创新治理机制、尊重学术自由与高等学校改革，本文主要内容关键词为：高等学校论文,机制论文,学术论文,自由论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
历经30年教育体制改革的高等学校，近两年开始出现某种变化。这些变化虽然还未完全确定，但已涉及改革的价值取向、动力机制、改革手段和改革路径等方面，从而给改革提出了问题。了解高等学校改革的实际变化及其影响，把握高等学校改革的未来发展方向是有意义的，因为当前高等学校所面临的许多问题，都可以从中找到原因。 一、当前高等学校改革的若干新动向 近几年，高等教育政策演进中出现的若干值得关注的新动向，表明高等学校改革正在发生某种变化，改革有可能步入一个新的发展阶段。 一是2014年国家教育体制改革领导小组办公室正式批准了《清华大学综合改革方案》和《北京大学综合改革方案》，这意味着在我国已经持续了30年之久的高等学校体制改革在动力机制方面可能会出现新趋势。这次由最高决策层批准的两所大学的综合改革与以往的变革有着极大的不同，改革方案最初由学校自己设计和提出，经过决策层批准后由两所大学自己组织实施，因此与先前的自上而下的改革不同，这是一种自下而上的改革。 二是2014年最高决策层提出了治理改革的社会发展新思路。按照全球治理委员会1995年对治理所作的界定，治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。[1]高等学校的治理可以理解为学校内外不同利益相关者参与学校重大事务决策的结构和过程，是决策权力在利益相关者之间的配置与行使。治理的重要性在于它不是一般意义上的管理，因此推进治理改革的进程有可能冲击当前高等学校的管理理念、管理体制，管理方式及管理能力等。 三是2014年教育部出台的《高等学校学术委员会规程》(以下简称《规程》)，依据2010年《教育规划纲要》提出的“尊重学术自由，营造宽松的学术环境”的要求，明确规定了高等学校的学术自由，这表明学术自由开始获得法律的认可和保障。尊重学术自由就是尊重高等学校的使命和价值，因为没有学术自由，高等学校就不能实现其功能，也很难对推动社会发展作出应有的贡献。就此而言，以法律的形式确立高等学校的学术自由是一种进步，值得期待。但学术自由不应仅限于教育教学领域，不应止于所谓的行为规范，学术自由应成为贯穿高等学校各个方面的一种精神。高等学校应是知识创新的场所，是社会进步的基石，如无学术自由作为大学文化的基石，就会窒息其对知识的探求，甚至给人类发展带来深远的负面影响。 四是《规程》以法律的形式把学术权力作为高等学校的自主办学权力确定下来，规定了这项权力的行使主体、内容、行使的程序等，这意味着在高等学校，除了法律所规定的党委、校长以及具有参与、监督权利的教代会、学代会等权力主体之外，又确立了一项新的权力即学术权力及其行使主体学术委员会，其意义在于为高等学校的学术权力提供明确的法律依据。高等学校在改革过程中虽已获得了一定的办学权力，但主要是学校的经营管理权，而高等学校自主办学中的一项重要权力——学术权力由于缺乏明确的法律依据，则还存有相当多的问题。因此，《规程》的施行会在高等学校学术自主和自治方面出现某种新迹象。 五是根据《教育规划纲要》的部署，从2012年开始，教育部启动了高等学校的章程制定工作。高等学校章程是高等学校制定的有关学校内部管理的总括性文件，是高等学校行使“准行政立法权”的产物。现代大学管理之所以需要章程，是由学校组织的特殊性所决定的。高等学校管理是高等学校办学自主权的重要组成部分，涉及政府与学校、管理者与被管理者、组织与个体的关系，涵盖组织的地位与职责、个体的权利与义务、纠纷的调处与解决等方面。而高等学校章程作为国家高等教育立法体系以外的、与高等学校内部管理密切相关的制度规则，涉及高等学校权力配置、发展目标、师生权利义务实现、社会资助与回馈等一系列高等学校办学的重大问题。因此高等学校章程之于现代高等学校管理而言，其价值不言而喻。 由以上列举的新动向为开端，高等学校的改革发展似正发生某种变化，不同以往的改革新条件正在缓慢积聚，一种教育变革的新形态正在等待出台。 二、推进治理改革，解决高等学校的行政化问题 高等学校行政化问题是当前社会各界普遍关注的改革难题之一，反映了高等学校运行机制的一种不正常状态。高等学校在其发展过程中产生的某些问题使许多人以为政府对学校的强势干预是必要的，并把高等学校的行政化看成政府干预的必要代价。但是，当前高等学校的许多问题并不是一个简单的通过政府干预就能解决的问题，正如我们已经看到的，高等学校的这种行政化倾向给高等学校带来的更多是弊而不是利，教育行政部门的过度干预直接涉及了本应由高等学校自主决定的办学事务，使学校的功能难以充分发挥。高等学校行政化强化了学校的官本位性质，学校组织形式背离大学的文化特征，官场习气侵蚀大学组织，学术创新功能受到抑制。受行政化的影响，对教师的使用和管理都被纳入以权力为基本要素的行政框架之中，教师的学术工作不受重视，弃教从政风气蔓延。高等学校的行政化倾向严重损害了高等学校的自主办学地位，其办学活动直接或间接地受制于政府的行政管理，高等学校成为事实上的政府下属机构。 高等学校的行政化问题其实是一个体制性的问题。当1985年的教育体制改革提出简政放权时，学校的办学权基本由政府控制，这意味着只有通过政府向学校的放权才能使公立学校真正获得办学自主权。由于被下放的国家教育权有一个向学校办学自主权转换的过程，因此这一放权的难度之大远远超过了国家权力系统内部的放权，一些原先属于政府行使的权力虽已下放给了学校，但由于这种放权缺乏明确的法律依据，在实践中还会出现权力回收或者行政干预的问题。 在中央决策层推进国家治理体系和治理能力现代化的宏观改革形势下，高等学校的去行政化改革朝什么方向努力、在什么地方聚焦、于什么环节着力已经越来越清晰。高等学校的行政化问题已有解决的可能性，这就是通过高等学校的治理改革，完善内部治理结构，增强治理能力，由此超越传统的学校管理，并进而解决高等学校的行政化问题，这是一条可能的改革出路。 治理是新的治国理政理念和方式，就高等学校的组织特性而言，治理与传统管理的区别在于以下几点。 第一，传统管理的权力结构是以统一领导为基础的纵向型结构，更强调科层之间的命令与服从；而治理的权力结构则是以平等协商为基础的横向型结构，更强调不同意见的多元并存。 第二，传统管理的管理主体是一元化的，政令畅通，一体遵行；而治理主体则是多元化的，主体间责任界限相对模糊，通过商谈机制和公共决策机制达到一致。 第三，传统管理以支配为目的，更具确定性；而治理则以协调为目的，更具包容性、依存性和互动性。 第四，传统管理强调通过正式的制度作为管理依据；而治理除了正式的制度外，更强调非正式的制度和主体间的持续的相互作用。 高等学校组织的功能特殊性表明，由于价值取向的不同，传统的行政管理体制不利于高等学校应有功能的发挥，而治理就其要义而言显然更易与学校组织相契合。为此，高等学校的改革发展应当通过治理改革，建立以治理为基本理念和基本运行方式的新型组织运行机制。 三、尊重学术自由，培育大学精神 学术自由是开放的原则，是自由争鸣的原则，是多元并存的原则，因此在现代大学制度中具有非常重要的地位。《规程》第一次以规章的形式把“尊重学术自由、营造宽松的学术环境”规定为高等学校改革和发展的一项规范性内容。这意味着高等学校应当以其特有的方式对待学术争端问题，而不应当利用学术以外的力量强制推行某种学说或观点，禁止另一种学说或观点，最终损害学术的发展。明确规定高等学校的学术自由对推动高等教育的改革与发展有可能起到某种促进的作用。 自欧洲中世纪大学产生以来，学术自由就是维系其学术生命的重要保障。然而，大学的学术自由始终遭受来自宗教的、政治的、经济的威胁与挑战。经过数百年不间断的思想和行动交锋，到19世纪下半叶，德国人威廉·洪堡以学术自由为现代大学制度奠定了基调，学术自由才得以在大学确立。但在“官僚制度”的侵蚀下，推行学术自由并非一帆风顺。马克斯·韦伯对德国大学中的学术研究危机就曾表现了极大的忧虑，认为这种危机来自于大学内外的官僚体制对学术自由的压制。[2]学术自由观念传到美洲以后，在美洲的大学里得到了进一步的扩展。发生于1918年的阿根廷科尔多瓦大学改革运动认定，未经学术共同体允许，市政当局不得进入大学校园，这一规定使大学的学术自治成为一个与学术自由并列的问题并得到普遍认同。[3]美国在1919年“申克诉美国案”(Schenck v.United States)后，最高法院大法官和学者们形成了“明显且现实的危险”原则和思想市场理论(Marketplace of Ideas Theory)的法理，为学术自由奠定了理性的基础。[4]彼时至今，学术自由又经历了约百年的发展历程，学术自由已经大大突破了传统的以个人研究自由为主的内涵，今天各国大学的学术自由不仅包括个人的研究自由，同时也包括教师的教学自由和学生的学习自由；不仅包括学术的自由，同时也包括学术自主和学术自治。学术自由已成为大学制度和大学文化的一个不可或缺的要素。 一些人认为学术自由源于言论自由，因此把言论自由看作学术自由的法律依据。然而二者虽有某种相近之处，其实却存在着根本的区别，具体表现在以下几个方面。 第一，二者所体现的价值不同。美国学者波斯特认为，言论自由和学术自由分别服务于“民主正当”(democratic legitimation)和“民主胜任”(democratic competence)这两种不同的价值，因而有着各自不同的基础、逻辑和原则。[5]“民主正当”反映的是民主的正当性要求，其基本含义是给每位公民提供同等的参与公共事务机会，保证人人都有发表公共意见的平等权利，而不受歧视、限制甚至惩罚。而“民主胜任”则强调社会认知能力的增强，为此，能否胜任学术要求就是享有学术自由的前提，即从事学术事业的人在发展知识，检验和质疑各种公认见解方面的行为虽受保护，但不能胜任学术要求或作出学术不端行为的情形则除外。 第二，二者所受规限的性质不同。对言论自由的限制是由法律规定的，以不得侵犯他人的权利与名誉、不得危害国家安全或公共秩序、卫生或道德为界，除此之外人人都有自由发表意见的权利。因此，言论自由是一项普遍享有的平等权利，其着眼点是普世性和平等性。而对学术自由的限制除了法律的相关规定之外，在很大程度上是依据学术共同体内部的自律、自治机制。人们要求享有学术自由的人在探究知识、讨论问题时，应秉持严格的学术态度和学术规则，如果给予未经足够训练和学术同行认可的人以学术上的充分自由，就有可能损害学术研究求真、求善的本义，降低学术的伦理、德行标准甚至出现严重的学术失范和腐败，进而埋没真正的创造性。因此，学术自由强调的恰恰不是言论自由所强调的普适性和平等性，而是其所具有的特殊的小众性和自治性。 第三，二者的能力资格不同。言论自由并不要求个人对其所作的判断掌握足够信息、具备专业能力。为此，公权力对言论自由应有足够的宽容，不因管控的过度而抑制公民言论自由权利的行使，也不因可能的惩戒而产生“寒蝉效应”。而学术自由则不然，它并不保证每一个人都得到平等对待，而是由同行专家根据一定的学术标准和学术规则进行评价。如个人的学术成果经同行评审为缺乏创见而不予发表，一般并不认为侵犯了该学者的学术自由。因此，学术自由应该是一种具有严格能力资格的自由，应通过有效的同行评议制度，把握进入学术共同体的门槛。 在我国，由于“学术自由”一词的敏感性，高等学校的学术自由在很长时期里一直未能获得确定的法律认可和保护。1982年《宪法》第47条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”这一条所表达的内容虽然包含了学术自由的含义，但与我们通常所说的学术自由又有很大区别，因为这一宪法条款规定的是公民的个人权利，而不特指从事学术工作的学者，同时也不包括高等学校等机构。1998年的《高等教育法》依据《宪法》的这一规定，把宪法规定的范围扩展到了高等学校。这就是《高等教育法》第十条所作的规定：“国家依法保障高等学校中的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。在高等学校中从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动，当遵守法律。对高等学校中从事科学研究工作的创造性及其自由予以保护。”一直到2010年的《教育规划纲要》，才正式使用了“学术自由”一词。2014年《规程》进一步明确高等学校应“遵循学术规律，尊重学术自由、学术平等，鼓励学术创新”。对学术自由的法律认可与保障，对于营造宽松学术环境、繁荣学术研究创新具有重要的意义。但纸上的法律要变成社会生活中的行为方式，要在高等学校中真正落实学术自由，则还有一系列相当艰巨的工作要做，要建立一整套实体性的、程序性的制度保证学术自由的落实，要建构一种基于学术自由的大学文化作为学术自由的支撑。此外，由于现在的规定效力等级较低，对高等学校的这一权益的保护作用仍然有限，因此应当通过更高层级的立法，使学术自由在高等学校中真正扎根。 四、介于自由与约束之间的学术权力 为了保障学术自由，必须要有基于自主、自治的某种管理，这是学术权力产生的前提。亦即保障学术自由不仅要排除不必要的行政干预，同时还应有建立在自律基础上的学术管理。《规程》为保障高校学术自由，把学术权力确立为高等学校的一项区别于其他办学权力的特殊权力，这是其积极意义所在。 一些人视学术自由为一种消极自由权，以此要求避免来自公权力对学术自由的侵害。如此理解有其合理之处，因为从个人角度看，学术自由要求在意志上不受他人的强制，在行为上不受他人的干涉。但如无确定的保障机制，则这种自由绝无可能实现。对学术自由的保障既包括排除来自学术共同体外部的非学术干预，同时也包括学术共同体内部的自我规限。对学术自由的保障之所以必须有内部的自我规限，这是因为缺少了这种规限，所谓的“免于强制和干涉”就有可能被滥用，学术腐败行为就有可能产生。因此所谓的学术自由实际上牵涉两类权利，即作为个人的意志和行为自由right和作为学术共同体内部的自我学术管理和规限power，二者构成了一种相反相成的关系。对学术自由而言，如无power的认可和保障，right难以真正实现，因此必须设置一种介于自由与约束之间的支配力。高等学校的学术权力就是为保障高等学校及其成员的教育、学习和研究活动的创造性而设置的一项特殊权力，设置这项权力的全部目的都在于尊重学术自由，营造宽松的学术环境，保证高等学校中的创造性工作得以实现。美国学者伯顿·克拉克在1978年就曾提出了学术权力的概念(academic authority)，然而他并没有把学术权力与高等学校的其他权力加以明确区分，从而导致概念的模糊甚至造成混乱。[6]学术权力并不等同于高等学校的其他办学权力，相比高等学校的其他办学权力，学术权力服务于学术自主和自治，因而是学术自由的本有之义，但同时作为power的学术权力又与作为right的学术自由分属两种不同性质的能力，因而构成了一种制约关系。 我国《高等教育法》第四十二条作出了高等学校设立学术委员会，审议、评定相关学术事项的规定，这是高等学校学术委员会及其行使学术权力的明确法律依据。《规程》据此把学术委员会规定为高等学校的最高学术机构，把学术委员会行使的学术权力与高等学校的其他权力作了进一步的区分。《规程》对学术委员会及其职权的认可和保障使学术权力成为高等学校的一项确定的、具有法定效力的权力。然而，高等学校学术委员会所行使的学术权力并不是孤立的，而是与来自校内外的其他公权力以及学校法人权利构成了复杂的相互关系。学术权力的确立并不意味着在所有的学术事务上该权力的行使主体都拥有完全独立的决策权，也不意味着可以摆脱约束甚至免除监督。学术权力是在与其他权力的复杂关系中得到行使的，因此只有准确地理解处于复杂的权力关系系统中的学术事务性质并确定其他权力介入的强度，方能实现学术权力与其他权力的界分与平衡。 《规程》根据学术事务性质的不同，把学术委员会行使的学术权力分为决策、审议、评定和咨询等不同性质的职权以及对学术腐败行为的处理等方面，由此构成以下不同类型的学术事务和学术权力。 第一类是典型的学术性事务，包括学科、专业及教师队伍建设规划，以及科学研究、对外学术交流合作等重大学术规划；自主设置或者申请设置学科专业；学术机构设置方案、交叉学科和跨学科协同创新机制的建设方案、学科资源的配置方案；教学科研成果、人才培养质量的评价标准及考核办法；学位授予标准及细则，学历教育的培养标准、教学计划方案、招生的标准与办法；学校教师职务聘任的学术标准与办法；学术评价、争议处理规则，学术道德规范；学术委员会专门委员会组织规程，学术分委员会章程以及学校认为需要提交审议的其他学术事务。对于以上学术事务，学术委员会依法行使决策权或审议权。 第二类是兼有学术性质和行政性质的事务，包括学校教学、科学研究成果和奖励，对外推荐教学、科学研究成果奖；高层次人才引进岗位人选、名誉(客座)教授聘任人选，推荐国内外重要学术组织的任职人选、人才选拔培养计划人选；自主设立各类学术、科研基金、科研项目，以及教学、科研奖项以及需要评价学术水平的其他事项等。以上涉及对学术水平作出评价的事项，学术委员会依法行使评定权。 第三类是主要表现为行政性质，但兼有学术性质的事务，包括制订与学术事务相关的全局性、重大发展规划和发展战略；学校预算决算中教学、科研经费的安排和分配及使用；教学、科研重大项目的申报及资金的分配使用；开展中外合作办学、赴境外办学，对外开展重大项目合作的事务以及学校认为需要听取学术委员会意见的其他事项等。这类事务在学校做出决策前，应当通报学术委员会，由学术委员会提出咨询意见。学术委员会对上述事项明确提出不同意见的，学校应当做出说明、重新协商研究或者暂缓执行。此即学术委员会的咨询权。 第四类学术事务涉及学术行为的受理及学术纠纷的裁决，从学术角度对学术行为进行独立、客观、公正的调查取证以及认定，对学术不端行为依规定直接撤销相应学术称号、学术待遇，或向学校及相关部门提出处理建议。 以上四类学术事务和学术权力的关系表明，对不同的学术事务，学术权力的内涵及边界是不同的，其中越是典型的学术事务，其他权力介入与规范的空间越小，反之则越大。不仅对学校内部的党委领导权、学校法人权而言如此，对学校外部的国家立法权、行政权、司法审查权而言也是如此。 在我国，高等学校学术权力与来自校内外的公权力及学校法人权力之间构成的复杂关系表明，学术权力的独立存在并非意味着在所有事务上该权力的主体都拥有独立的管辖权，而只是在研究、教学等与之相关的领域才享有独立于其他权力的优先权，学术自主和学术自治也并非完全摆脱约束甚至免除监督。学术权力是在与公权力、与学校法人权利构成的复杂关系中行使的，只有准确地确定其他方面权力介入的边界与强度，方能实现学术自由与其他基本权利之间的平衡，这是当前高等学校改革问题的一个方面。从另一方面看，对学术权力的任何不当干预都有可能导致学术权力的蜕变，使学术自由受到损害，甚至危及学术环境。为此在确立高等学校学术权力时，如不能对学术权力与行政权力作出必要的区分，如不能建立一种能有效防止行政权力对学术干预的机制，则学术权力的异化是随时可能的。 五、以大学章程保障大学自治 大学章程是大学自治的一种表现形式，是国家立法体系以外的、与高等学校内部管理密切相关的制度规则。需不需要大学章程，需要怎样的大学章程，以及应当由谁来制定大学章程，这都取决于高等学校的自治程度，取决于高等学校与政府之间的关系。 大学章程是高等学校自治体制定的有关大学内部管理的总括性文件，因此有人把大学章程的作用形容为“上承国家法律、法规，下启学校规章制度”，是大学管理的“宪法”、“最高法”，是大学制定其他校纪校规的依据。按照法律的要求，在申请举办一所高等学校时，章程是必须具备的要件之一。但是在我国，由于历史的原因，大多数高等学校一直都没有自己的章程。经过20多年的简政放权改革，国家与教育、政府与学校的关系已经发生了深刻变化，高等学校开始具有了一种非政府和非企业的组织特征，在这种情况下，如何维护并推进教育改革取得的高等学校自主办学的改革成果，如何体现大学历史文化的积淀，向世人展示浸润于自身发展脉络中的自治精神就是当前教育改革与发展中的一个重要问题，通过大学章程的管理就是解决以上问题的有效途径。 从实践的角度看，大学章程既有可能成为保障大学自治的手段，也有可能成为一种摆设，甚至成为行政干预的工具。为使大学章程真正成为名副其实的大学自治的保障，大学章程应切实采取有力措施推进简政放权步伐，通过向高等学校放权，规范政府行为，促进高等学校的内部治理结构建设。为此，大学章程应当坚持以下几点。 第一，对高等学校的举办者、办学者和管理者进行明确的权力分配，政府应由直接的行政管理转变为多种手段并存的宏观调控，而把办学的具体功能下放给高等学校。 第二，高等学校的办学权力应予以明确的规定并有必要的保障措施，以避免出现权力回收或者行政干预的问题。高等学校应能以自己的名义独立行使办学权力，承担相应法律责任，真正成为具有独立管理机构的组织体，而不是行政机关的内部单位和内设机构，也不是行政机关委托的组织。 第三，学术自由作为大学的核心理念，是大学赖以立足的最为宝贵的根基。高等学校改革应能增进学术自由，以利学术发展。同时，享有学术自由的人在行使这一自由权利的同时应秉持严格的学术态度，恪守学术规范。 第四，学术权力是高等学校为实现自身功能，保证高等学校中的教育、学习和研究活动的创造性而设置的一项特殊权力，不同于高等学校的其他办学权力。应通过学术权力的制度化、学术机构的实权化等路径，落实和保障学术权力。 第五，高等学校的行政管理应围绕学术管理来进行，应以学术自由为导向提升学术管理的地位，通过学术共同体的自我学术管理，形成一个由学术自由产生学术秩序，由学术秩序规范学术成果，由学术成果肯定学术自由的良性自律机制。 第六，高等学校的自我管理不仅要实现正义，而且要使正义以“看得见的方式”实现。因此，大学章程应把实体法治与程序法治有机结合起来，确保大学管理和谐、有序发展。 高等学校的改革应当实现两个基本目标，一是使高等学校真正成为独立自主的办学实体，二是坚守高等学校为不特定的多数人服务的公益性质。坚持这两个改革的目标，在改革设计上既不应使高等学校倒退到国家垄断的老路，也不应改变高等学校办学的公益性质。公立学校因其活动目的和服务对象的特殊性而应成为一类非政府、非企业的社会组织，并以此为依据对公立学校的权利和义务作出必要的规定，使公立学校能有效地避免行政化倾向，同时又能体现这类组织机构所特有的公共性质。