空間擴展與结構完善：澳門發展的前景探討，本文主要内容关键词为：前景论文,空間擴展與结構论文,澳門發展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 0874-1824(2015)02-0025-12 回歸以來，澳門最突出的成就就是實現了經濟騰飛，城市發展面貌有了重大轉變。與回歸前相比，澳門在經濟、社會、政治等方面均獲得了充分的提升，發展水平日漸提高。然而，隨著經濟的快速發展以及周邊環境的變化，澳門的發展正面臨一些挑戰，突出的問題是發展空間與產業結構適度多元化的矛盾，由此會衍生出社會問題。如何拓展發展空間是澳門面向未來的一個戰略性的問題。 一、制度變革推動澳門輝煌發展 回歸前，受到管治能力不強、權威性有限和認受性不足等因素影響，葡萄牙人對於澳門的管理實際上是“經濟上的無所作為”，①一些重大的、結構性的不利情況已在影響澳門的經濟”。②回歸後的澳門面臨著失業率高企、治安環境惡化、民生水平大幅倒退，以及經濟結構亟需調整等巨大壓力。在“一國兩制”和國家政策的支持下，第一屆特區政府開始轉變澳葡政府“自由放任”的經濟發展模式，加強了政府對經濟發展的干預。確立了“以旅遊博彩業為龍頭、服務業為主體，其他行業協調發展”的經濟指導方針，實現賭權開放的制度變革，結束了博彩業長達四十年的專營壟斷權，充分發揮博彩業在解困經濟中“固本”的重要作用。受益於一系列制度變革與政策支持，澳門在物質生產要素不變尤其是技術不變的前提下提高了生產率，保證了澳門經濟發展的突飛猛進、社會繁榮安定和政治的穩定前進，並且與內地的合作也更加緊密。 (一)經濟發展突飛猛進 1.GDP與政府財稅收入大幅增長 由於博彩業發展持續向好，澳門經濟水平在2001～2013年間實現了明顯增長，澳門本地生產總值由回歸初期的523億(澳門元。本文凡未特別注明的均為澳門元。下同)飙升為2013年逾4，130億元，大幅增長約8倍多，平均增長率高達19％，成為世界上經濟增長最快的地區之一。2002至2013年間，特區政府財政收入增長近12倍，由152億迅速提升至1，760億，其中來自博彩業的發展收益貢獻最大，佔財政收入比重一直超過50％，為特區政府的公共財政開支提供十分重要的保障。 2.失業率不斷下降與基本實現“全民就業” 隨著整體投資環境改善，2013年澳門固定投資總額為528億元，相比2002年增長超過十倍，帶動一系列社會基建發展，促進社會就業機會大幅增加。澳門勞動力人口由回歸前約20萬人發展到2014年逾39萬人，失業率連續七年低於4％，2013年僅為1.8％，可謂澳門是屬於全民就業的狀態。 (二)社會繁榮安定 與回歸前相比，回歸後澳門在社會治安中關於重大刑事案件的犯罪數目下降趨勢尤為突出，如侵犯生命罪在回歸前為42宗，2013年降低至8宗，公共危險罪從最高315宗下降至最低59宗，兩者超過了百分之八十。此外，澳門整體收入中位數在博彩業開放後總體呈現出不斷上升趨勢，從2002年4，672元上升至2013年12，000元，增長約2.5倍。除了2008年經濟在金融危機中受到了較大影響，每年平均增長率超過8％，反映出市民生活水平不斷提高，社會發展繁榮穩定。 (三)政治穩定前進 在中央政府大力支持下，澳門政治在十五年間穩步發展。首先，在“高度自治”方面，《基本法》明確規定，全國人民代表大會授權澳門特別行政區依法享有行政管理權、立法權、
立的司法權和終審權；在政治架構中，“基本法”明確規定，澳門特別行政區行政和立法機關必須由永久性市民組成，其中行政長官、行政會委員、政府主要官員、立法會正副主席、終審法院院長、檢察長更必須由永久性市民中的中國公民擔任，從而保證了“澳人治澳”的實施。 (四)與內地合作更加緊密 回歸後的澳門與內地之間的合作關係更加密切，如《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》及其補充協議的實施和《泛珠三角區域合作框架協議》確定澳門在泛珠區域合作中的角色與定位。2009年《橫琴總體發展規劃》的出臺，更加奠定橫琴島在澳門未來發展中的重要地位，與中山市翠亨新區、江門市大廣海灣經濟區等廣東三大平臺聯合推進粵澳合作進入快車道，其中，澳門大學橫琴校區的落成，改變本地長期以來因為空間不足所帶來的發展約束。 目前，澳門與內地的居民往來相當緊密。內地居民在澳門出入境的過關次數從2008年的1，753萬增加至2013年的3，183萬，增長約82％，且呈現出不斷增加的趨勢。 二、澳門社會經濟發展面臨的挑戰 博彩業促進了澳門經濟高速增長，同時“一業
大”的產業結構也給澳門經濟社會發展帶來了一些隱憂，對推進適度多元化形成挑戰。 (一)博彩業對社會經濟發展的剛性 博彩業對澳門經濟發展具有剛性的主導作用。回歸後特區公共財政收入大幅改善，其中來自博彩稅的收益比重從2000年的37％迅速上升至2013年的76％，自2007年起超過同期公共財政總開支。與之相比，近年來特區政府在進行各項稅例、稅率修訂時，均有意逐步減少各種稅收在公共財政總收入中的比例，如職業稅、所得補充稅、營業稅、房屋稅、印花稅、消費稅和機動車輛稅等主要傳統政府稅種多年來僅佔6％的水平，這對維持基層市民的生活環境有著相當重要的意義。另一方面，博彩業全部就業人員佔總就業人口比例達23％，居各行業之首。然而，博彩業的特殊性使其對於國家政策與經濟發展環境等因素具有高度敏感性，單一產業發展將產生經濟波動，甚至對整體經濟發展產生嚴重後果。 (二)非正常消費造成經濟發展的不穩定性 博彩業屬於政策支撐性極強的外向型產業，消費群體主要以外來人口為主，而且暗含大量非正常消費活動的特點。2013年赴澳旅客逾六成來自中國內地，③形成“一源
大”，因此澳門經濟發展很大程度上依賴於內地政治環境與消費水平。隨著十八大以來內地反腐力度增大，不少腐敗官員相繼落馬，對於一些問題官員及企業經營者起到了極大的震懾作用，明顯減少了赴澳豪賭的現象。今年以來，博彩業毛收入增長率明顯下滑，12月份年變動率降幅更達30.6％歷史新高。從側面也反映出過去澳門博彩業市場的興旺在很大程度上與內地對貪腐問題缺乏有效監管密切相關。隨著中國內地清廉指數④的提升，來自內地的非正常消費將逐步減少，必然對澳門經濟的平穩發展產生影響。 (三)“一業
大”對民眾生活水平的影響 作為以旅遊博彩業為主的國際城市，澳門的旅客數量從回歸前平均七百萬人上升至2013年近三千萬人，與本地總人口之比由原來的16倍迅速擴展到46倍，⑤且仍以約10％的幅度逐年增加。赴澳旅客的增加造成物價高漲、房價高企等問題，市民生活成本不斷增加。2005至今澳門CPI平均增長率超過5％。2014年每平方米住宅均價超過9萬澳門元，相比2004年增加近12倍。與此同時，辦公室和工業用地每平方米價格也分別增加了7倍和14倍，經營成本比例大幅提升，這對於未來澳門經濟發展的可持續性造成相當多的隱憂。⑥由於生活成本以及生產費用的日益擴張，特區政府需要不斷增強對轉移支付投入的缺口，導致財政壓力的增加。自2007年開始，澳門本地遊行活動越發明顯，參與者也從最初主要以基層勞工和新移民逐步轉向包括中產階層、年輕人及大學生等跨越不同階層，由此無不反映出社會對於貧富差距、物價騰飛、外勞輸入等問題的擔憂。 (四)“一業
大”對人力資源結構的影響 從平均工資的增長趨勢來看，回歸後的澳門總體產業結構是以博彩業帶動旅遊業(包括批發、零售、酒店、飲食等行業)的發展模式為主，聯同金融業(主要是銀行業、保險業、金融中介服務業)共同推進澳門經濟發展，二者自回歸十五年間月平均工資水平均超過一萬元。但是，金融業的結構決定其需要較高的專業性，而澳門所具有的市場狹隘的特徵使得金融業發展並不是澳門的強項。與之對應的是，金融業就業人數自回歸以來始終佔總就業人口的平均數不到3％，也只有博彩業平均就業人口的約15％。 一方面，博彩業的高速發展吸收了大量的就業人員，而博彩業所具有的特異性使得其並不需要過高的人力資源素質，就業門檻低。僅2013年新增加的約1.8萬總就業人口中，荷官就業人口佔23％，而同期專業人員和技術員等就業人口則分別只有9％和5.6％。目前，澳門全職荷官僱員超過2.5萬人，大部分以本科以下學歷的青年人為主。另一方面，在市場規律的效應下，更加促使社會各類資源迅速地投奔到博彩業發展中，從而造成職業發展的不平衡。由2006年起，博彩業超過長期以來一直佔據首位的金融業平均工資水平，其他行業的發展更加難以與其相提並論。博彩業一業
大導致澳門勞動力市場的人力資源的擁有及儲備上，缺乏適度多元化及參與區域合作的專業人才，不利於特區長遠發展。 總之，由於博彩業在社會經濟發展中的剛性及負面影響，澳門未來發展所面臨經濟社會發展的不穩定性隱憂，人力資源的單一和短缺，博彩業“一業
大”的資源集聚“馬太效應”、對其他產業的“擠出效應”，對於推動產業適度多元化形成很大的挑戰。 三、適度多元化面臨著“雙重失靈”及空間約束 (一)發展型政府推動下的澳門經濟發展模式 回歸後特區政府在推動經濟發展中承擔著重要職能，在制定新的經濟發展政策過程中表現出發展型政府的特徵。發展型政府以推動經濟發展為目標，長期擔當經濟發展的主體力量，注重人均GDP的增長和在世界市場中的競爭地位。美國學者齊斯曼(J.Zysman)認為發展型地方政府注重對經濟進行適度的干預，通過產業政策工具使市場經濟與政府干預有機結合，從而形成軟硬適度和富於彈性的經濟發展體制，⑦而這些產業政策工具則涉及到產業政策、金融條件和政治基礎相互依存、彼此互動。因而後進國家雖然常常藉由產業政策推動經濟發展，但產業政策能否有效執行，政治基礎的支持與金融條件的配合是不可或缺的。⑧ 根據產業結構調整理論，發展中國家(地區)只有把有限的資源有選擇地投入到某些行業之中，才能最大限度地發揮出有限資源的效用並達到經濟增長的效果。博彩業在澳門已經擁有167年的發展歷史，同時佔據本地生產總值的四分之一，有著區域產業先發優勢的基礎。作為後進發展地區，特區政府加速構建現代化服務業體系，實現了回歸後的跨越式發展，人均GDP達到世界級水平。在政策內容上制定更加公平、開放和透明的市場環境來實現博彩業產權調整，提出“以旅遊博彩業為龍頭”、“帶動其他行業協調發展”的產業政策，打破壟斷經營的發展模式，通過減免土地費用、吸引跨國資本，引入國際規範、管理技術與競爭機制，推動博彩業提升檔次與優化服務，通過稅收政策促進與博彩相關的其他會展、表演、零售、酒店等產業發展；在金融條件上保持澳門自由港制度，完善銀行業信貸政策，充分發揮金融中介作用，為博彩業履行社會責任、興建酒店或旅遊設施、資金結算等提供支持；在政治基礎上按照“一國兩制”的方針，中央政府在法律和政策層面大力支持特區建設，同時通過開放“自由行”政策為澳門帶來源源不斷的經濟活力。 然而，通過帶有產業導向的政策推動發展的方式，主要是特區政府為了回歸後推動社會經濟穩定而採取的非常態做法。但隨著市場經濟體制的不斷完善和產業發展進一步深化，這一模式也為社會發展帶來不利的影響，政府的作用在社會發展中並未能很好地引導其他資源進行合理調整，而且在經濟規律作用下，市場無法發揮有效配置的功能，經濟的適度多元化更難。 1.政府失靈 在中央政府的支持和經濟高速發展下，特區政府財政儲備由回歸之初的130億元增長到接近5，000億元，在自主性及對社會事務管理方面有了極大改進，在區域和國際資源控制和競爭中具有更多的支配力量。其中博彩業稅收比重由回歸初期不足三成增長到如今的近八成，是保證經濟增長與財政收益的重要基礎。加之受到空間制約，推動經濟適度多元化存在複雜性、風險性及不確定性，因此特區政府對於產業結構調整更為謹慎，在決策的交替選擇問題上難以保證政府措施的公平有效。 根據胡煒光對我國地方政府推動地方經濟發展的特徵研究，發展型政府具有投資者成為地方政府的最高客戶、地方政府財政支出中投資支出比重大、地方政府通過行政力量來推動“壓力型體制”的運轉、地方政府過度地干預企業的發展⑨等四個特點。如今博彩業已成為澳門經濟的唯一增長極，直至2012年澳門累計吸引投資總額有1，513億澳門元，而博彩業的投資佔了57.9％，其次是銀行業(18.2％)和批發零售業(10.6％)，而最低的則是保險業(2.1％)、工業生產(2％)、運輸倉儲及通訊業(0.6％)和飲食業(0.6％)。⑩其次，根據有關學者研究，澳門政府在投資方面的支出明顯上升，縱使特區政府在財政管理上秉持量入為出原則，但大幅上升的非固定支出開支若是成為長久的剛性開支，則將會影響到政府在社保、醫療、教育等其他民生領域的投入。(11)為了維持經濟穩定並保障社會福利，特區政府的工作基本上都在鞏固與提高財政收入的壓力下圍繞經濟增長開展，因此博彩業的高稅收使得政府缺乏利益動機去干預或推動其他產業的發展，(12)不利於產業結構適度多元化。 2.市場失靈 博彩業與一般產業不同，自身的暴利性質使其一旦成為主導產業，往往成為吸納生產要素的“窪地”，擠壓其他行業尤其是中小企業的生存空間，進而扭曲經濟結構、增加社會成本，導致經濟結構極端化。(13)作為中國境內唯一博彩合法地區，中央政府開放“自由行”等於為澳門博彩業創造出一種“澳門供給、全國需求”的現象，在總需求大幅增加以及人們預期對經濟利好的信息引導下，博彩業規模由此實現迅速膨脹，產業結構更為集中。博彩業由2000年佔本地生產總值的26％大幅增加至2012年的46％，而與之高度相關的批發零售、酒店及飲食業和建築業等也有一定增長，分別增加了6％和3％。相反，金融類、運輪通訊倉儲和製造業的下降尤為明顯，分別下降了7％、4％和9％，同時公共行政及其他服務業也從19％明顯下降至12％。 在市場自由配置的基礎下，資本和勞動力不斷向有著更高生產力的博彩業部門集聚，導致博彩業發展同時佔用了大多數的土地空間與人力資源，不斷擠壓著其他產業的發展。按照產業發展規律，產業結構演變與經濟增長是具有內在關聯的，經濟發展隨著技術水平不斷提高，社會分工越來越細，產業部門增多，部門與部門間在資本流動、勞動力流動、商品流動等聯繫上也是越趨複雜的。但博彩業純資本運作的特徵對於促進社會經濟技術發展的作用不大，對於經濟在資本、勞動力與商品的流動方面也受到許多限制，因而在不同產業之間、不同部門之間難以實現經濟技術的聯繫與有效轉換，因而說經濟結構的產業鍵便難以拓展。長此以往，由於博彩業的高利潤驅使，社會缺乏形成足夠的科研制度和創新激勵，無法有效憑藉市場機制的引導充分發揮經濟輻射作用，市場失靈使得經濟適度多元化發展難以實現。 在不斷的發展中，博彩業已經成為澳門的經濟命脈，是經濟振興的主要動力和政府財政收入的主要來源，既成就了澳門經濟騰飛的奇蹟，同時其所帶來的諸多問題與挑戰亦不容忽視。究其原因是因為博彩業有著極高的收入利潤。從資源配置來看，市場會不斷向博彩業集聚形成極化效應，增加社會的發展成本，從而需要得到政府政策干預的調節。但從理性視角來看，由於博彩稅在財政收入上過高的比重，這也直接影響著政府所實施產業政策的方向與內容，因此經濟結構同時存在市場失靈和政府失靈。 (二)經濟適度多元化的空間約束 在產業佈局上，約翰·弗里德曼(J.Friedmann)的核心—外圍理論指出隨著某些主導部門或者有創新力的企業在特定區域或者城市聚集，通過產生和吸引大量的革新形成一種資源的高度集中，原來中心區域的革新將逐漸向外圍地區擴散，形成一種控制和相互依存的關係，區域經濟增長的同時，必然伴隨經濟空間結構的改變。通過核心與外圍的區域相互影響，核心區域從外圍區域實現勞動力和資金的供給，外圍區域則從核心區域取得商品、信息和技術的發展，在極化和帶動的作用下共同組成一個完整的空間系統。 反觀澳門，長期以來其他產業想要實現發展的規模化或邊緣擴展缺乏現實的基礎。2013年博彩業每平方公里的規模產出達到136億澳門元(約17億美元)，從經濟人的理性視角來看，在一個極度缺乏空間條件的範圍內要推動經濟適度多元，客觀上難以實現。另一方面，博彩業具有對外依賴性高及缺乏促進產業技術進步的特徵，使其容易受到國家政策和經濟發展環境等因素的影響造成經濟波動，其與經濟的適度多元化亦構成矛盾。若無法解決空間發展的約束，則只能夠通過削弱博彩業發展規模或進一步調整市民的生活空間。值得注意的是，無論以何種方式但結果必須要以實現更好的生活為前提。近年來，澳門特區政府不斷地推動多種產業的共同發展，其中最有影響力的是金融業、會展業和創意文化產業。雖然這些產業在本地經濟中仍在不斷快速成長，難以判斷其最終對整體經濟發展的貢獻，但通過與國際上成熟地區的產業價值進行對比，可大致推斷出相關影響。 (1)金融業和會展業以香港為代表，作為我國特別行政區，港澳兩地關係一直非常緊密，同時香港又是世界四大金融中心之一，2012年香港的金融業每平方公里產值約3，700萬美元；此外，會展業在香港的經濟結構中佔有相當重要的地位，作為國際會展之都，會展業在2010年佔香港地區GDP的2.1％，每平方公里約產出420萬美元。 (2)創意文化產業以英國倫敦為代表，英國是創意文化概念的提出者，而倫敦更是世界著名文化之都，文化產業極為發達，2011年平均每平方公里產出約2，600萬美元。 (3)以澳門2009～2013年博彩業發展的平均產值計算，博彩業近年每平方公里的產出約10億美元。 2013年，博彩業佔澳門地區GDP的比重高達88％，假設在理想狀態下澳門與香港、倫敦等國際知名城市擁有相同的經濟發展環境，並具備與之相應的政策、產業和人力資本等要素支撐，此時若要在澳門本土實現產業多元化，由目前博彩業一業
大調整為博彩業+金融業+會展業+創意文化產業共同發展，將會對特區政府財政收入產生較大影響，短期內亦勢必會降低市民生活水平。 然而，博彩業發展的波動性容易造成經濟安全問題。但按照特區政府在2013年的官方統計，澳門土地總面積只有30.3平方公里，而在2014年第三季度上的人口估計上，澳門已經達到了63.1萬人，在全世界所有的國家和地區當中人口密度最高，土地資源對澳門經濟社會發展的限制由此顯露無疑。考慮到澳門市民生活空間現狀已經十分擁擠，改善居住、生活環境的呼聲日益高漲，因此更加難以再為其他產業的發展提供足夠的空間。 由此可知，受到土地資源不足，澳門發展所面臨的問題實質上就是發展空間與產業結構適度多元化之間的矛盾，導致了回歸後政府政策的干預無法達到預期目標，博彩業的開放並沒有實現推動其他產業的協調發展。空間不足是澳門的客觀現實，也是面對可持續發展最嚴峻的挑戰，這對產業的適度多元化造成了限制，也約束著人們生活空間的範圍。在長期上，澳門城市功能的結構受到空間的制約而得不到完善，城市空間極度需要拓展。 四、澳門未來發展的策略思考 如前文所述，澳門無論在推動產業結構的適度多元化，抑或改善人們生活環境，都必須為本地經濟社會的發展爭取更多空間。 (一)區位發展的空間選擇問題 城市在發展中經常會面臨著一些問題：一個企業或產業應該佈局在什麼地方?一個地區應該確立什麼樣的產業結構?以及如何協調其與社會發展的關係?德國經濟學家杜能(J.H.Thunen)於1826年在其出版的《孤立國同農業和國民經濟的關係》中提出的農業區位論認為地租是決定土地利用的主要因素，而地租差異是因距離城市遠近所導致的，這被稱之為“區位經濟地租”。杜能指出，土地的利用類型及其經營集約化的程度是有規律的，依賴其經濟狀況，特別是取決於與市場的距離，提出了“杜能圈”的概念。(14)在“杜能圈”理論中，能夠支付(形成)最高地租的土地利用形態給土地標上了最高價碼，它排斥了其他土地利用形態，從這個意義上說，所謂利潤最大化的土地區位選擇，即尋求地租最大化的區位選擇。由此根據達恩(S.Dunn)地租距離函數可以得出，距離中心越近的土地使用集約程度越高，它能形成的區位經濟地租越高，(15)城市經濟中產業結構的空間分佈很大程度上是會受到地租貴賤的影響。在此基礎上，塔弗(E.Taaffe)等學者根據城市發展從城市社會角度提出城市地域理想結構模式，並指出理想的城市結構模式應是由核心區向非核心區逐層向外拓展組成，分五個部分：中央商務區、中心邊緣區、中間带、外緣帶和近效帶。與杜能的級差地租作用相類似，隨著商業和輕工業的發展，帶來原來生活環境的惡化，在各城市各功能區不斷產生侵入和遷移下，最終呈同心圓狀自核心向外擴展。 除此之外，波蘭學者馬利士(B.Malisz)和美國學者埃里克森(Ericksen)等研究了城市中心地區向外圍地區拓展的重要性和必然性。1963年馬利士在其專著《城市經濟建設》中提出“門檻理論”，指出當一個城市到達一定規模時，常會出現一些阻礙其空間拓展的限制因素，包括城市所處的地理環境、工程管網鋪設技術及已經形成的城市地域結構，(16)這些因素標誌著城市發展規模和人口容量限度。在一般情況下，這些限制需要一次跳躍性的投資突增才能有所緩和，這就是城市進一步發展的“門檻”成本。因此，當城市已經發展至由於地租價格的存在而需要跨越較高級別的“門檻”時，可以選擇分散建設(建設副中心、衛星城等)來降低高昂成本，這樣城市的基建投資和經濟管理費用便會隨之相應下降，發展就比較快速合理並符合經濟效益。另一方面，埃里克森在1983年通過城市外圍地區土地利用的動態演替的研究，證明了隨著城市功能不斷向外拓展，外圍地區最終將與中心地區構成一體，稱為“多核心結構模式”。他認為城市對外圍土地利用的空間規律會出現三個階段：即外溢—專業化階段、分散—多樣化階段和填充—多核心階段，由最初單功能的工業區或居住區向城市外圍溢出；隨著交通條件改善，城市功能向外圍地區的溢出更加深化，外圍地區功能趨向多元化，形成城市綜合體；最後隨著外圍地區功能逐步完善，形成了次中心城市，最終成為核心城市結構的重要組成部分，印證出城市功能空間發展所具有的基本規律。 總括而言，在區位中關於經濟產業結構在空間佈局的分類必然會受到級差地租的影響，城市最核心的地帶必然由產值最高或貢獻最多的部門所支配，這是市場發展的客觀規律。並且透過規模擴張不斷向外圍延伸，在市場通路效應、生活費用效應和市場擠出效應作用下，生活空間將圍繞中心地區逐步外移。由於核心功能區域的不斷擴展，外圍空間便成為實現其可持續發展的重要依赖，為完善城市功能結構、拓展發展領域和增加核心區域競爭力打下重要基礎。 反觀澳門在拓展空間問題的選擇上，博彩業的特殊性使其無法實現功能外溢，造成澳門土地價值高企，自回歸以來房價的增長演變就是其中一個最明顯的表現。作為城市主體的政府、企業和居民，受損最大的是居民，因為工資的增長是有限的，而且永遠趕不上房價的增長；當中政府則受益最大，因為土地金和稅收會不斷隨著地價的上漲而上漲；另一方面，企業雖然也會因為地價上漲而導致成本上升，但因為澳門主導產業的
特性，博彩業的高額利潤則可以抵消自地價上漲的壓力，亦因此從區位論的範疇上很好解釋了生產活動近年來在澳門是如何決定其空間場所選擇的規律。由此相比較下，居民空間更加需要得到調整才能避免民眾福利的大幅受損。 (二)空間拓展類別與拓展選擇途徑 在資源及空間約束下，澳門必須努力尋求與內地的合作深化，有效地解決經濟“一業
大”和市民生活保障等問題，即通過區域合作重新打造出一個新的澳門。但該如何合作，則是值得再思考的。對於澳門來說，拓展發展空間本身就是一種戰略性選擇的問題，而這個核心就是對於生產或商業空間與生活或民生空間佈局的選擇，形成多元化的產業結構和完善社會生活功能。通過過去經濟增長中的實踐經驗和社會發展現狀，澳門社會民間的生活功能空間更加需要有所拓展。 1.生產或商業空間拓展的問題 作為微型經濟體，生產或商業空間的拓展能夠彌補澳門經濟發展空間不足的問題。博彩業在澳門有著悠久的發展歷史以及開放至今所創造出的巨大發展的基礎，因而具有規模經濟效益和幅射效應。然而，受制於博彩業的特殊性，作為龍頭的博彩業無法幅射內地發展以及與內地合作，澳門是中國境內唯一博彩合法化的地區，換言之，博彩業的發展以及規模擴張只能留在本地區之內，從而為社會衍生出許多問題。如過去十幾年來博彩業的急速擴張，雖帶動經濟收入上升，但真正受惠的是以博企及與其有著高度相關的行業或公共機構為主，非博彩行業受惠於經濟的增長則相對較小，結果是造成大量財富極化的集中，而積累的財富又再度被投入到住宅及工業用地等固定資產中，甚至拓展跨界行業繼續發展，例如零售業和餐飲業；另一方面，博彩業產生的擠出效應不斷延伸，造成社會結構將更加趨向兩極分化，貧富不均是現階段澳門無法迴避的社會問題。 其次，透過與內地園區合作方式，以比較優勢和勞動分工形式來實現區域間的互補。但“一業
大”的澳門在產業資本、技術能力和人力資源上並不具備良好條件。在過去不斷強調經貿合作加強的實踐中，澳門所能產生的作用收效甚微。(17)澳門長期邁向經濟發展適度多元化之所以緩慢的原因，除了受到土地資源和缺乏高科技發展的約束外，很大程度上是社會始終未能形成以專業化、分工化和多元化為主要特徵的人才結構以及擁有核心知識產權。而且經過發展證明，依靠澳門自身條件根本難以實現這些改變，但這在區域合作中必不可少，因此產業發展空間拓展能力不足。 再者，生產或商業發展需要的制度環境的空間拓展難度較大。土地是一種不可再生的資源，卻同時是經濟發展的最根本，澳門拓展生產空間的方式必然會不斷產生衝突，如土地競爭、稅收博弈和空間結構性矛盾等。 在涉及“一國兩制”問題時，中央政府對澳門空間拓展的決定和處理需要更加謹慎。事實上，由於兩地鄰里相依，澳門可取得土地面積在過去不斷增加，相反珠海市可用土地面積卻相對減少，如橫琴的進一步深入的開發。 城市之間存在著職能和規模的競爭，政府管理者作為經濟人角色也試圖在最大範圍內吸取更多經濟資源和擴展市場，並通過土地實現稅賦收益增加，由於澳門產業規模與市場力量不足，(18)生產空間的擴張實際上會剝奪原所在地方政府在空間上實現土地流轉創稅的收益最大化，因而成效不彰。(19)而且隨著空間再度耗盡，澳門必須提出新的拓展需要，構成一個不斷博弈的循環系統。 隨著原生產空間的規律被打破，區域迅速實現了各種生產資源的聚合和重組，區域內的物價快速上升，生活成本大幅增加，而不同的制度安排又使得產業鏈或供應鏈更加難以實現彼此互通，增加了重複建設風險，從而更加強化了所存在的關口成本。 因此，由於制度存在著路徑依賴，在經濟人的特性下以及區域經濟合作中的交易費用難以及時消除，產業發展在空間拓展的難度上更大。而展望未來，澳門應該更加充分發揮自回歸以來特區發展積累所得的資金紅利優勢，在推動經濟適度多元化過程中加大財政儲備的投資作用，通過區域合作促進產業適度多元化。 2.拓展生活或民生空間的選擇 由於經濟高度發展和勞動力需求不斷增加，澳門市民的生活質量與博彩業開放前相比，生活成本大幅提高。隨著回歸後經濟高速發展，使澳門常住人口激增，進一步平攤市民在享用住房、交通、醫療及其他公共服務資源方面的供應，亦導致貧富差距的拉大。因此，由於“一業
大的負面影響，社會不斷發出要改善居住環境和生活條件的呼聲。與經濟發展等問題相比，市民對於民生空間上改善的渴望其實顯得更加迫切。按照土地資源集約化使用的經濟規律，澳門現有空間如果被不斷增長的生活需求所擠壓，機會成本較大。若能把服務於城市人口中的一部分生活功能實現轉移，澳門整體生活空間與環境質量將能夠大幅度改善，而且與拓展生產或商業空間相比，完善社會生活功能的區位佈局則相對較為可行。以澳門住房需求為例：(20) 在2004～2013年間，澳門常住人口從46.3萬人增加至2013的60.8萬人，平均年增長率約為3.2％，以人口淨增長計算，則每年平均增加約16，080人。在十年間，澳門增加了超過四分之一(26％)的常住人口，因而導致房屋需求大增，同期，澳門住宅單位實際吸納量約25，235個單位，(21)假設只從人口增量與家庭人數考慮，這遠低於以人口增長數計算的房屋需求(約需要53，600個住宅單位)。隨著人口不斷增加，澳門居住壓力的缺口如下： (1)根據資料顯示，在2013年新一輪的經屋申請上，澳門特區政府共收到20，400多宗新申請，按現時每尸平均居住人口3.03人推算，大約有61，812人。同時，從上文推測可知，其中還存在著7，965個潜在住房單位的隱性需求，約24，134人。 (2)按澳門統計暨普查局的統計，截至2014年6月，澳門住尸總數約211，491戶，但樓高7層以下、樓龄30年或以上的樓宇逾2，200幢。(22)假設每幢以五層樓高及三戶來測算，則超過了十分之一(15％)的住宅單位總數。這近三萬戶未來可能成為殘危樓宇的單位意味著置換房屋需求的大增，但近十年來，澳門平均每年實際供應量只有約2，500個，遠低於市場需求。 (3)回歸後，澳門的人口自然增長平均每年約佔到人口淨增加的20％，每年淨增加約三千人。 結合起來，澳門有著置換房屋需求的群體(1)+(2)+(3)至少有超過十一萬人，佔到了現時澳門總人口的近六分之一。通過2012年澳門人均居住面積為218平方呎(約24.2平方米)來看，房屋規模需求量在計算後得出的結果約達到266萬平方米。此外，以2.5的住宅用地容積率進行反算，可以得出樓宇建設用地面積將達到106.5萬平方米，即大約1.065平方公里的空間規模。由此可見，澳門現時單是由於居住壓力所創造的民生缺口的需求規模就相當龐大，其所產生的潜在收益非常顯著。 另一方面，由於澳門經濟規模小，澳門經濟增長與人口增長率關係密切，勞動力移入與移出的彈性政策是調節澳門經濟增長所需要人力資源的特色。賭權開放後，移民或外僱流入成為了人口增加的主導來源，人口遷移因素同時也是影響澳門未來人口規模主要的決定因素。2011年有政策諮詢文本就澳門未來25年的人口規模作出預測，假設未來能夠繼續保持較高速度的經濟增長率，澳門2036年人口總量最高或可達到85.2萬人，(23)與2013年相比增加24.4萬人，每年人口平均淨增長為10，609人，則平均每11年就可能需要產生出一平方公里土地的住房需求，每年需要興建約4，000個單位，對於澳門有限地理面積而言是一個相當巨大的壓力。 由於住房的需求得不到滿足，房價高漲為社會帶來嚴重壓力。2005～2013年期間，澳門就業人口收入中位數平均年增長率為10％，實質增長約5％；(24)同期，住宅平均售價年增長率為30％，實質增長約25％。比較澳門同期實質經濟增長率15％可見，就業人口收入中位數的實質增長未能追上同期經濟增長，但物業的實質升值卻大幅超過經濟增長。雖然高速的經濟增長無疑令絕大多數澳門市民收入增加，而澳門自置物業比率達百分之七十以上，意味著不少家庭的財富也大幅上升，但與此同時，也帶來了通貨膨脹與財富分配不均等問題，部分市民在經濟發展過程中得不到太多好處，但卻分擔了發展的代價。對於沒有自置物業的澳門市民來說，包括準備成家立室的年青一代，將面臨越來越高的首次置業成本，這是澳門過去二三十年從未經歷的狀況。 3.空間拓展的選擇途徑 綜上所述，澳門民生發展的挑戰日漸突顯，市民生活質量需要拓展出更多空間才能得到保障。而澳門空間拓展的方式可以有以下兩種： (1)填海造地。澳門過去主要依靠填海增加土地，其優點是成本低和開發週期較短。澳門陸地總面積從1912年的11.6平方公里增加到2013年的30.3平方公里，相等於填出1.6個澳門，從而不斷滿足由經濟和人口發展所帶來的更多用地需求。然而，依靠填海來擴充土地的方式實際上成效非常緩慢，例如過去的100多年裡，澳門實際總面積只增加了18.7平方公里。另一方面，隨著2002年我國《海域使用管理法》的正式實施，由於歷史及海洋權等因素，標誌著澳門填海仍需要事先通過中央政府監管。此外，現有基建的制約和環境保育的限制，也使得填海造地的成本將不斷增加。 (2)利用橫琴模式的制度特點，即用好“一國”優勢、探索“兩制”銜接的可能，實現資源最終整合。與其他微型經濟體不同，澳門與內地任何一個地區都是中華人民共和國不可分離的部分，是一個國家主權內的特別行政體，在解決微型經濟發展問題時擁有更多腹地或空間拓展的餘地。通過橫琴合作，加強分工與錯位發展，可更有利減低因土地供應不足對澳門發展的制約。 現階段橫琴模式在澳門取得一定的成果，比如澳門大學橫琴校區的成功，標誌著澳門的空間發展突破行政地域邊界，在“一國兩制”支持下與內地形成新的合作形式。隨著校區的發展不斷完善，未來將會承接更加多的生活和其他社會功能，從而為本地市民在生活空間拓展上作出貢獻。除此以外，也能夠通過建立跨域治理的手段來拓寬澳門人進入內地生活的機制，如形成橫琴澳人生活社區等。通過前面例子可以假設，澳門民生空間拓展與內地的合作將會帶來顯著影響。 對於澳門來說，由於長期面臨著因人口不斷增長所帶來的城市承載力嚴重加劇的問題，澳門市民的生活水平提升較為緩慢或甚至有所下降。通過區域合作的方式實現較大規模的生活功能交錯與人員轉移，將能夠有力地促進澳門環境及市民生活水平的極大改善。同時，由於人口密度的降低進一步增加了土地發展供應，可在未來為澳門推動經濟適度多元化提供空間支持。而橫琴島作為澳門的發展腹地，可成為本地產業延伸的重要載體，同時更能夠促進澳門中產階級與弱勢群體在生活方式等方面有更多的選擇，從而拓寬城市的空間限制。在這方面，香港早年的發展主要集中在九龍和香港島地區，承載著全港絕大部分人口，城市十分擁擠。但自八十年代以來，通過逐步實現生活空間從核心區域向總面積有著975平方公里、佔全港面積90％的新界郊區進行拓展，成功解決了當時發展成本的問題，並且為自身雄厚的整體實力和較高的發展層次得到可持續發展的重要活力。(25) 從內地發展需要來看，由於珠海毗鄰澳門，將會極大地吸引著由澳門人口外移過程中所帶來的消費紅利。由於經濟水平差異所帶來的影響，澳門發展水平是珠海的三倍，2013年珠海住宅均價為16，315元(人民幣)，其中橫琴島更超過三萬元，因此珠海若能夠加以承受澳門人口外移的影響，未來將能夠每年為當地產生出相當多的經濟效益，長遠來看能夠為珠海經濟預計帶來千億元的增長。此外，以澳門市民為中心提供的大批社區服務業也能得到迅速興起，從而完善珠海經濟社會方面的發展功能。 綜觀澳門經濟發展現狀，“高收入”與“高消費”並存的矛盾使得越來越多的澳門中等收入群體已經將目光投向珠海。隨著區內的交通越來越方便，人、貨及資金的流動障礙不斷減少，試圖在珠海享受更好的生活質量，如更大的居住空間、更多的休憩場所、更低的生活成本等。目前，珠海整體生活成本和居住成本只有澳門的三分之一和五分之一。因此，在“一國兩制”基礎下，澳門應把握與珠海有著經濟落差的際遇，實現澳門與內地之間更深層次的生活空間拓展。這不僅能為澳門本地的財富保值或升值提供了空間，同時能夠促進珠海經濟發展，這一舉措對於兩地來說無疑是雙贏的。 注释： ①婁勝華：《澳門法團主義體制的建構》，澳門：《行政》，2004年第2期。 ②馮邦彥：《澳門概論》，香港：三聯書店(香港)有限公司，1999年。 ③隨著內地赴港澳“個人遊”政策開放的實施，內地居民佔澳門總體旅客比例按年上升，在2004年已經超過入境澳門總旅客量的一半達到57％。到2013年，全年經內地入境澳門的旅客佔總旅客比例上升至64％，約有18，632，207名。 ④根據“透明國際”組織在1995～2013年的研究調查顯示，中國在“腐敗排行榜”上的得分和排名多年來實現了一定程度的改善。由於中國政府加強反腐力度，清廉水平不斷提高，得分由1995年的2.16分上升至2013年的4分(即100分制的40分)，為歷史最高水平。然而，這一成績與香港(8.4)、新加坡(9.2)、日本(8.0)等亞洲其他國家和地區相比，清廉指數還有很大的提升空間。 ⑤根據香港政府統計處統計，2013年訪港旅客人數是54，299千人，按照香港總人口7，184千人計算，平均比例約為1∶8；而據新加坡統計局顯示，2013年訪新旅客人數是15，568千人，按照新加坡總人口5，400千人計算，平均比例約為1∶3。 ⑥據2013年城市競爭力藍皮書《中國城市競爭力報告》中指出，澳門城市綜合經濟競爭力指數排名雖然得到繼續肯定，但在生態城市競爭力和宜居城市競爭力方面排名則倒退。反映出在經濟高速增長背後，澳門環境經營及居住質素的條件正受到負面影響，引起了澳門政府和市民的廣泛關注。 ⑦John Zysman,Governments,Markets,and Growth:Financial Systems and the Politics of Industrial Change,Ithaca,NY:Cornell University Press,1983,p.18. ⑧Robert Wade,Governing the Market:Economic Theory and the Role of Government in East Asia Industrialization,Princeton,NJ:Princeton University Press,1990,pp.350～381. ⑨胡煒光：《發展型地方政府：概念、成因及弊端》，北京：《理論研究》，2010年第1期。 ⑩澳門特別行政區政府統計暨普查局：《澳門統計年鑒》，2013年，第303～305頁。 (11)呂開顏、楊道匡：《澳門財政支出特點分析和建議》，廣州：《廣東社會科學》，2008年第6期。 (12)王五一：《博彩經濟學》，北京：人民出版社，2011年，第158～162頁。 (13)程東升：《澳門賭權開放十年記：一半是迷失，一半是傳奇》，廣州：21世紀經濟報道，2013年1月5日。 (14)約翰·馮·杜能：《孤立國同農業和國民經濟的關係》，吳衡康譯，北京：商務印書館，1986年。 (15)達恩地租函數的基本內容為：R=Q(p—a)—QTk，式中R為因變量，k為自變量，其他是常數或參數。R=單位面積土地的地租；k=距離；Q=單位面積收穫量；p=單位農作物的市場價格：a=單位農作物的生產费用；T=單位農作物重量和單位距離的運费。 (16)何興剛：《城市開發區的理論與實踐》，西安：陝西人民出版社，1994年。 (17)吳志良：《澳門政制》，北京：中國友誼出版公司，1996年，第123～125頁。 (18)根據2004午澳門理工學院社會經濟研究所課題組對澳門中小企業的抽樣調查結果顯示，儘管目前澳門中小企業在企業制度上呈現出業主制、合夥制、公司制三種模式並存的格局，但實行業主制、合夥制的企業佔調查總數的95％以上，公司制企業只有不到5％，因而實際競爭力不強。 (19)截至2014年，橫琴新區內註冊的澳資企業有402家，由澳門特區政府推薦入駐橫琴粤澳合作產業園區的項目有33家。但與之相比，內地追駐橫琴發展的企業已超過5，300家，兩者差距明顯。 (20)在澳門回歸十五周年的第四屆行政長官選舉中，特區政府政研室對特首競選期間收到的逾十二萬份意見和建議進行分析，結果表示在民生範疇上的交通事務、房屋和醫療衛生等在報告中分別佔據前三，而且更遠高於對經濟及政治領域的關注度。從中反映出本地居民對發展訴求的轉變，從回歸初期首要關注經濟及就業稳定到現階段主要以提高生活質量為主。 (21)等於2004～2013年宅單位的建成樓宇供應量加上空置量的減少。 (22)《關翠杏倡推動殘危樓宇重建》，澳門：《現代澳門日報》，2014年8月4日。 (23)2011年澳門特區政府政策研究室制定《澳門特別行政區人口政策框架》諮詢文本，通過假設三種可能性前提，分別是未來25年澳門產業結構變化不大，博彩旅遊業保持較高的就業吸納能力；澳門可以實現一定的經濟適度多元和就業多元：澳門經濟能夠保持過往10年的快速發展，提出了低、中、高三預测方案，到2036澳門人口總量將分別可能達到75.4萬、80.2萬和85.2萬。 (24)2005～2013年通脹率平均年增長率為5％。 (25)蔣榮：《香港人口城市化發展趨勢及其影響意義》，北京：《中國城市化》，2006年第1期。
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空间的拓展与结构的完善--澳门发展前景的探讨_土地政策论文
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