我国彩票公益金管理的财政视角分析，本文主要内容关键词为：公益金论文,视角论文,彩票论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
彩票的运营和公益金管理是彩票管理的两个主要组成部分。从世界上发行彩票的国家和地区的情况看，公益金的筹集、分配和使用是各个国家和地区彩票管理的核心问题。目前，西方发达的国家彩票销售规模较大，所筹集的彩票公益金规模也相当可观。我国彩票发行量虽然也有百亿元的规模，每年能为国家提供数十亿的彩票公益金，用于支持国家公益事业，但从国际比较上看，它的潜力远没有被挖掘出来，国家彩票还应为社会公益事业提供更多的资金支持。本文将针对我国现行彩票公益金管理模式化存在的问题，重新界定我国现行彩票公益金的筹集和使用范围，在建立彩票公益金的财政上缴和返还制度的基础上，提出建立健全以国家财政为主导的彩票公益金管理模式。
一、彩票公益金管理的一般分析
(一)彩票公益金筹集的影响因素
1.政府发行彩票的收入构成。主要包括对中奖个人征收的个人所得税、对发行机构营业收入征收的营业税以及彩票公益金三个部分。目前，许多国家和地区对前两种类型的税收采取了部分免税或全部免税的办法。因此，彩票公益金就成为政府发行彩票所获得的公共资金的最主要部分，它将直接影响政府最终从彩票发行中获得的资金量，以及发行彩票对社会公益事业和公共服务提供的资金支持度。所以，彩票公益金也就成了“彩票税”的代名词。
2.影响彩票公益金规模的因素。彩票公益金的规模取决于两个因素：一是彩票销售收入；二是彩票公益金占彩票销售收入的比例。其中，彩票销售收入的大小受到很多因素的影响，如彩票发行国家和地区的经济发展水平、人均财富状况、社会政策环境和社会公众认可度等宏观方面的因素，微观因素则包括彩票品种和发行方式的多样化和设计创新、销售网络的完善程度以及彩票运营机构的市场推广等。彩票销售收入的分配比例也主要分为三个部分：彩票返奖收入、彩票发行成本、彩票公益金，这些各自比例的确定将影响彩票公益金的规模。
(二)彩票公益金分配比例的确定
1.彩票发行成本的确定。彩票发行成本主要受彩票发行规模、发行方式和销售组织方式三个方面因素的影响。一般的，彩票发行规模越大，彩票发行效率提高的可能性越大，可以节约更多的发行成本；利用更为先进的技术手段如电脑网络销售等发行方式，比用人工发行的方式所花费的费用要低；政府委托单独的私人机构发行彩票要比依靠政府所属的行政机构发行的费用比例要低。目前，大多数国家和地区的彩票发行成本占彩票销售收入的比例都是政府或立法机构事先确定的，大致保持在9％-15％之间。这些比例也不是一成不变的，各个国家和地区会依据实际情况变化而做出适当调整。由于彩票发行成本占彩票销售收入的比例一般都是彩票法规定的内容，改动这一比例也就意味着改动彩票法，因此这种调整幅度一般不大，而且不会过于频繁。
2.彩票公益金和返奖收入之间的权衡。增加返奖收入部分的分配比例，能够扩大彩民购买彩票的中奖面和中奖概率，提高各等级单注中奖奖金金额，增强彩票对公众的吸引力，有利于扩大彩票的销售量。彩票销售收入迅速上升后，又反过来增加了彩票返奖收入的总量，并且可以部分或全部地弥补因降低彩票公益金分配比例而带来的公益金收入绝对量的份额，甚至可以在公益金的绝对量上不降反增。这种情况如果顺利实现就可以形成一个彩票发行的良性循环，既可以扩大彩票销售规模又保证了彩票公益金的收入。如果返奖收入的分配比例上升导致彩票销售收入规模扩大，但彩票公益金收入的绝对量却出现下降，那么这种规则设计的改变必然不能为政府所接受。当这种增长率之间的差距较大并且不能为政府所接受时，政府可能会对公益金和返奖收入之间的相对比例的调整予以重新考核，更大的可能是相对提高公益金的分配比例，以便从新增的彩票销售收入中获得更多的收入份额。
事实上，发行彩票的各个国家和地区在发行彩票之前进行彩票公益金方面的规则设计时，都必须事先确定对彩票销售收入的分配比例。由于此时尚未发行彩票，政府并不能依据发行经验对分配比例进行调整，更谈不上确定一个“最优”或者“次优”的分配比例。因此，这种分配比例的确定多数是国内公共意志的体现和社会公众公共选择的结果。在这一决策过程中也可能参照国外先进经验，事先确定一个较为合适或者适中的分配比例选择范围。在彩票发行开始后，政府或者彩票主管机构就可能在一个“合适时机”对彩票收入分配比例进行调整试验，测定在一个较短的时期内(一年或两年)，不同返奖收入比例对彩票销售收入和彩票公益金收入的影响，最终依据获得的数据对彩票销售收入的分配比例进行调整。
(三)国际上彩票公益金使用的三种制度安排
1.“集中筹资，统归财政”的财政管理模式。这种模式是将彩票公益金全部纳入国家或地方政府公共预算，由国家或地方财政部门统一支配使用。目前，法国、荷兰、韩国和乌拉圭等国家采用这种模式。国家彩票公益金100％上缴财政部门，融入国家或地方的财政预算整体。
2.“集中筹资，分项支出”的部门管理模式。这种模式是指彩票公益金不纳入国家或地方的财政预算体系，而是直接转入提供公益事业和公共服务的职能部门，用于各类具体用途。有些国家和地区把全部的彩票公益金集中用于某一个或两个方向，有些国家和地区则把彩票公益金在多个使用方向上进行相应的分配。目前，日本、瑞士、澳大利亚和芬兰等国家采用这种模式。
3.“集中筹资，混合使用”的混合管理模式。这种模式是前两种模式的综合，即将一部分公益金上缴国家或地区的财政部门，纳入国家或地区的财政预算体系，又将另一部分公益金用于其他指定的具体用途。目前，世界上大多数国家和地区都采用这种混合管理模式来分配和使用彩票公益金。这种模式又分为两种情况，一是将大部分的彩票公益金上缴国家或地区财政预算，小部分投向具体用途。二是将大部分的彩票公益金用于具体指定用途的事业，将不到50％的公益金份额上缴国家或地区财政，实行统收统支(详见表1)。
二、我国彩票公益金融资和运行困难的财政视角分析
(一)公益金筹集中的财政管理缺位
公益金筹集包括两个过程：一是公益金提取，即国家从已实现的彩票销售收入中按照既定公益金提取比例取得彩票公益金的过程。二是公益金集中，指提取上来的彩票公益金由哪些部门掌握。
1.公益金分配比例过于单一。我国现行彩票公益金的分配比例是在总结彩票发行实践经验基础上不断变化的。在彩票发行初期，民政部制定的《发行社会福利有奖募捐券试行办法》中将公益金占彩票销售收入的比例确定为50％；1988年即开型福利彩票面世，公益金分配比例下调为45％；1989年又下调为40％；1990年4月，中募委在《关于调整即开型社会福利奖券资金分配比例，统一全国结算办法的通知》中将面值为1元和2元的奖券公益金分配比例都调整到30％；1994年12月，民政部颁发的《中国福利彩票管理办法》中将公益金分配比例上限确定在30％；到2001年11月，国务院下发《关于加强彩票管理的通知》中规定，从2001年起，彩票资金分割比例为返奖收入不低于50％，公益金不低于35％，发行成本不高于15％。从国际经验看，多数国家和地区公益金提取比例的范围都确定在30％-45％之间，尤其以33％-38％之间更为普遍。我国彩票公益金提取比例从最初的50％逐步降到30％，最终确定到35％的水平上，基本达到并符合了国际上的通行标准。但是，将各种不同类型的彩票品种的公益金分割比例统一划分，并不符合彩票管理的科学要求，不利于突出彩票品种之间的特性和彩票销售的增长。
2.财政集中度不足，管理边缘化。彩票公益金的集中可以用下面的公式表示，即：
彩票公益金财政集中度a=公益金中纳入预算管理的数额部分/全部公益金数额(0≤a≤1)
这个指标测量的是财政部门在彩票公益金分配过程中所处的地位。如果a=0，表明财政部门对彩票公益金的分配没有影响力；a=1表明财政部门掌握了全部彩票公益金的分配；当0＜a＜1时，随着a的增大，财政部门对公益金分配的控制力也在逐渐增强。
在我国，财政部门在彩票发行的很长一段时间内是不直接参与的。从2001年起，财政部会同民政部、国家体育总局对彩票公益金的分配比例进行调整，分别确定民政部门和体育部门的彩票公益金基数，基数以内的彩票公益金，由民政和体育部门继续按规定的范围使用；超过基数的彩票公益金，20％由民政和体育部门分别分配使用，80％上交财政部纳入全国社会保障基金统一管理和使用。由于存在公益金的分配基数，目前在财政部门集中的公益金数量占全部公益金的比例并不高。
从国务院确定财政部为彩票行业主管部门以及财政从无到有的参与分配彩票公益金这两个举措看，政府在彩票公益金管理的改革上趋向于财政集中为主导的模式。但目前的公益金财政集中度显然与建立彩票公益金的财政管理模式不相适应。彩票管理模式中的两个最主要部分是彩票运营管理和彩票公益金管理。彩票的财政管理模式必然要求财政部门在公益金管理中拥有较强甚至是压倒性的话语权，但目前的财政集中度显然无法支持财政部门获得这种话语权。财政部门如果只拥有名义上的行业主管机构头衔，而不能在实际管理活动中具备相应的权力，那么财政部门就可能在公益金管理中被边缘化。此外，彩票公益金的大部分份额长期掌握在民政部门和体育部门手中，就会使公益金在“彩票发行——彩票公益金使用”的部门内部循环模式下不断加强这种公益金的部门利益化。其他一些提供国家公益事业和公共服务的职能机构必然会提出对现有或将来的彩票公益金的权益诉求，要求增发属于本部门的彩票品种或参与福利彩票和体育彩票公益金的分配。
所以，如果财政部不能从彩票公益金中获得更多的份额，它所掌握的少量公益金收入即使调节到其他一些公共事务和公共服务的提供部门，这种调节作用也会显得很微弱，不能平息其他职能部门的公益金权益诉求。
(二)彩票公益金使用中的制度缺陷
彩票公益金的使用包括两个过程：一是公益金使用方向的确定，也就是公益金的拨付准备。二是公益金分配到使用部门后的资金运作过程，包括公益金具体的支持安排，所提供公共产品和公共服务的项目管理以及效益评价等。
1.彩票公益金的拨付方式。公益金拨付有两种方式：一种是通过预算安排，另一种是直接从公益金集中部门转到使用部门。采用后一种拨付方式就回到了对公益金集中方式的讨论。如果采用预算安排的拨付方式，就涉及彩票公益金的财政集中度大小的问题，即预算安排的拨付方式受到财政可掌握的彩票公益金份额大小的制约。目前我国彩票公益金的财政集中度是比较低的，更多的份额掌握在体育部门和民政部门手中。如果不能逐步提高公益金的财政集中度，将调整公益金使用方向的希望寄托在民政部门和体育部门“主动”让出部分公益金份额上面，显然不大现实。即便国家使用行政权力迫使体育部门和民政部门让出部分资源，也必将遭到这两个部门的强烈反对。
2.彩票公益金使用方向集中在少数部门。如果立法机关没有对彩票公益金的使用方向进行明确，政府将用预算或行政手段在诸如社会公益慈善事业、公共事业活动、文化体育、生态环保、医疗健康和公共教育等项目之间进行选择。我国彩票公益金除了少部分上缴财政外，其余大部分都用于福利事业和体育事业方面。当前，我国政府财力仍不足以为各项支出提供充裕的资金。相对于财政支出中的行政管理费、经济建设费和国防支出等主要支出项目，一些社会公共项目如基础科学研究、环境保护、公共卫生和社会保障等则处于财政支出中的弱势地位，同时，生态环境的持续恶化，得到国家财力的支持力度明显不足，留下很多欠账。彩票公益金同全部财政支出相比，其相对规模虽然很小，但是，如果集中起来用于一些公共项目，在一定程度上也可以缓解这些项目的资金压力。公益金使用方向的调整也可以平息体育和福利部门之外的其他公共部门对彩票公益金的权益诉求。一段时间以来，已有专家学者不断质疑彩票公益金在公共项目之间分配的次序问题，尤其是对公益金对体育事业特别是竞技体育的支持问题。他们认为，至少从社会影响和实际需求上看，资助体育事业并不显得比公共卫生和环境保护等项目更为迫切。
3.彩票公益金使用目标偏离。彩票公益金投放社会产生了巨大的社会效益，为我国社会福利事业和体育事业作出了巨大贡献。截至2005年，全国共销售福利彩票1216.28多亿元，筹集福利彩票公益金399.325亿元。其中，上交中央财政118.7亿元；上交民政部门的280多亿元。这些资金在全国资助、兴建了各类社会福利和社会公益项目约13万个，实现了社会公益、社会福利事业与福利彩票共同发展。另一大类的中国体育彩票，对竞技体育和全民健身事业的发展和贡献也是有目共睹。在肯定公益金投放效益的同时，也应看到公益金使用存在的问题。这些问题在全国地区间的表现程度存有差异，主要包括：一些地区热衷于搞形象工程和政绩项目，忽视了对最需要资金支持项目的投入。福利彩票公益金应当主要投放到县级以下养老福利设施的建设上面，这种建设的首要目标是普及，然后才是提高和完善设施水平。目前一些地方盲目提高个别福利设施的建造水平，对大部分的福利设施过多地投入基建费用，缺乏对福利设施维持费用的持续投入，暴露了我国福利彩票公益金管理的漏洞。体育彩票公益金投放的出发点本当集中于全民健身类的项目建设。但我国体育彩票公益金确有相当大的部分投向了竞技体育上面，忽视了对全民健身项目的投入，出现了本末倒置的现象。
三、构建以财政为主导模式的彩票公益金管理路径
改革原有的福利和体育部门占大头的彩票公益金分配和使用模式，提高公益金的财政集中度，将财政集中的公益金纳入公共财政预算安排。
(一)彩票销售收入的资金分割
由于改革后的彩票运营模式仍采用以省级行政辖区为单位的地区性垄断经营模式。因此，在各省级彩票运营机构实现彩票销售收入以后，首先应按照法定的彩票资金分割比例支付彩票返奖收入部分和发行成本部分，然后将彩票公益金按财政部门和公益金使用部门之间的分割比例分别上缴国家财政部或转入公益金使用部门，完成彩票公益金的集中。
(二)彩票公益金收支的预算管理
一是收入方面。将财政集中的彩票公益金纳入政府公共预算体系中的一般预算部分，同税收收入和国有资产收益等其他财政收入一并作为政府财政收入，统一做预算安排。将应直接划拨到公益金使用部门的公益金份额编制预算。二是支出方面。纳入财政专户，实行“收支两条线”管理；在编制公共预算时纳入公益金使用部门的部门预算。通过财政集中的彩票公益金收入在确定支出时，按照彩票法的有关规定，可采取规定公益金具体用途和不规定具体用途两种方式。
(三)彩票公益金财政上缴的返还制度
彩票公益金财政上缴的返还制度是指负责分割彩票资金的部门将部分公益金收入上缴到国家财政后，国家财政按照固定比例或者“基数+分成”的办法再将一部分公益金收入返还给省级财政部门的彩票公益金专户或直接划拨到省级财政部门由省级财政自主安排。这种制度首先考虑的是国家财政在彩票公益金集中过程中的地位，所以要将相当部分的公益金先上缴到国家财政；但考虑到彩票公益金的使用方向主要还是在地方，所以还要通过返还的方式下拨到省级财政。具体的上缴返还公式如下：
公式一：固定比例下地方可获得返还公益金的份额的计算：
某地获返还公益金收入数=该地本年度上缴公益金收入数×返还比例
公式二：“基数+分成”返还比例计算方式下地方可获得的公益金份额的计算：
某地获返还公益金收入数=返还基数+该地本年度公益金增量收入数×返还比例
如果考虑到各地区之间彩票销售收入总量的大小不同所引起的公益金收入的差距，国家财政可以通过以下的公式进行调节：
公式一：固定比例下地方可获得返还公益金的份额的计算：
某地获返还公益金收入数=｛该地本年上缴公益金数+(全国平均上缴数-该地上缴)×调节比例｝×返还比例
公式二：“基数+分成”返还比例计算方式下地方可获得的公益金份额的计算：
某地获返还公益金收入数=返还基数+该地增量公益金收入×返还比例+(全国各地公益金平均增量收入-本地公益金增量收入)×调节比例
实行公益金的财政上缴返还制度的一个重要前提是公益金的财政集中度比较高，一般来说应该超过50％甚至更多。如果公益金财政集中度较低，那么公益金的返还比例占公益金使用部门可掌握的公益金总量的比例会更低。那么，通过实行公益金额上缴返还制度提高财政部门对彩票公益金调节力度的方法，也就失去了实际操作的意义。
(四)彩票公益金使用方向及项目的管理
彩票公益金的使用方向在发行彩票的各个国家和地区间存在着很大的差异，大致可以分为规定专项具体用途和不规定具体专项用途两类。一是没有规定专项用途。如果不规定公益金的具体用途，公益金的使用范围和使用方向的确定就会存在很大的随意性或者存在较大的弹性。因此，凡是没有规定彩票公益金具体用途的，都将彩票公益金纳入政府财政预算管理，这也是确保公益金的使用能够用于社会公共事业和服务的必然选择。二是规定了彩票公益金具体用途。此类又分为两种：一种是多项用途，一种是单项用途。选用多项使用方向的国家中最有代表性的是德国和新西兰，其公益金使用方向和范围非常广泛，涵盖了公益慈善事业、公共事业活动、文化艺术、体育、科学研究、生态环境、医疗健康和教育等许多项目。如此多的使用方向就使得公益金在这些项目之间进行合理分配成为困难所在。彩票公益金和国家的全部财政预算收入相比，无论是在发达国家还是在发展中国家，其相对规模都是很小的，一般在一个百分点左右。如果将有限的彩票公益金在这么多的公共项目上平均分配显然会进一步减弱彩票公益性质的发挥。因此，在公益金使用方向较多的情况下，“突出重点，各有涵盖”是较为现实的选择。由于使用方向较少，公益金的分配也较为简便。有的国家和地区甚至不将公益金纳入政府预算，而采用专项使用模式，直接将公益金划拨到使用部门。
公益金使用的项目管理是提高公益金使用绩效的重要手段。对彩票公益金准备投放的一些公共事业和公共服务项目，在该公共项目实施之前要进行科学周密的事前评估和项目可行性论证研究，避免该项目的盲目上马；在公共项目实施和提供后的运营管理阶段，项目建设单位和建成后的运营管理单位应建立严格的内部控制制度，防止项目资金的挪用和浪费；建立公共事业和公共服务投放后的评价制度，对公共事业和公共服务所取得的经济效益和社会效益进行科学评估。
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