欧洲图书出版业财税激励制度及其对中国的启示，本文主要内容关键词为：出版业论文,欧洲论文,财税论文,中国论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G231 ［文献标识码］A ［文章编号］1009-5853(2014)06-0022-05 图书在文化积累与传承中居于主体地位。图书出版产业作为文化产业的核心层，在推进社会主义核心价值体系建设，提升国民教育水平，传播精神文化等方面具有重要作用①。中国已将图书出版列为重要的文化产业门类，在电子出版加速发展、阅读率回升缓慢、网络书店恶意竞争等因素影响下，对传统纸质图书出版业给予必要的财税扶持非常重要。本文将对欧洲纸质图书财税激励制度进行考究，在对我国图书出版业财税支持现状分析的基础上，对构建完善的中国图书出版财税激励制度提出相关建议。 1 图书出版业财税激励的必要性 图书出版业作为一个特殊而重要的产业门类，许多国家都通过财税手段给予必要的扶持，主要手段有固定价格销售、税收优惠、定向基金等。 图书出版业之所以能够享受国家财税的特别资助，与其产业特点和承载的使命息息相关。图书出版业自身产业特点决定其需要获得一定的国家财税支持。图书出版业属于文化产业的重要门类，有着其他非文化产业所不具有的商业和政策风险。图书出版在内的文化市场难以预估，与之不同的是。物质产品行业因有着固定的消费对象及明确的消费质量要求，甚至完全可以订单生产，市场风险相对较小②。图书出版业这种潜在的商业风险决定了若没有一定的政策扶持，可能很难维持下去。此外，图书出版业还承载着重要的历史使命。图书是文化传承的重要载体，对国家的文化繁荣振兴有着重要意义。图书出版业完全采取企业主导、市场运作，难以有效保障国家文化安全。国家支持出版机构出版发行推广重要文化价值的图书十分必要，政府的支持首先就应体现在经济扶持上，即对图书出版从业主体和图书产品采取财税激励。 2 欧洲图书出版业财税激励的立法与实践 欧洲纸质图书仍占据图书市场的绝大部分份额。据统计，2010年电子图书的销量在英国、法国和德国等主要欧洲国家图书市场中所占的比例分别为15％、3％和2％。鉴于纸质图书的重要性，并防止其受到电子图书和市场竞争的过度冲击，欧洲许多国家均建立了较为完善的图书出版财税激励体系，主要包括合理的图书定价销售机制、有效的税收优惠机制以及完善的图书出版财政基金资助机制。 2.1 完善的图书定价销售机制 图书市场秩序很可能因为价格战而被打乱，原本承载了精神价值的图书若被当做一般商品销售，势必对国家出版业造成冲击③。欧洲国家很早就开始实行图书定价销售制度，图书文化发展受到较好保护，整个国家的出版业也得到健全发展，目前欧洲有11个国家继续施行图书定价销售机制。定价基准、定价销售图书的范围以及定价销售的折扣等是图书定价销售制度的重要内容，相对于北美、韩、日等出版产业发达国家和地区，欧洲国家定价销售图书的范围更广泛，定价的标准和执行更有利于出版业发展。 欧洲国家纳入定价销售的图书范围十分广泛。图书本身就是一个范围广泛的术语，按市场需求量的大小不同，可分为畅销书和非畅销书，前者如教材、考试资料等，后者主要是历史、法律法规、学术专著；按是否已被使用可将其分为新书和二手书。图书定价销售制度的宗旨决定其应当尽可能覆盖更广更大，欧洲国家在这一方面的做法走在其他采取同一制度国家的前面，如墨西哥2008年通过的图书价格法案确定将小学和中学低年级的教科书排除在统一定价范畴外，而德国、法国等欧洲国家都通过立法明确规定国内市场全部的图书都属于统一定价销售的范畴④。 欧洲国家图书定价基准制度更为合理。在欧洲，有权决定图书价格的主体为政府和出版社，鉴于图书价格对出版商、书店和读者都有重要影响，如何合理确定图书价格至关重要。欧洲很多国家均在较高层面的法律文件中要求定价主体在决定图书价格时，应考量出版所需的资金、信息、技术、劳动力、利润，国民的文化素质、购买能力等多种因素；要求定价权主体定价时要兼顾图书出版商、销售商以及图书消费者等多方利益。 欧洲国家图书定价销售制度执行更为严格。已确定的图书价格能否得到较好执行是图书定价销售制度的关键。欧洲国家图书定价销售制度执行比较严格，如德国、法国、西班牙、葡萄牙、希腊等国都有专门立法规定图书要按照定价销售，违反图书定价的销售将受到法律制裁。德国的立法规定，除二手书与旧书外的所有图书贩售都不得打折。法国1981年出台《朗恩法》规定新书在出版两年内的销售折扣最多只能是5％，禁止书店对读者在零售终端打折。 2.2 有效的图书出版业税收优惠机制 税负过重对行业的持续发展会造成不利影响，为支持特殊行业发展，对其给予适当的税收减免优惠十分必要。在图书出版商需要承担所得税、增值税、营业税等多个税负中，增值税占据最大比例，实行图书出版税收优惠的国家最常见的有效手段即减免图书增值税。目前，欧洲共有33个国家施行图书增值税优惠，力度很大，能够享受的优惠对象范围很广。 欧洲图书增值税优惠制度最大的特点是力度大。免予征税是力度最大的税收优惠，欧洲目前共有9个国家对图书施行免交增值税，他们是阿尔巴尼亚、克罗地亚、爱尔兰、摩尔多瓦、挪威、波兰、圣马力诺、英国和乌克兰。英国增值税标准税率为20％，但图书等文化产品适用零税率，这一政策使英国出版业得到了长期、稳定的发展，也使英国跻身世界出版大国之列。此外，为促进学术出版，英国政府给予牛津大学出版社和剑桥大学出版社等一些大学出版社以“慈善机构”的地位，他们的经营全部是免税的⑤。 税收优惠的大力度还体现在征纳税率上，有24个欧洲国家按不超过一般增值税应缴税率的一半对图书进行征收，如法国一般物品增值税的税率为19.6％，而图书增值税则按5.5％征收⑥。 欧洲图书增值税优惠实施中享受优惠的图书范围十分广泛。33个已施行图书增值税优惠的国家中，除拉脱维亚外，均对受惠图书的种类不做具体区分，即原则上属于图书范畴的所有作品都能享受国家规定的减征或免征优惠。所有进入出版发行市场的图书无差别地享受增值税优惠能够避免图书出版从业者有选择地发行、销售图书，无疑更能维护市场秩序，促进图书文化整体协调发展。 2.3 系统的图书出版业基金资助机制 根据基金募集资金的来源不同，图书出版业资助基金可分为财政基金和民间基金。民间基金多属于投资性资金，对图书出版的健康持续发展所起作用通常不如财政基金。欧洲国家更为重视财政型基金在图书出版业中的激励作用，目前已有21个国家设有财政图书出版基金，欧洲财政图书出版基金具有资助力度大、资助范围广的特点。 欧洲大多数国家的财政图书出版基金体系严密。图书出版基金要能够对整个图书市场产生积极影响，必须尽可能地全覆盖，即市场上绝大多数领域的图书均应设置有相应基金。从受资助图书的种类来看，欧洲国家财政图书基金能够涵盖语言文学类、教材教辅类、政治法律类等各种图书，如爱沙尼亚、丹麦等国有财政基金支持本国文学作品的翻译出版，希腊、罗马尼亚等国有财政基金资助教材教辅类图书。从图书基金资助的领域来看，欧洲国家不仅在狭义出版领域给予资助，还将资助延伸到发行销售领域，如丹麦文学艺术委员会有专门基金资助图书首发式和图书巡回宣传活动。在图书财政基金更为活跃的法国，基金资助形式更为多样，可以向出版企业提供经济贷款、补助出版商出版高质量的图书、向出版商提供零税率贷款以降低作品的发行成本、补助出版商因实施大型的出版计划而引起的超额设计费用和协作费用等⑦。 欧洲国家财政图书出版基金资助力度很大，效果明显。图书出版基金资助力度的大小主要取决于资助费用的多少。以图书对外翻译资助为例，从爱沙尼亚到匈牙利，几乎每一个欧洲国家都对本国文学作品翻译介绍到海外提供资助，并大多通过政府的文化事务管理部门来实施，平均资助额度为翻译总费用的40％—70％。充足的资金为图书的顺利出版发行奠定坚实的物质基础，使得图书能更快更好地实现其价值⑧。 3 中国图书出版业财税激励中存在的问题 经过从计划经济到市场的转型，中国图书出版产业群在逐步形成，正面临全球化、数字化和市场化的挑战，需要获得更多来自国家政策层面尤其是财税领域的支持。相对成熟的欧洲国家来说，中国图书出版业尚未形成定价销售机制，同时既有的税收优惠以及图书出版基金机制也不够合理。 3.1 图书定价销售机制缺位 中国图书出版业缺乏合理的定价基准制度。现阶段，政府部门主要审批和控制中小学教材等相关图书价格，完全放开其他门类图书的定价权限，图书价格主要由市场机制形成即各出版社自行定价。出版社作为市场经营主体，自行决定图书价格时可能较少考虑读者购买能力，可能会忽视图书的文化传承功能，更多时会基于自身利益决定图书价格，这种态势的发展扩大有可能对图书出版行业持续健康发展造成不良影响。 中国图书出版业缺乏严格的定价销售制度。图书经出版社定价进入书市后，在销售市场则是由销售商自行决定销售折扣。今天的中国图书市场是完全买方市场，供大于求，竞争惨烈无序不仅体现在书市各门类大量相同、相近的图书产品的堆积上，也体现在书市中屡见不鲜的价格战中。销售商的任意折扣彻底使原有的价格体系面目全非，这也是对图书作为一种精神产品的文化象征意义的极大损害。 3.2 图书税收优惠机制效果不显 中国图书出版业税收优惠的受惠主体有限。根据财税［2009］34号文规定，包括图书出版商在内的国内文化单位能够享受包括增值税、营业税和所得税在内的多个税种优惠，但真正享受税收减免的主体却非常有限。文件明确将受惠主体限定于转制为企业的文化体制改革中的那些经营性文化事业单位。在我国，国有出版企业的创新能力远远低于民营出版机构⑨。中国图书出版业中数量和作用最大的群体正是那些民营股份制文化出版发行企业，这些活跃在图书市场的主要从业者根本不可能依据相关文件享受税收减免。既有政策将把握市场能力更强，反应更为迅速的民营出版企业排除在受惠主体之外显然不合适。 中国图书出版税收优惠的图书种类有限。以图书增值税优惠为例，根据财税［2011］92号文规定，出版环节能够享受免征增值税的图书限于专为少年儿童出版发行的报纸和期刊，中小学的学生课本、少数民族文字出版物、盲文图书等；销售环节能够享受免征增值税的限于对县(含县级市、区、旗，下同)及县以下新华书店和农村供销社在本地销售的出版物。不难看出，该政策文件将更多种类的图书以及更多文化销售单位销售的图书都排除在增值税免征的范畴之内。 中国图书出版税收优惠机制缺乏持续性且程序繁琐。上述两个税收优惠主要政策文件除对受惠主体和受惠客体进行严格限定外，还有持续性差和程序繁琐的弊端。两个政策文件均规定有明确的施行期限，财税［2009］34号文件和财税［2011］92号文件执行期限分别为5年和1年⑩，优惠措施明显缺乏连续性。同时，两个政策文件都采取严格审批制，都要求相关单位对图书业务要独立核算财务，对优惠施行先征后退，这种减免税程序的优惠效果显然有限。 3.3 图书出版基金资助机制不健全 中国图书出版基金条块化严重不利于出版业整体有序发展。基金的条块化主要体现于设立部门的多元化，当前图书出版财政基金有国家基金和地方基金，政府基金和部门行业基金等，相互交织的出版基金各自为政，不成体系。如国家层面的有2008年新闻出版总署、财政部设立的国家出版基金，部门行业层面的有中央政法委机关设立的政法图书出版基金，以及军队、航空、铁路等部门设立的国防科技图书出版基金、航天科技图书出版基金和铁路科技图书出版基金等。此外上海、湖北等地还设立有支持地方的基金。国内文化基金资助的一大弊端是偏爱“不差钱”的文化企业，只愿意考虑实力雄厚的大企业，忽视绝大多数真正需要资助的中小文化企业(11)。图书出版基金条块化使得图书资助乱象丛生，不同出版社和不同图书受到资助的机会完全不均等，在一定程度上对图书出版业正常秩序起到负面影响。 中国图书出版基金资助的图书数量和力度偏小不利于出版业快速发展。从受资助的图书数量来看，1988年设立的国防科技图书出版基金是国内第一个图书出版基金，20多年来共资助的图书仅500余种；2008年设立的国家图书出版基金是国内最高级别的图书出版基金，2013年全国范围内资助图书仅340种。从受资助的图书力度来看，上海文化发展基金会图书出版专项基金是国内众多财政出版基金中单项图书资助额度最大的基金，但根据《上海文化发展基金会图书出版专项基金资助实施办法》规定，单个项目的资助金额限定在20万元以下。 中国图书出版基金资助的图书种类限制过严且程序繁琐。大多数基金均规定有资助图书的类别范围，行业部门设立的出版基金只对所在行业领域的图书予以资助，地方基金则只支持本地出版的图书，即使国家出版基金目前也只资助9种类别的图书。出版基金应明确其资助范围，但若过于严格进而排除市场绝大多数种类图书受资助的机会，则可能失去资助的意义。从出版基金资助的程序来看，目前几乎所有的图书出版基金都采取申报在先、严格审批、部分拨付的程序，这种资助方式尽管能够较好地保证资助质量，但效率低下并不利于图书出版发行的顺利进行。 4 中国图书出版业财税激励机制的建构 在建设社会主义文化强国、增强国家文化软实力的进程中，必须振兴中国图书出版业，这就需要进一步加强制度设计，加快完善图书出版业的财税激励机制。 4.1 加快建构完善的图书定价销售机制 第一，应确定商政结合的图书定价主体机制。在谁有权确定图书价格的问题上，对于已走向市场的图书出版业来说，必须承认出版社是图书定价的主要主体。任何否定出版商定价权，认为应由政府相关部门确定所有图书价格的主张将使得图书出版市场化进程停滞乃至倒退。当然，也应当适度承认国家对部分特定图书的定价指导权，对于那些受国家财政基金资助的图书、国有出版单位出版的图书以及对中华文化传承具有重要影响的图书，应考虑施行政府指导价。 第二，应确立合理的图书定价基准机制。承认出版商是图书定价的主要主体的同时，还应当出台定价基准制度以引导、管理出版社合理确定图书价格。应引导出版社不仅要考虑图书出版过程中各个环节的成本和利润，还需要考虑图书市场情况以及图书的文化和社会功能。应建议图书出版商在以成本定价的基础上，以市场因素为导向，不同类别的图书施行不同的定价策略，尽可能按教育类图书、大众图书施行“保本微利”，专业图书适当提价的原则定价。 第三，应确立严格的图书定价销售机制。定价销售是图书交易市场稳健发展的基石性制度，在国家图书定价基准制度指导下，出版商综合考虑多种因素合理确定图书价格后，就应当按已确立的价格在市场上销售。图书定价销售能够有效稳定图书市场的秩序，减弱市场间的恶性竞争。对于一个不成熟的图书市场来说，这一点尤为重要，中国图书市场正处于并将长期处于发展阶段，确立严格定价销售，才能真正有益于中国书业的健康发展。 4.2 加快建构完善的图书出版税收优惠机制 第一，应进一步扩大图书出版业税收优惠的主体范围。尽管我国出版业税收优惠的税种范围并不少，但实质上能够享受特定税收优惠的主体远小于欧洲国家。让更多乃至全部图书出版从业者都能够享受税收优惠既是税法普遍平等原则的要求，也更有利于出版行业的整体发展。未来应将民营文化出版发行单位纳入优惠主体范围中来，对传统的、有利于文化发展和保留的出版企业给予税收优惠，对于高新技术出版企业给予税收减免，对于国家重点培育领域也可以直接财政补贴(12)。 第二，应进一步扩大税收优惠中受惠图书的范围。无论是专业类图书抑或大众通识类图书都有自身的文化价值，将有较高学术价值的专业类图书排除在税收减免受惠图书范畴之外，显然不当。专业类图书的目标购买群小，若该类图书不能享受税收减免，出版发行商为保证利益，该类图书销售价格可能上涨，不利于该类图书的持续发展，也会降低该类专业图书应发挥的价值。 第三，应构建持续性的图书出版税收优惠机制。以相关部门文件形式出台的图书出版税收优惠依据的最大弊端是效力层次偏低，变动性过频。欧洲国家的做法表明，税收优惠理应是出版业的一项重要制度，应当长期持续存在。未来应从中央政府层面立法，明确税收优惠在包括图书出版业促进中的支柱性地位。 第四，应进一步优化图书出版税收优惠程序机制。繁琐的扶持程序阻碍了扶持进度，最终影响扶持效果，构建合理的扶持措施执行程序，并尽量简化已成业界共识(13)。效率、合理、透明是程序正当的基本要求。未来应明确并尽可能缩短税收优惠申报的批准时间，应简化图书出版从业者提交税收优惠申请的材料数量，应考虑建立网络化电子申报以降低申报单位的申报成本，应实施申报材料和申报结果的双公开以保证税收优惠结果的公正性。 4.3 加快建构完善的图书出版基金机制 第一，应加快厘清现有图书出版基金体系。对图书出版业来说，需要有更多的基金，但基金之间应当是体系化的有机整体。未来制度构建时，应鼓励各级政府及相关部门积极建立更多专项基金，但应实现基金间协调。应考虑成立由专门的高级别部门统一协调现有图书出版基金的使用运营，使各图书出版基金最大程度发挥作用。 第二，应扩大图书出版基金的资金规模。基金规模的大小直接影响资助的力度，现有大多数图书出版基金的设立没有下限要求，大多为设立单位量入为出自主设立。应考虑建立图书出版基金成立的下限制度，并从制度上明确将来自于图书出版业税收及其他收入中的一定比例拿出来直接反哺支持图书出版业继续发展。 第三，应扩大受资助图书的范围并简化图书出版基金的资助程序。应该说，图书间文化价值的差异难以界定，享受专项基金资助的图书不应区分图书的性质种类而施行差别待遇。当从制度上明确对更大范围图书进行资助时，还必须注重资助程序，做到公正、透明和效率，以保证资助政策的公平和资助效果的最大化。 传统纸质图书出版业承载文化传承的重要使命，完全市场竞争机制不利于图书出版业健康有序发展，国家应当给予必要的财税扶持。欧洲国家大多对图书出版业采取定价销售、税收优惠和财政基金资助，有效维护和促进了本国图书出版业的快速发展。中国图书出版业尚未构建定价销售机制。同时，税收优惠和基金资助机制也不够健全。在图书定价机制上，未来应考虑形成以出版社定价为主政府为辅的定价主体制度，应构建合理的定价基准制度，应形成严格的定价销售制度。在税收优惠机制上，未来应进一步扩大税收优惠的主体、客体范围，并加大税收优惠的力度，应形成制度稳定且程序合理的税收优惠机制。在图书出版基金机制上，未来应形成系统的资助基金体系，并扩大基金的资金规模使更多出版商和图书有机会受到更好资助。 (收稿日期：2014-01-03) 注释： ①盛虎．我国图书出版产业链的演化研究[J].中国出版，2013(12):67-71。 ②李华成．中小文化企业融资难的成因与对策[J].湖北社会科学，2011(7):74-77。 ③陈玲．试论我国实行图书统一定价制度的必要性[J].中国出版，2012(18):30-32。 ④Hanlon,M,S.Kelly and T.Shevlin.Evidence for the possible information lossof conforming book income and taxable income[J].Journal of Law and Economics,2005,48(2):407-442。 ⑤马衍伟．税收政策促进文化产业发展的国际比较[J].涉外税务，2008(9):34-38。 ⑥Mills,L.Book-fax differences and internal revenue service adjustments[J].Journal of Accounting Research,1998,36(3):343-356。 ⑦张鲁娜．法国新闻出版业财税政策分析[J].中国财政，2010(24):63-64。 ⑧Nobes,C.H.Schwencke.2006,Modelling the links between tax and financial reporting:A longitudinal examination of Norway over 30 years up to IFRS adoption,[J].European Accounting Review,2006,15(2):63-88。 ⑨陈婧思．浅析转企改制后国有出版企业核心竞争力构建[J].中国连锁，2013(1):97-98。 ⑩财税［2009］34号文执行期为2009年1月1日至2013年12月31日；财税［2011］92号文执行期为2011年1月1日起至2012年12月31日。至投稿日，两文件是否继续执行仍未明确。 (11)李华成．欧美文化产业投融资制度及其对中国启示[J].科技进步与对策，2012(7):107-112。 (12)白荣洲．我国出版业的财政扶持政策研究[J].中国报业，2013(5):124-128。 (13)李华成．动漫产业扶持政策评析[J].学习与实践，2011(6):118-123。