教育问责制的理论探讨，本文主要内容关键词为：问责制论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G629.22 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2010)07-0028-03
一、教育问责制的含义
目前，国内教育界对“accountability”的翻译可谓五花八门，而且不同的学科对它也都有自己独特的翻译方式，不同的翻译方式强调了它不同向度的意涵，使得教育问责含义更加丰富、更加复杂。总体来看，“绩效责任”和“问责”比较常见，台湾学者多采用“绩效责任”，香港和大陆学者译作“问责”[1]。《牛津英语词典》将其定义为“具有负责的特性，有说明和回答的责任，忠于职守，履行责任”。在《韦伯词典》中的解释为“负起责任的特性或状态”[2]。并且对accountability做了层次上的划分，把它分为三个层次，第一个层次是提供报告，进行事实陈述；第二个层次是对事件或行为进行解释；第三个层次是对事件或行为进行辩护[3]。
综上所述，教育问责制是个涵义极为丰富的概念，很难给出一个统一确定的界定，但我们可以为其下一个描述性的定义，即政府通过立法确立参与教育活动主客体各方的责任与权利，制定考量责任和权力落实程度的评判标准并定期组织评判活动，权利客体通过解释、描述或证明等形式来表达其行为成效，权利主体则在综合评估的基础上，对客体的成效作出评判并辅之以奖惩措施的一套行为规范、政策承诺和制度体系。
二、教育问责制的基本特质
1.教育问责制的效应具有两重性，不能仅仅理解为一种惩戒机制。问责制的确涉及到责任追究与惩戒，而且惩戒还是一种主要形式。但问责制不仅仅是一种惩戒机制，还是一种激励机制。因为无法辨别成功或失败，就无法奖励成功或惩罚失败，不能奖励成功，实际上就可能在奖励失败。按照这个逻辑，就教育责任而言，必然是履行责任者不仅得不到奖励，反而相对利益要受损；而失责者却因为失责没有得到应有的惩罚而从中获利。长此以往，必然再也没有履行责任的机构或个人了。所以说对失责行为的惩戒实际上就是对守责行为的一种激励，这就是问责效应的两重性。
2.教育问责制的向度具有全程性，不等于事后的责任追究制度。问责制的最终目的不是为了追究责任，而在于通过问责规范责任客体的行为，实现权利主体及其利益相关者的利益。教育问责制的运行体系是一个有机循环系统，不仅指向责任的末端即责任追究，还指向责任的起点以及责任落实的整个过程。当然，问责制的主要方式还是责任追究，但这不是问责制的本质，其本质在于通过事后责任追究的威慑来事前警示和教育权力行使者，使他们正确行使手中的权力，尽量避免由于行为失范而造成的无法挽回的损失，切实实现好权力主体的根本利益。现代教育问责制与历史上的问责追究制度最根本的区别就在于教育责任的客体要对公众有所“交代”，而不仅仅是下级对上级的负责以及对相关权利客体的惩罚。
3.教育问责制的形式具有多元性，不局限于上问下责。上问下责是等级问责的形式，“等级问责体现的是组织内部高层职位官员对下属的质询权力，而下属对此则几乎没有商量的余地”[4]。等级问责具有一元性的特点，而我们所说的教育问责制是具有多元性特点的，首先表现为问责主体的多元性，即问责主体除了上级教育行政机关外，还包括受教育者及其家长、用人单位等市场主体。其次，问责制除了自上而下的问责方式以外，还包括自下而上和水平主体之间的问责。
4.教育问责制的内容具有普遍性，不能简单看成是对具体过失的惩罚。教育问责制的内容涉及范围很广，不仅仅包括对出现教育突发事件或者某个具体责任失范教育个体或机构的责任追究，还包括对抽象教育行为的问责，而且这种类型的问责将成为常态和主流。也就是将那些非针对特定人、事和物所作出的具有普遍约束力的行为都作为问责的对象，比如教育法的具体实施情况、教育政策的合法性问题以及教育主体和客体之间的权利义务关系问题等。
5.教育问责制的结果具有多样性，不仅仅表现为引咎辞职。教育问责制的内涵要远比引咎辞职丰富得多，它不仅仅是对道义上责任的追究，更多的是依赖于相关法律和规章而走向规范的轨道。可见，引咎辞职仅仅是教育问责制的一个方面。
三、教育问责制的结构体系
教育问责制既是一个实体规范，也是一个程序规范。不同的问责方式可能在问责主体、内容、工具上差异很大，但它们却遵循基本的范式和流程，教育问责制也不例外。笔者认为，教育问责制的范式和流程即结构体系应该包括问责的主体、问责的客体、问责的内容、问责的程序、问责的方式以及问责的后果等要素构成的有机系统。
1.问责的主体。是指“由谁问”，也就是谁有权利要求别人或机构向其负责。权利是个人或群体要求提供责任合法化的基本条件。权利是问责主体合法利益得以保证的一个重要功能。谁有权利要求别人向其承担责任呢？主要包括以下几个方面；一是这些人有没有合法的利益？二是这些人的利益在多大程度是合法的？三是这些人的合法利益是不是和别人的合法利益有冲突？[5]笔者认为，在现代民主政治下的教育问责的主体是多元的，从宪政角度来说，纳税人首先是教育问责的主体，因为在我国是以公办学校为主体的，公办学校的经费主要来源于纳税人的赋税，纳税人自然有权利向学校、向教育管理部门问责；而除了纳税人这个根本的问责主体外，对于学校来说，还要接受政府教育行政部门、学生及家长、社会舆论等多方面的问责。对于私立学校来说，问责的主体还包括投资者的问责。
2.问责的客体。也称问责的对象，是指“向谁问”，也就是谁有义务承担责任。责任是任何使问责义务有效的一个基本的条件之一。责任源于两个方面，一方面源于个人或机构对于其自己的行为负责，这在法律上是构成因果关系的；另一方面要求其承担责任是源于其社会角色，这在法律上是不构成因果关系的。而且责任认定过程并不是一个全或无的过程，对于过失行为造成的后果要承担部分责任[6]。具体来说，问责的客体主要包含学校主管行政部门及其官员和学校自身。教育行政部门通常承担着政治上、法律上的责任，表现为经费的合理规范使用、行政决策的负责制等；学校自身通常要对学生的学业成绩负责以及承担为社会输送合格人才的责任，是一种专业问责和市场问责范畴。
3.问责的内容。是指“问什么”。关于这个问题，从不同的角度得出的结论是不同的。贝歇尔(Becher)认为问责应包括：对客户负责——道德问责；对自己和同事负责——专业问责；严格按照合同或法律对雇主和政府负责——合同问责[7]。根据莱森格(Lessenger)的观点，教育问责制的内容主要分为经济问责、学校监护问责、学校专业水平问责、学校预备问责、学生实际学业成绩与资源利用关系问责五个方面[8]。笔者认为，问责内容应该是与学校的利益相关者的利益诉求相统一的。学校的利益相关者主要有国家主体、政府部门、学校自身、受教育者及其家长、市场主体等。当学校及其管理部门作为教育系统的总体，主要承担的责任有四个层面：一是政治上的责任，即向执政党和公众负责；二是法律上的责任，即教育系统的决策和行为应该符合法律规范，承担违反法律受到惩罚的责任；三是行政责任，即学校应该对政府在法律范围内的决策负责，确保政府的教育方针、政策、决策得以落实；四是专业责任，即学校应该确保所提供的教育水平(包括充分的教育设施和合格的师资配置等)能够实现教育目标和达到培养标准；五是市场责任，即家长和学生有权利选择自认为最合适的课程或学校，并能参加与学生培养相关的学校事务的决策，同时还包括市场主体即用人单位对学生培养标准的诉求。
4.问责的程序。是指“如何问”。问责程序的规范性、可操作性，是实行问责制的重要保障。台湾学者吴清山认为问责的程序要素包括“职责、指标、表现、评估和奖惩”等五个方面[2]。国内学者李树峰认为有效的问责程序规范应该包括“职责、指标、评估、报告、奖惩”等五个步骤[9]。两人的观点互有补充。笔者认为，可以将两人的观点加以整合，即问责的程序要素包括“职责、指标、表现、评估、报告、奖惩”六个要件。具体来说：(1)职责，即确定个人或团体的工作职责，这是问责的起始要素；(2)指标，即确定好问责的职责以后，为便于对绩效做出评价，必须建立一套评价指标和基准作为评判的依据，以明晰各方距离指标还有多远；(3)表现，即指标建立以后，接下来就是收集履行责任绩效的资料，这些资料有质性的描述性资料，也有量化的数据资料；(4)评估，即在收集学校履行责任表现的信息和资料的基础上，确认各方职责的履行情况；(5)报告，即评估主体(学校和教育行政机构)向外界公布学校的绩效状况，以发挥公共监督和市场选择的力量；(6)奖惩，即根据评估结果对相关人员进行奖励和惩罚。
5.问责的方式。是指“怎么问”。根据坎尼斯·雷斯伍德(Kenneth Leithwood)的归纳，西方教育问责制的问责方式主要有四种：市场问责、分权问责、专业问责、管理问责。这些方式都有自己的理念和假设以及相应的问责工具，而问责的层次、对象、主体、后果也不同[10]。中国教育问责制建立在中国国情的基础上，与西方教育问责方式既有共同之处，也有相互区别的地方。与中国教育问责制的内容相对应，问责方式也应该包括以下几个方面：(1)政治问责。教育是社会进步的动力，政府必须保障公办学校的办学资源，实现教育质量的不断提高，否则，就会造成社会公众对国家教育政策和学校办学的质疑以及不信任，教育的决策者就应该承担责任。(2)法律问责。没有履行法律的规范性要求或者违反法律的禁止性行为，必然受到国家法律机关的追究和制裁。(3)行政问责。主要是自上而下的等级问责，属于同体问责的范畴，表现为教育行政部门对学校教育表现的评估与奖惩。(4)专业问责。学校必须提供足够的办学设施和合格的师资保障，如果这些资源配置得不到保障而造成学生学业水平不高或下降，就应该受到问责，要么限期改正，要么撤销办学资质。(5)市场问责。从市场客户关系来看，作为供应商的学校必须满足作为顾客的学生及其家长、企业单位对人才培养标准和能力表现的预期要求，否则，就要承担相应责任，即表现为生源短缺或毕业生就业困难。
6.问责的后果。即承担责任的后果是什么样的。对问责后果的分析，必须解决两个问题：一是这个人或机构是被迫或要求承担责任的还是出于自愿或出于没有明确提出的义务要求而承担责任的，如果是后者，则没有什么奖惩的后果；二是责任义务在本质上是法律的还是道德的，如果是法律的，那么后果是强制的或必须承担的。具体来说，不同问责内容、问责方式均表现出不同的后果，政治问责的后果主要有被弹劾、被质询、被罢免、不信任投票等；道德问责的后果主要有公开道歉、引咎辞职等；行政问责的后果主要有纠正不当的行政行为、责令履行职责、通报批评以及给予其他行政处分等；法律问责的后果主要有行政赔偿、返还财产、恢复原状、恢复名誉、消除影响、撤职、开除、撤销违法行政行为以及判处刑罚等；专业问责和市场问责的后果则表现为竞争力下降、顾客减少等。