支出或立法行为做出成本效益评估的系统分析和量化分析的方法。这一原则在法学领域有其不同于其他领域的分析对象和实质内容，其所涉及的成本、效益也有其特定的含义。
为什么经济分析原则在行政法领域应当受到最为广泛的重视呢？这主要是由于行政法领域是一个规范行政主体公务活动的领域，在现代社会中，以“积极行政”为主的行政主体的活动影响到社会的方方面面，与公民的各种权益息息相关，其活动的成本也更为巨大和多样，法律对行政主体的活动要想规范得更为全面和完善，就必须拥有更为系统化和具体化的方法或原则以适应这一领域的新特点和新发展。
经济分析原则正是试图提供一种方法，这种方法可以解释行政主体的活动的几乎所有的潜在影响，无论这一活动是具体措施，还是抽象方法，是影响具体的相对人，还是不特定的主体，无论影响是有形的，还是无形的，是经济利益，还是非经济利益。经济分析原则之所以可以提供这样一种方法，是因为它所运用的经济学理论中的成本效益分析的方法能够为我们提供一个解释各种影响的标准和模式，包括成本和效益的各种形式，一个行政行为在不同时段进行所造成的不同影响，以及各种潜在因素造成影响的不确定程度等内容。
经济分析原则涉及两个主要的基础概念，即成本和效益。其中成本主要包括：
(1)直接成本，即“程序运行的经济成本，如公务员的工资、津贴、补助、物质装备的磨损和消耗，材料的工本费，时间的耗费等等”，[1]一般来说，行政主体具体公务活动中正常的、有形的、直接的经济支出都属于此类成本；(2)潜在成本，即一个行政行为进行当中或结束之后，是不会立即产生，但是在未来会产生的成本，而且往往会非常巨大，这在环境法领域是表现最为突出的；(3)间接成本，即一个行政行为会间接使一部分的权利受到负面的影响或消极影响，这在受益行政中表现比较明显；(4)“错误成本，是指因行政过程运行错误而造成的成本，包括违法成本和失当成本。违法成本是指行政过程的运行没有使案件事实得以查明和准确认定，或者使法律得以正确的理解和适用，从而采取了违法的行政措施，因此而产生的损失和额外支出。失当成本是指行政过程的运行没有使公务员选择适合本案的处理方式，因而产生的成本，如对政府的不满等等。”[2]错误成本中不仅包括有形的成本，如财产损失和费用支出等，也包括无形成本，如侵害自由、民主、正义等法律价值，滋长反社会意识、反政府情绪，造成国际舆论谴责、国际形象下降等。
行政管理过程中的效益包括：(1)有形效益，主要指“经济收益，即行政过程直接或者间接给国家或者地方经济发展所带来的收益”；[3](2)无形效益，包括道德收益、法律收益、政治收益、社会收益和国际收益等，具体来看，即行政行为或行政决策的实施符合法律的价值，保护了公民权利，树立了行政机关的良好形象，改善和维护国家政治体制，提高国民的法律意识、参政议政意识，提高国民对行政机关的信赖水平，提高民族的凝聚力，获得外国的良好评价，增加外国对中国的信任，提高国家的国际形象等。
在以上两个基础概念的分析之上，我们来看一下这一原则的具体的运用方法：
首先，这一原则的任务在于对做出行政行为或行政决策的人在决定程序中提供各类信息，为此它建立了一个用于将各类因素即成本和效益进行比较和评价的整套程序，同时它允许作出行政行为或行政决策的人在几种可选择的行为，包括不作为中进行选择，然后决定选择最有效、最经济的行为达到目标。在这一过程中，信息的提供必须是客观的，无偏见的，尽可能全面的。
其次，要对各类因素进行归类，判断哪些是成本因素，哪些是效益因素，这也要求必须在进行分析之前对于这一行政行为或行政决策所要达到的目标有清楚的、确定的认识。
再次，根据我们所要达到的目标，在几种可能的选择中，进行成本和效益的权衡，得出各种可能的选择各自的净效益。在这一权衡过程中，我们必须注意不同时期和确定性的不同程度会使得一种选择的净效益发生变化。同时，我们必须注意将无形效益进行量化，以使得净效益之间可以进行比较。
最后，我们需要让整个成本效益分析所使用的信息以及所涉及的整个过程成为一个完整的体系，形成几个可供考虑的选择，让行为者或决策者做出最终选择。
以上是对行政法领域经济分析原则的基本论述，下面具体考察这一原则在不同法系国家的发展情况。
二、经济分析原则在两大法系行政法领域的情况比较
（一）经济分析原则在英美法系国家的运用
美国是经济分析原则发展得最早也最为完善的国家，这当然与其历史传统有关，美国一直是一个重视在新领域使用经济理论的国家，法律领域也不例外。从19世纪后期开始，联邦政府就开始将成本效益分析运用于公共工程项目的评估上。从1902年的River and Harbor Act开始，美国国会已正式采用这一概念，但其广泛运用是在20世纪30年代以后，开始主要限于公共工程领域，从60年代初至70年代末开始广泛运用于环境、经济、健康和安全等方面的行政决策中，美国的行政机关正式运用这一原则于其公务活动中，而且获得了国会的支持，但是国会并未将其法典化，其在个案中的合法与否更多取决于法官的判断。但是这一原则在美国行政法中已发展成为一个较为成熟和系统化的原则。
英国的行政法领域一直奉行越权无效原则，虽然近年来在判例法中，国家机关的行为可能因不合理或不适当而被撤销，但并没有经济分析或成本效益分析这一专门概念。
（二）经济分析原则在大陆法系国家的运用
大陆法系的一个主要代表国家，德国在1949年5月23日的《基本法》通过之后，一个交叉性的学科——经济行政法开始获得长足的发展。德国学者认为，经济分析原则“在《基本法》第114条第2款和在《欧共体条约》第205条和第209条第1款都有明文规定。在所有的管理行为中，都应该重视经济原则。”[4]但这一原则在德国的发展仍是很初步的，主要限于“要以尽可能少的资金获得一定的利润”的“最小化原则”，[5]为此而适用的成本效益分析方法也是比较简单的。
法国虽然是大陆法系的代表国家之一，但是它的行政法领域一直是采用判例法的，虽然“法国行政法院在审查行政裁量行为时要考虑限制公民自由与行政措施所要实现的公共利益之间的关系”，[6]但并无明确的经济分析原则的概念。
通过对两大法系主要国家的对比，我们可以看出，这一原则在各国的发展非常不平衡，这当然与各个国家的不同法律传统和现实国情有关，当然也与各国行政法学的发展方向有关。
三、经济分析原则与相近原则的差异
尽管经济分析原则具有自身的特殊性和不可替代性，但是，该原则在落实过程中往往出现与相近诸原则相互冲突之处，特别是在经济法学领域，人们更多的是熟悉比例原则和行政效率原则方面的运用，因而，划清各原则的界限是十分必要的。
（一）经济分析原则与比例原则的界限
比例原则最早出现于德国行政法上，是其重要的宪法和行政法原则，主要指行政行为应具有适合性、必要性并合乎比例，这一原则的主旨在于要求行政主体采取的行为必须与其所要实现的目标相对称，我们可以发现这与经济分析原则具有相通性。
但是经济分析原则是更为具体和量化的标准，而且两者所侧重的方面是不同的，比例原则并不能完全包含经济分析原则，因为经济分析原则为行政行为和行政决策提供一整套系统分析和量化分析的标准和方法，它的任务在于为做出行政行为和行政决策的人提供在进行各种信息分析基础上的决策选择可能，而这些可能在行政法意义上将影响这一行政行为或行政决策的效力。
（二）经济分析原则与行政效率原则的比较
行政效率原则是我国学者比较喜欢使用的概念，而且在我国行政法学界，有一种将提高效率与保护权利相对立的倾向，这可能与人们对“效率”这个词的理解有关。
实际上，这个词“应当指某种投入与收益的比例关系。即少的投入带来多的收益，效率就是高的，而多的投入带来少的收益，效率就是低的。”[7]显然在行政法领域，这里的投入或者说成本，收益或者说效益，与第一部分的分析应是相同的，但传统所提的行政效率原则似乎并未深入到这一层次，以至于将“效率模式”与“权利模式”相区分甚至相对立，其实，在经济分析原则中我们可以看到两者根本就不是对立的，而是一个原则系统中应考虑的不同方面而已。
四、经济分析原则的作用和局限性
通过以上的分析和比较，我们可以发现这样一个并不是被许多国家明确提出的概念，其实一直在行政法领域内不同程度地运用着，只是在除美国之外的大多数国家中都涵盖于其他的一些原则之中了，之所以认为应使其独立出来，是因为不明确概念就无法使之发挥更大的作用，我们不必争论它是不是一项行政法的基本原则，因为作为一个并无成文法典的法律部门这种争论有时是无意义的，目前我们需要明确的是这样一个具有系统分析和量化分析特征的原则或者说方法是不是适合我国的行政法发展，并能在我国行政领域具体运用。对此，我们认为，它是适合的，因为：
第一，在对行政裁量权的法律控制方面，这一原则具有极大的力度。我们可以发现这一原则的主要特点在于它所提供的判断标准是在进行了系统分析和量化分析之后得出的，而且基本上是数字化的，使行政机关在行使自由裁量权时，以及我们对其自由裁量权行使的合理与否进行判断时，有了非常具体的标准，它与其它原则相结合，使行政机关在行使自由裁量权时的选择余地缩小到极小的限度，有时甚至使行政机关的裁量缩小为零载量。
第二，在提高行政行为的稳定性方面，也具有很大的作用。在行政机关就成本效益进行主动分析后，使其可以具有很大的积极性实施行政行为或执行行政决策，这在很大程度上，可以提高行政行为的稳定性。
第三，有利于切实保护公民的合法权益。在个案中，公民可以根据经济分析原则对于行政机关应当做出什么样的决定有所预见和评价，行政裁量行为的可预测性因此大大提高，使公民在寻求保护时可以有的放矢。
第四，“促进行政机关运用经济学原理分析行政法的自觉性，提高行政效率，使行政立法和执法切实发挥促进生产力发展的作用。从成本收益分析的角度来看，行政管理过程同时也是一个促进生产力发展的制度安排和经营过程，存在着成本收益分析的需求和利益最大化的动力，行政效率之中包含了经济效率的含义。”[8]“法律制度中的许多原则和制度最好被理解或者解释为促进资源有效率配置的努力”。[9]无论立法机关还是执法机关，都应当考虑怎样是最有利于促进生产力的发展的，最促进生产力发展的行为，就是最经济的行为，就是最具效率的行为，也是最符合经济分析原则的行为。
当然，我们同时必须看到这一原则的局限性。首先，在运用经济分析原则时有一个无法避免的前提限制，那就是我们作为评估的信息具有不完全性，这使得在做出评估时总是有无法考虑到所有成本或效益，尤其是潜在成本因素的可能性，这几乎是无法避免的；其次，在前面也谈到，在我们进行量化分析的过程中，无论是成本因素，还是效益因素在不同时期和不同确定性程度上都会发生量上的变化，这增加了分析结果的不确定性，也使得做出决定的风险增大了；再次，对于无形成本的评估总是具有极大的不准确性，这使得有些情况下的最终结果也有一定的不准确性。
在经济分析原则发展的最为完善的美国，行政法学者早已看到了这种局限性，所以他们认为这一原则应与其他因素一并考虑才能做出最终决策，这也是我们所必须注意的问题。
［收稿日期］2009-01-15