从审计“免疫系统”属性看财政资金绩效审计，本文主要内容关键词为：绩效论文,免疫系统论文,财政资金论文,属性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计“免疫系统”属性
属性，反映了事物的基本性质和内在要求。如同任何事物都有多种属性一样，审计“免疫系统”当然也存在多种属性。而人们往往是通过对象（事物）的特有属性来区别和认识事物的，这就是说在认识上首先确定审计“免疫系统”特有属性至关重要。这有利于人们从不同方面、不同层次认识审计“免疫系统”，从而在理论研究中建立起明确的逻辑体系，并促进审计“免疫系统”实践效用的发挥。审计“免疫系统”特有属性体系，主要表现在政治性、制约性、系统性三个方面上。
1.政治性。政治性，既是审计“免疫系统”基本属性，也是国家审计区别于其他审计的关键所在。“从根本上讲，独立审计是一种中介服务，应该从平等社会主体之间的委托关系中去揭示其本质；内部审计是组织内部的一种自律控制，应该从组织内部控制的需求中去揭示其本质；国家审计是国家的基本政治制度之一，是国家基本政权组织形式的重要组成部分，应该从国家治理的需求中去揭示其本质”（曾寿喜，刘国常，2007）。
这一属性来源于审计制度的政治性。“作为国家政治制度的一部分，设计怎样的审计制度，是由各国政治制度的属性决定的”（冯均科，2005）。现代意义上的审计制度仅有一百多年的历史，它是现代民主政治制度和市场经济发展的结果。目前，大多数国家把审计监督定位在宪政范畴中，并在国家政权建设中加以安排，这是国家审计的政治使命或政治属性的自然表现。审计制度的政治性属性已被人们所广泛认识或接受。“现代国家审计是国家政治制度的一个组成部分，既是民主法治的产物，也是推进民主法治的工具。这个共识是根据马克思主义国家学说，从审计服务于国家政权建设的角度提出的”（刘家义，2007）。同样，根据马克思主义国家学说，刘家义审计长把审计定位在经济社会的“免疫系统”，实质也是把审计看作是一种服务于国家政权建设的政治制度，他说“国家审计作为国家政治制度体系中内生的‘免疫系统’，它伴随着国家的成长而出现，伴随着国家的发展而成长”。
2.制约性。即对公共权力的制约和监督，这是审计“免疫系统”突出的属性。从审计实践看，审计作为国家财政收支的监督部门，每年将政府财政预算执行情况和决算草案的审计结果，向国家权力机关报告，这是现代民主国家通行的做法。因其实质起到了对政府行政权力制约与监督的特殊作用，即“以政治立场与视角监督政府的财政行为，作为一种制度安排，它可以有效地矫正‘政府失灵’行为”（冯均科，2005）。体现了现代民主社会的法治原则，因而备受政党、公众、舆论的关注，已成为现代民主国家政治生活中的一道亮点。
温总理指出：“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。这句话即是对十七大精神的精辟解读，同时也是党和国家在完善权力制约和监督机制中对审计监督使命的又一次明确和强化。审计监督的是什么？大的方面看是一种行政权的运行，具体看主要就是支配和管理财政资金收支方面的权力。这方面的权力如果缺乏监督，则有可能造成与财政财务有关的国家资产的巨大损失与浪费，对整个社会经济的发展都会有很大的影响，无疑也会冲击当前“保增长、保民生、保稳定”的大局。所以，作为经济社会“免疫系统”的审计，完成好这一使命，不仅彰显出了审计监督在国家经济建设中的重要性，更反映出中国社会主义民主政治发展的要求和趋势。
3.系统性。系统性这反映出审计“免疫系统”的结构性特点。刘家义审计长把国家审计看做是国家政治制度体系这个大系统中内生的一个子系统。他指出：“按照系统论的原理和实践反复证明的结果，构成系统的任一子系统的存在和发展，均在于其能够较好地满足某一方面特定的社会分工的需要”，“预防、揭示、抵御经济运行中的各种矛盾和各种病害的功能，历史的落到了专门的监督机构——审计机关头上”。这一方面说明，通过审计“免疫系统”这一子系统的功能发挥，“保障国家各项政策能有效实施，使国家机器健康、有效的运行”。另一方面也说明，审计“免疫系统”并不是孤立地存在，其功能和作用的有效发挥要更多依赖于更高的权力制约系统乃至于整个国家政治制度体系的协调与完善。
重新审视财政资金绩效审计
财政审计作为国家审计的“永恒主题”和国际惯例，它的实施既完善了我国审计监督制度，也集中体现了审计“免疫系统”属性：而财政资金绩效审计（公共支出绩效、财政支出绩效、公共投资绩效、政府绩效、政府部门绩效）是财政审计发展的必然阶段。
西方国家自二十世纪70年代末至80年代初开始，掀起了一场声势浩大的政府改革运动，即“新公共管理”运动。这场运动促进了以“绩效预算”为核心的公共部门和公共支出绩效评价制度的形成与发展。其根源在于公共支出不断膨胀和国家经济资源有限的矛盾发展中，公众和立法机关要求政府加强对所使用和管理的公共资金提高使用上的经济性、效率性和效果性，从而更好地履行对公众和立法机关所承担的公共受托经济责任的需要。
在中国，一方面中国作为发展中国家，公共支出与财政资源之间的矛盾本来就很突出，同时各项支出中损失浪费现象严重，支出“越位”、“缺位”问题突出，“中国是全世界行政成本最高的国家”。另一方面，中国几乎是世界上唯一实施行政型绩效审计模式的国家。
在这样背景下，审计“免疫系统”属性为我们重新认识财政资金绩效审计提供了一个独特的视角，通过这一视角有利于弄清绩效审计发展中的实质性问题，把握绩效审计发展规律。
1.是一项工作还是一项制度。仅仅具有绩效审计指导细则、专业技术人员、审计经验和评价指标体系就能大力开展绩效审计？实际上，绩效审计是牵扯到公共财政制度、人大预算监督制度和独立审计监督制度的一项具有鲜明政治性的制度。
2.是操作性还是公开性。技术操作，并不是绩效审计发展的关键环节，而公开性的制度安排则是绩效审计发展的决定性环节。公开，既是审计服务于人民的必然，也是制约权力的有力举措。如何做到选题的公开、过程的公开、结果的公开；如何向人大、政府及有关部门和社会大众提供独立、合理的绩效信息和建议；如何在整体上提高财政资金的社会效益和经济效益；如何将政府受托经济责任履行情况公开评价则是做好公开性的关键点。
3.是评价还是问责。绩效审计表面看评价的是资金、项目；实质关注的是制度和权力的效应，直接问责的是政府和“掌权者”。而通过政府受托经济责任的解除与问责，督促政府履行好相应的受托责任。
4.是“单打一”还是“整体推进”。审计作为国家政治制度体系中的子系统，其发展从来就不是审计机关自身“单打一”的结果。同样，绩效审计的发展是与整个审计环境的改善特别是与民主政治的发展和政治结构的完善紧紧联系在一起的。
财政资金绩效审计制度的构建
1.宪法和法律。使这一制度建立在明确的实体公正基础上，并具有可靠、正确的理论和法理依据。
2.政治制度。政治制度是制约审计发展的重要因素，只有认识到中国政治制度发展趋势，才能把握未来绩效审计发展走向。
3.人大预算监督。只有按照宪法以及人大与“一府两院”之间的政治关系（特别是监督关系），围绕“预算监督”来思考绩效审计如何更好地服务于人大，才能认清和理顺绩效审计发展与人大预算监督乃至人大制度之间的关系。
4.公共财政制度。在公共财政制度下，政府的每一笔支出都须公开透明，都必须受纳税人及其代议机构的监督和约束，并且必须使用在公共利益和公共开支上。在公共财政框架下，立法机构和社会公众比以往任何时候都期望从审计报告中得到充分、全面和及时的信息，这既对财政资金绩效审计提出更高的要求，又创造了发展机遇。
基于上述思路，构建出：
以人大预算控制为支撑、以政府问责为导向、以财政监督为基础、以审计机关为主导的上下互动、内外结合、多方参与的财政资金绩效审计制度框架和运行机制。
这一框架在操作中的关注点主要是：提高政府公共管理效率和完善公共财政框架与绩效审计之间的相互关系；审计机关与政府部门特别是财政部门在财政资金绩效评价中的职能职责划分与协调；有关财政资金绩效评价信息收集体系、数据库以及评价指标体系的建立；为获取准确评价财政资金绩效的审计证据而如何建立审计方法体系和操作指南；如何解决绩效审计发展所面临的法律性和体制性难题。
财政资金绩效审计制度的有效实施，深受审计环境特别是政治经济体制的制约，特别是取决于以下“三大改革”：
1.政治体制改革。通过政治体制改革来推进政治民主化和法治化，一方面使政府公共权力受到削弱并走向透明化，由一个包揽一切的全能政府向有限政府转变，使政府对公众、人大以至纳税人的每一分钱都真正负起责。另一方面使人大制度得到进一步完善以及预算监督得到实质性加强。
2.绩效预算制度改革。其出发点在于以“产出”或“绩效”评价问题，并以此影响预算安排。绩效预算下，对预算的审查重点不是各部门的总预算，而是每项具体支出的合理性和效益性。配合绩效预算制度，审计机关要把工作集中在政府部门或拨款使用单位是否达到了立法机关批准的预算项目的预算目标，政府工作是否经济、是否有效率和有效果。这不仅有利于审计工作的创新，并对审计工作提出了更高的要求。
3.审计体制改革。一方面缺乏独立性的审计制度难有大的作为。在预算执行和公共开支的真实性和合法性审计上就因体制原因未能全面和深入的情况下，就更难以评价公共支出存在的损失浪费和资金效益问题。当前不少地方存在一些所谓的“面子工程”、“形象工程”、“首长工程”、“献礼工程”、“关系工程”等急功近利的投资及造成的不良后果和损失浪费等问题十分突出。另一方面，目前政府价值倾向不利绩效评价。上级考核什么，地方的财力、精力就投向什么。而目前各级政府的考核指标带有明显的“GDP化”倾向，重视的是“争项目，争投资，争规模”等“外延扩大再生产”方式以求得发展效应，而绩效审计在推动发展效应方面更是一种“内含扩大再生产”方式，可能还会对政府某些决策事项“品头论足”，是一种比较深的“挑刺行为”。而这不一定符合政府价值取向。总之，现行审计体制的“内部审计”定位，既限制了绩效审计对政府层次及其财政资金使用进行深入的监督，也限制了绩效审计与人大预算监督的实质性结合，从而使绩效审计失去了重要的“用武之地”。