中小学校长遴选制度创新的基本策略，本文主要内容关键词为：中小学论文,制度创新论文,校长论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中小学校长遴选制度创新旨在创造出新的调整中小学校长遴选活动中各种关系、提高遴选活动效率的规则体系，以保证学校能够获得在既有条件下“最理想”的校长候选人。“最理想”在这里是一个具有相对意义的概念，即通过制度创新实现在比较中选出相对最合适的人选。笔者认为，我国中小学校长遴选制度创新主要应选择如下策略：
一、转变校长遴选方式
我国多年来一直实行的是委任制，即校长直接由政府或教育行政部门委派任命，这是一种“伯乐相马”式的遴选制度。校长遴选活动由行政部门直接组织并委派行政官员主持，政府或有关政府部门几乎全面、直接地控制了校长遴选活动的各个方面。这种遴选方式不利于建立平等竞争的遴选机制，不利于大批优秀人才的脱颖而出，大部分校长的产生往往是强权意志的结果。因此，必须改变传统的委任制度，加快建立起“公开、平等、竞争、择优”的遴选机制，变“相马”为“赛马”。遴选方式转变的基本趋向是民主选举与行政任命相结合，由以行政为中心逐步转变为以学校为中心。目前，聘任制是比较符合我国国情的遴选方式，因为它既符合市场经济的要求，又体现我国民主政治的基本特点。聘任制是公开招聘与行政任命相结合的遴选方式，公开招聘体现了公平竞争，择优录用的原则，同时对在岗的校长也会产生积极的精神动力。公开招聘是行政任命的前提，行政任命是对公开招聘的监督、支持和权威赋予，遴选组织通过公开招聘，把符合遴选标准的候选人推荐给当地政府或上一级政府部门，由地方政府或上一级政府部门按一定程序任命。
要真正实行聘任制，政府和教育行政机关必须改变行政权力发挥作用的范围，转变参与方式，扭转过去由行政包揽一切、行政权力支配一切的做法，行政参与要体现合法性、合理性、服务性、间接性等特点。要充分发挥遴选组织、学校以及教育市场的作用，“政府和教育行政部门的职能将由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”[1]。这种参与方式改变的主要意义在于维护遴选制度的公平，为以聘任制为主的遴选制度的充分实施创造良好的环境及其他必要的条件。1988年，英国《教育改革法》颁布之后，中央政府除加强对学校的宏观调控权之外，将原属地方教育行政部门的一些权力下放给学校，其中包括校长任命权[2]。参与方式的转变，必然使政府和教育行政机关的角色发生转变，即由原来的指挥、控制、包揽角色转变为对遴选活动谋划、支持、协调、评鉴的角色，如负责遴选组织的设立、候选人资料的收集、人事记录的保持、技术性支持的提供。
二、有利于校长专业发展
管理人员的专业化是现代管理的基础，只有受过专业训练、拥有专业知识的人，才能明智地应付剧烈的变迁和挑战。现代学校发展要求校长角色定位从“官衔”向“专业”转变，在专业化基础上实现职业化，使校长由现在实实在在的行政职务发展成为人们追求的一种职业。促进校长专业化不仅要更新思想观念，改变思维方式，更重要的是通过什么样的校长管理制度引导实践，因此，进行遴选制度创新是促进校长专业化最有力的手段之一。
首先，对候选人资格限制应侧重于专业要求。资格限制应由传统上限定候选人的身份（符合职务级别要求）转变为在一定范围内无限定候选人身份（候选人身份平等），为更多的适格人员提供竞争的机会。有的国家已建立专业证书制度，规定只有受过规定的学校行政专业课程以及通过专业能力鉴定的教育人员，方能取得中学或小学校长的合格证书。持有中小学校长合格证书的教师并不一定保证可以担任校长职位，但只有持有中小学校长合格证书的教师，才可以有资格参与遴选，这是校长专业化的重要趋势之一。“确立校长的资格可采用两种方式：一是通过教育立法规定校长的最低要求，并明确校长的职责和权力，以法律的形式来保证校长在管理学校中的权力和地位；二是通过建立学校管理人员证书制度来确定校长的资格，为了维护学校管理人员的专业地位，校长证书制度的建立则是重要的措施之一”[3]。
其次，通过制定科学的遴选标准促进校长专业化。遴选标准是对校长候选人进行区分的基本依据，能否通过遴选制度对校长专业化进行引导首先表现在制定和适用什么样的遴选标准。因此，遴选标准应当体现校长专业化要求并有利于促进校长专业化。我国现行遴选校长的重要依据是1991年颁发的《全中国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》中的规定，规定作为对中小学校长的一般要求是比较全面的，但作为校长的遴选标准则是简陋的，不利于在遴选实践中有效适用，不能充分体现对校长的专业化要求。目前已有大量的关于校长素质和校长形象的研究，究竟什么样的人适合成为校长人选一直没有统一的说法，但这些研究成果应成为遴选标准的制定的重要依据。有利于促进校长专业化的遴选标准应体现如下基本要求：(1)专业精神和职业品质方面的要求，包括事业心、责任感、科学精神和献身精神，政治品质、职业思想和道德行为；(2)专业知识和教育教学经验方面的要求。校长候选人应有比较广博的知识基础和学校管理方面的专业知识，有教学和管理方面的成功经历。过去人们对校长素质的要求方面，片面强调管理能力而轻视教育教学业务能力。的确，“优秀的音乐家不一定能做好指挥”，一名成功的教师未必能成为一名合格的校长，但我们不能因此得出“合格的校长可以不懂业务”的结论，遴选标准应坚持业务能力与管理能力的统一。“如果你想成为一个好校长，那你首先就得努力成为一个好教师……而如果你担任了校长职务，便认为凭着某种特殊的行政领导才能就可取得成功，那你还是打消当一名好校长的念头吧！”[4](3)教育思想方面的要求。如是否善于接受新思想、新观念并贯彻到实际工作中去；(4)教育领导能力方面的要求。如分析判断能力，计划决策能力，组织管理能力，教学指导能力，教育科研能力，教育评价能力，协调沟通能力，社会交往能力，开发和利用资源的能力，适应变化的能力等。有的人认为，校长还应当具备“经营”的能力，即敏锐地感受学校需要，对学校的发展、办学条件的改善、教职员工福利待遇的提高等负有重要的责任；(5)创新精神的要求。学校已有的办学条件、已有的发展水平和存在的问题是客观的，但问题的发现、分析、决策、解决却是主观的，只有具有创新精神的校长才能创办出特色学校。
三、促进遴选制度民主化
民主化是衡量制度文明程度最重要的标志。要真正建立“公开、平等、竞争、择优”的遴选机制，必须推进遴选制度民主化。民主化是现代管理普遍遵循的原则和基本要求，强烈的参与意识、充分的参与机会和有效的参与能力是现代管理民主化的体现。“权利过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误。”[5]一方面，民主化与契约精神是一致的，因此，中小学校长遴选制度创新应当体现在处理行政权力和教职工（甚至包括家长、社区代表）权利关系方面的恰当性。从根本上讲，行政权利，源于公民的权利，是公民权利的一种特殊的转化形式。公民通过选举，产生自己的权力机关，权力机关再根据权力分立的原则，将行政权力从统一的国家权力中分解出来，并组成政府统一行使该行政权力。可见一切国家权力都是直接、间接来源于公民权利，权力是权利的一种特殊形式。行政权利一旦形成便同公民权利结成一种既相互依存，又相互对立的关系，双方的权利义务在总体上应是平衡的。通过遴选制度创新，赋予教职工（甚至包括家长、社区代表）参与校长遴选的机会和权利，使他们谨慎的为自己和自己的学校选择校长，这无疑是遴选制度民主化最重要的体现。另一方面，只有实施广泛的民主，才能建立一种普遍的责任机制，从而促进遴选制度的充分实施。遴选制度民主化以教职工群体的广泛参与为重要标志，若抛开教职工群体的参与和支持，那么，对遴选制度民主化的宣扬以及技术上所作的任何改进都只能是“中看不中用”的点缀品。杜威曾指出，“不亲自参与就会使那些被排除在外的人员缺乏兴趣和关心。结果是相应地使人缺乏实际的责任心。自动地，如果不是有意识地，那么就是无意地发展这样一种情绪：这不是我们的事情，这是上面人的事情；让那一帮特殊的人物去办那些所应该办的事情吧。”遴选制度民主化的主要作用表现为：(1)为教职工参与校长遴选活动提供了机会，为群众监督提供了一种有效的手段和可能性；(2)促进教职工参与民主生活的素质和能力，提高了群众的参与感，增强了群众的责任感，使参与者体会到个人与群体的关系以及对遴选活动应有的态度；(3)使遴选制度的基础更加巩固和坚实，被推举出的校长候选人不再被人们视为行政机关的“代言人”，而是代表一种学校“公共意志”的形成，意味着最广泛意愿的表达；(4)对候选人的了解、信任和支持必然对学校管理产生积极影响。职工对遴选活动的积极参与，其本身就具有对遴选制度的认同与支持的含义，表明他愿意接受这一制度及这一制度所带来的结果。应当认为，职工参与的广泛程度是未来校长权力权威性的重要来源。
四、提高遴选标准的操作性
为了保证遴选制度的稳定性和普遍适应性，我国关于遴选标准（校长任职条件和岗位要求）的规定原则性强，笼统地强调“德才兼备”，缺乏明确的遴选标准，造成遴选标准相对于遴选实践活动的抽象性，并最终导致遴选标准的实效性差。一切制度最终都是靠人来运行的，在运行过程中，如果缺乏具体操作的标准和依据，遴选行为的恣意性将难以避免，那么，关于遴选制度的宏观架构无论设计得怎样完美都将可能流于形式。遴选标准是遴选组织把握校长任职要求、对候选人进行评审的依据，是决定能否为学校选聘到优秀候选人的最重要因素。因此，为了确保遴选目标的达成，遴选标准的规定应明确具体，充分体现遴选标准的严谨、准确、完整；加强遴选标准中客观依据的比例，减少主观因素的影响，使遴选标准在一定程度上能够量化，以保证在具体适用遴选标准时能对不同的候选人做出理想的区分。
五、遴选程序应能足以保障遴选标准的实施
遴选程序与遴选标准并重已成为世界各国遴选制度创新的指导思想和遵循的基本原则，如澳大利亚、英国、美国、德国等都有严格的程序规定。如德国对中小学校长的遴选程序大致分为四个环节：(1)刊登招聘广告，由区政府进行初选。(2)对初选合格者进行考察。包括通过听课了解入选者的教学水平；让入选者对年轻教师进行评价，看其有无指导教师的能力；入选者召集一次教师大会，看其组织能力如何；检查入选者对教育政策法规掌握的情况。(3)根据考察结果，区政府与学区教育局协商确定推荐入选。(4)上报州政府任命[6]。没有科学合理的遴选程序，遴选活动的随意性就无法克服，无论多么理想的遴选标准都难以保证获得优秀的校长人选。因此，必须彻底改变传统上“以目的代手段”的思维方式。目前，人们已普遍认识到遴选程序创新的重要意义，并在理论上进行探索，在实践中进行尝试。有人主张中小学校长竞争上岗工作，由县级以上人民政府教育行政部门组成校长选拔委员会组织实施。校长选拔委员会由学校主管部门负责人、学校教职员代表、教育专家组成。选拔任用校长按以下程序进行：确定并公布职位；公开报名；资格审查和民主测评；面视答辩；考察；确定拟任人选并公布；任用[7]。上海“新世纪优秀校长基本素质及其培养的研究”课题组经过深入研究，边尝试边改进，初步形成了包括“预备遴选”的操作程序、“竞岗遴选”的操作程序和“优秀校长遴选”的操作程序在内的校长遴选过程的较为完善的操作程序[8]。无论是理论上的探讨还是实践中的尝试，都为遴选程序创新提供了借鉴，而实践尝试本身就是一种制度创新活动。
由于多种因素的影响，国内外关于遴选程序的具体规定不尽相同。但完善的遴选程序应当包括以下四个基本方面：遴选组织的组织程序、初选程序、面试程序和任用程序。遴选活动的开展应当由按一定程序组织起来的遴选组织负责运作，遴选组织的建立应确保组成人员的广泛性代表和职责履行的有效性。遴选程序的建立应当符合规范、效率、公开、公正的原则。规范化是保证遴选活动按照预设的规程有序进行的基本条件。效率不仅是指时间上的限制，在讲究成本与效益的市场经济原则要求下，遴选制度必须围绕程序完整、简洁，降低成本、提高效率进行创新。公开的基本要求是打破遴选制度的神秘化，扩大知情权，使遴选标准、候选人资料、遴选规则、遴选过程、遴选活动结果公开。如对校长职位和学校情况进行充分地描述，保证候选人对拟竞聘的职位及职责有充分的了解；建立充分介绍候选人的机制，保证参与者特别是遴选组织中的成员对候选人有充分了解。公正是指遴选程序应保证遴选过程和结果的公正性，既保证适合候选人获得公平竞争的机会，同时还应保证遴选组织成员采用同样的职业遴选标准和同样的方式对所有候选人进行评选，避免专断和舞弊行为。
如果缺乏有效的监督制约机制，再好的遴选标准也难以充分实施，滥用职权、以权谋私等腐败现象不可避免。因此，遴选程序应当包括有效救济途径，使妨害遴选活动的行为得到纠正、处理和补救。监督程序应当体现事前监督、事中监督和事后监督相统一。
六、促进遴选制度法治化
遴选制度法治化意味着选人制度从“以人选人”到“以制度选人”再到“依法选人”转变，遴选制度法治化程度是衡量遴选制度成熟程度的标志。制度的实施仅仅依靠自觉和良知是不够的，法治化所蕴涵的理性精神能够更有效地引入一种文明的秩序意识，使人们能够自觉尊重制度的内在精神。新的制度如果得到法律的认可或批准就能确立起其普遍的约束力和权威性，在实践中得到更有力的执行，从而降低遴选活动成本，提高效益。遴选制度法治化的基本要求是：(1)逐步建立和完善以法律、行政法规、地方性法规和政府规章为主构成的遴选制度规范体系。我国已确立了遴选制度法治化的基本原则，如《中华人民共和国教育法》第三十条规定，学校及其他教育机构的校长或者主要行政负责人必须由具有中华人民共和国国籍、在中国境内定居、并具备国家规定任职条件的公民担任，其任免按照国家有关规定办理。国家也在其他各种文件中对中小学校长遴选问题作出规定，但总的来看，这些规定大多停留在原则性要求的层面上。技术化的法制是法治的基础，只进行原则性规定必然失缺制度的操作性，法治的理想只能变成空洞的假设。因此，实现遴选制度法治化首先必须加强以技术化为基础的法制建设，及时将成熟的遴选规则以法的形式确认下来。(2)遴选活动依法进行，遴选组织和个人必须依法行使权利、履行职责，违法行为应当依法受到追究。强调遴选制度法制化，避免和限制遴选活动中的任性和恣意，这并非指把校长遴选活动的一切方面都做出详尽的规定，过度的规则细化可能使人们失去创新的自由空间，扼杀人们在遴选活动中的创造性和更高的价值追求。