非经营性国有资产监管机制、体制及制度亟待改革，本文主要内容关键词为：国有资产论文,经营性论文,体制论文,机制论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、非经营性国有资产的性质和特征
在我国，一般从资产用途、性质以及其是否投入生产经营领域，将国有资产划分为经营性国有资产和非经营性国有资产。非经营性国有资产被认为是不直接参与生产与流通领域，不直接创造物质财富，不具有增值和积累功能，主要用于国家机关、人民团体、科教文卫、体育、军队、警察、社团及非政府组织等公共部门，即用于政府公共管理和为公共事业服务的资产，也可以称之为行政事业单位国有资产。其实，这种非经营性国有资产与经营性国有资产的区分是非常浅表的把握，因而不能很好地揭示非经营性国有资产的性质和特征。近年来披露出来的一系列行政事业单位，包括中央及地方所属高等学校领导腐败案例表明，非经营性国有资产领域存在的问题不可小觑。
法国著名法学家莫里斯·奥里乌指出：“现代公法将行政产业分为两部分，即公产与私产”，其中，“公产是一些须有公共保管与控制的……某些产业是否属于公产范畴的决定权并不在行政部门，其拥有的只是信用上的决定权”。①而行政私产主要与国家增加财政收入来源的诉求有关。私产“尤其有税收作用，财产由所有者管理，其收入必须存入公共银行。”②其他大陆法系国家，如日本与法国类似，把国有财产(类似于法国的行政产业)，区分为国有行政财产和国有普通财产。前者类似于法国的“公产”，后者类似于法国的“私产”。“行政公产”(法国)或“国有行政财产”(日本)归公共所有、行政占有，行政运营拥有的只是“信用上的决定权”，类似我国国有资产中的非经营性国有资产；而“行政私产”(法国)或“国有普通财产”(日本)类似于我国国有资产中的经营性国有资产。暂不考虑国家政权及社会性质的差异，在市场经济条件下，经营性的国有资产的运营可能在很大程度上是通过国有企业(具有公法人格的国家参与市场经济活动需要私法主体的“代位者”③)服务于国家目标(当然包括增加财政收入的诉求)来运营的资产。经营性国有资产的监管也主要是围绕该种资产的保值和增值展开。但非经营性的国有资产(公产或国有行政财产)直接由行政、事业单位运营，而行政、事业单位是直接构成政府的要件，所谓非经营性国有资产的运营和监管按照什么原则来进行呢？既然“公产是一些须有公共保管与控制的……某些产业是否属于公产范畴的决定权并不在行政部门，其拥有的只是信用上的决定权”，那么，仅仅按照“非经营性”来定义并监管这一块庞大的资产就未免轻描淡写了。
如果考虑到我国国有经济即全民所有制经济的宪法解释，经营性国有资产通过国有企业运营当然需要反映全体国民福祉诉求的监管制度安排，这是一个已经为公众广泛关切的经济课题，也是监管制度创新非常活跃的领域；而所谓非经营性国有资产作为主要由政府行政事业单位在全封闭体制内运营的全民财产，源于每一个国民作为纳税人的“奉养”，如何基于全民“信用”托付，体现全体国民的福利权益，显然是一个并不比经营性国有资产监管更轻松的话题。
一般认为，非经营性国有资产主要用于为社会提供正常、安定、有序的社会秩序和经济发展环境的需要，是国家行使社会管理职能、推进社会各项事业发展的物质保障。由于资产本身不具有增值和积累的功能，资产的消耗只能通过经营性国有资产的收益转移和财政预算支出弥补，而无需支付任何形式的占用费。行政事业单位非经营性国有资产的增量投入主要包括：财政拨款收入、上级补助收入、事业性收入、捐赠收入等。较之经营性国有资产，所谓非经营性国有资产具有以下几个特点：
第一，配置领域的非生产性。从社会范围来看，非经营性国有资产主要分布在党政机关、教育、文化、卫生等事业单位和各种社会团体中，以满足国家机器运转、公共管理和公益事业需要等社会效益为目标。非经营性的国有资产越多，意味更多的经济资源投入非生产领域，意味着更多的非生产领域就业，因而减少了生产性领域的投入，进而降低社会总产出水平。非经营性国有资产在数量和规模上以能为社会公众提供实时恰当的公共服务为限，不能过度膨胀。
第二，服务的专属性。非经营性资产的使用以服务而不是以营利为根本目的，被视为资产的纯消耗过程，不直接带来货币化收益，不承担经营性资产的增值任务。但是，以车辆、房屋、建筑物、土地等形式存在的所谓的非经营性国有资产，却能够通过委托经营、出租、出借、联营等形式获取收益，甚至采用适当的形式，可以成为创新的投融资平台，非经营性国有资产可能具有很高的盈利能力。在缺少有效监管的条件下，就可能会被截留为部门所有，满足小集团利益。非经营性国有资产运营领域的腐败问题也可能更为隐蔽。例如，运营所谓非经营性国有资产的医院、学校、文艺院团等可能收益颇丰。
第三，非直接补偿性。非经营性国有资产主要来源是政府拨款，其他途径包括政府划拨的土地使用权、社会捐赠的财产、文物等历史遗物、行政性收费和向消费者收费形成的资产等，一般不能通过经营活动直接弥补成本及获利。但由于监管漏洞，间接的、隐蔽的补偿及获利可能大量存在。同时，还有一些挂靠政府部门、行使部分政府职能的所谓事业单位也可以通过收费来维持运营。
第四，资产补充扩展的财政依赖性。非经营性国有资产一般不具有自我更新机制，以财政拨款和资产划转为资产更新方式，与国家财政紧密相连。当然，我国非经营性国有资产运营中也出现过事业单位通过收费平衡收支，多退少补，与财政分账的情形。随着公共财政体制的确立和事业单位改革，这种不正常的状况有所改善。
第五，占有、使用的公共性。非经营性国有资产的形成来源纳税的非生产性投入，是社会公共产品的主要来源。公共产品具有非竞争性和非排他性，行政事业单位使用的非经营性国有资产具有公共产品性质而与某些非经营性国有资产目前归具体的行政事业单位占有和使用无关。
二、非经营性国有资产监管的流变
国有资产监管是国家对国有资产的形成、使用、处置全过程的监管方式的确定、监管机构的设置、职能权限的划分以及制定的制度、法规、条例的总和。我国非经营性国有资产监管形成于高度集中的计划经济管理体制，并随着经营性国有资产监管体系的演变进行相应调整与改革。
改革开放以来，我国的国有经济改革经历了“放权让利”、“两权分离”、建立现代企业制度及国有经济战略性调整等几个阶段。相应地，国有资产(主要是经营性国有资产)监管改革也不断调试，并且在以下几个方面取得进展：建立国务院、省(区、市)、市(地)三级国资监管机构；成立国资委，确立“权利、义务与责任相统一”、“管资产和管人、管事相结合”的经营性国有资产监管体制；进一步完善激励约束机制、财务、审计、监事会监督机制和国有资本预算和收益管理机制；在法律制度建设层面，国务院国资委出台规章及规范性文件299件，地方政府和国资委发布国有资产监管法规及相关文件2800多件。基本上已经形成经营性国有资产监管体系的雏形。
相比之下，非经营性国有资产监管改革却困难重重、步履维艰。与发达国家国有资产的形成情况不同，我国国有资产的形成主要依赖于高度集中的社会积累和国家直接投资。在新中国成立初期，我国行政事业单位国有资产奉行“国家所有、分级管理”和“统一计划”的管理体系。高度集中的计划经济体制下，不论是生产还是使用，积累还是消费，都以行政管理的方式按照指令性计划指标对人、财、物进行配置。我国固定资产投资中，84.33%源自国家投资。行政事业单位因此也被赋予更多的资产使用、管理与处置等权限。
改革开放改变了传统的社会积累方式，由主要通过财政进行直接拨款、投资，转变为投资主体多元化、投资方式多元化。尤其表现在行政事业单位(如各种教育机构、文化、卫生部门等)的资金筹集方式上，形成由财政拨款、上级补助、单位自筹和社会捐赠等多元化的资金筹集模式。1979年，财政部发布《关于文教科学卫生事业单位、行政机关“预算包干”试行办法》，标志着我国行政事业单位国有资产从计划经济体制转向“预算包干”的体制。
1988年，国务院组建国家国有资产管理局，归口财政部管理，并内设行政事业资源司专门机构，统一归口行使行政事业单位国有资产所有权管理职能，初步探索将政府国有资产管理职能与公共管理职能及其他经济管理职能分离。1991年，国家国有资产管理局发布《关于委托国务院机关事务管理局管理中央国家机关国有资产的通知》，将中央国家机关国有资产全权委托给国务院机关事务管理局负责。1995年，财政部和原国有资产管理局根据行政事业单位国有资产的特点，发布《行政事业单位国有资产管理办法》，初步建立“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的行政事业单位国有资产管理体制，并一直沿用至今。
1998年的机构改革中，撤销原有的国家国有资产管理局，成立国家国资局，专设行政事业司管理非经营性国有资产，并积极探索此类国有资产的监管模式，但该项工作启动不久后便夭折。2003年国务院成立国有资产监督管理委员会，接管部分国有大中型国有企业的国有资产，却将庞大的行政事业性国有资产排除在外，导致该部分国有资产的归属问题与管理方式始终处于“监管真空”的尬尴处境。
直至2004年，国家财政部在行政法司和科教文司分别组建行政资产处和事业资产处两个新的职能机构，专司行政与事业单位的资产管理工作。2006年7月1日起施行的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》理顺了各级财政部门、主管部门和行政事业单位之间的管理职责，初步形成我国行政事业单位国有资产从形成、使用到处置全过程的监管思路。
三、非经营性国有资产监管存在的问题及成因
随着经济社会快速发展，我国非经营性国有资产的规模不断扩大。
在资产总量上，1995年我国非经营性国有资产总量为1.2万亿元，2001年为3.6万亿元，2002年为4.1万亿元。2002年以后，相关统计年鉴不再对非经营性国有资产进行专项统计，因此将用行政事业性国有资产数据进行替代。根据《中国会计年鉴》数据显示，截止到2011年年底，全国各级行政事业性国有资产达到87598.14亿元，约占其净资产总量的99.99%，占全部国有资产总量的40%，并且近10年的年均增幅在17%左右。
从中央、地方占有资产的分布看，越趋近基层政府，地方行政事业性国有资产占国有资产总量的比重越大，而地方行政事业性国有资产在全部行政事业性国资中所占比重在80%以上。
此外，国有企业资产和行政事业单位国有资产的绝对值都在上升，但国有资产总量中国有企业资产所占比重不断下降，行政事业单位国有资产比重不断上升。
从国有资产占有量来看，进入20世纪90年代以来，我国非经营性国有资产在国有总资产中所占比重逐渐增加，其中，文教、卫生、科研单位国有资产所占比重最大，且呈逐渐上升趋势。2006年12月至2007年10月，根据财政部组织开展的全国行政事业单位资产清查工作结果显示：截止到2006年12月31日，全国行政事业单位国有资产总额达到8.01万亿元，其中净资产总额为5.3万亿元，占全部国有净资产总额的35.14%。从单位类别看，行政单位占25.63%，事业单位占74.37%；从级别看，中央占15.24%，地方占84.76%；从资产构成看，流动资产占37.75%，固定资产占52.19%，对外投资占2.14%，无形资产占1.09%，其他资产占6.83%。④
2007年1月1日起，政府收支改革取消国家财政支出原有按功能性质的分类，同时使用支出功能和支出经济分类两种方法，在支出功能下设类、款、项三级科目。根据《中国统计年鉴》2008-2012年的相关数据统计得出：一般公共服务支出占财政支出总量比重下降显著，从2007年的17.10%降至2011年的9.94%；国防次之，从7.14%下降到0.10%；教育、社会保障和就业、文化体育和传媒在支出总量上有大幅提升，但占财政支出的比重在波动中整体呈下降趋势；科学技术支出上升幅度微弱；医疗卫生支出上涨幅度较为明显，在2007-2011四年间，占财政支出总量比重从4.00%上升到14.22%。
与我国经营性国有资产监管相比，非经营性国有资产监管不论在资产配置、资产使用，还是资产处置等各环节，都存在明显的缺位与低效。
首先，非经营性国有资产配置不合理。我国非经营性国有资产分布领域广泛、资产高度分散，构成相对复杂，监管具有复杂性和特殊性。具体表现在：(1)形成资产的资金来源十分复杂。不仅包括财政直接投入形成的资产，还包括政府直接或间接投入的以及各种可为政府带来未来收益的各类经济资源。此外，在表现形式、分布地点、形成时间、投入渠道等方面，都具有一定的复杂性。(2)资产用途十分复杂。需要解决资产的社会公益目的和经济效益之间的平衡。(3)资产的占用十分分散。据财政部统计，全国近8.8万亿元的非经营性国有资产，约被73.7个政府部门、社会机构、事业单位所占有，单位平均占用资产额约为0.12万亿元；从中央、地方占有国有资产的分布来看，越是趋于基层政府，地方非经营性国有资产占国有资产总量的比重就越大，而地方非经营性国有资产占全国非经营性国有资产总额的比重在80%以上。⑤(4)资产结构的复杂性。事业单位的类型众多、性质复杂等特征决定非经营性国有资产结构的复杂性。事业在非经营性国有资产的名下，包括学校、医院、公园、文化、体育、电视、报纸、出版、科技研究、邮电、气象、水利、农林牧副渔等不同事业单位资产，尤其科教文卫体资产占比较高。上述单位既有提供纯公共产品且具有某些行政权力的事业单位，也有提供准公共产品的非营利机构，还有提供私人产品的企业化事业单位，并且大多数单位是同时兼具上述两种以上功能的复杂机构。以国有产权为基础，兼具政府、企业和非营利组织等机构的多重目标，必然导致组织运行低效。(5)我国相当一部分国有资产的非经营性质和经营性质难以清晰划分，也增加监管难度。上述情形造成许多行政事业单位的资产配置标准形同虚设，尤其是固定资产的购置资金来源更是五花八门。在资产购置过程缺乏严格的审批制度和监督制度的情况下，随意购置和重复购置设备、仪器、办公用品等浪费现象普遍存在。
其次，非经营性国有资产的财务监管机制严重缺失。在行政事业单位管理中存在“重钱轻物”、“重购置轻管理”的管理意识偏差，对于固定资产的采购、验收、使用制度，账、物、卡核算制度，调出、调入、处置制度，相关责任赔偿及追究制度等不健全，或流于形式。较之经营性国有资产，非经营性国有资产运用中“公地悲剧”性质更为明显。例如，在固定资产的核算问题上，价值高估、不计提折旧、不设固定资产账目、资产增减不及时入账导致家底不清、资产流失；使用不规范的原始凭证及票据，造成财务管理混乱；用往来挂账作弊，导致会计资料失实；财务管理与会计核算脱节，以及擅自开设银行账户、挤占挪用专项资金违法乱纪行为等，造成财政资金使用效益低下和财经秩序混乱。例如，黑龙江组织的一次资产清查中，被查的103家行政事业单位中有78家存在账外资产，总值达到18.1亿元，占资产总值的28.5%。新疆维吾尔自治区共有行政事业单位1.89万户，而进行行政事业单位产权登记的仅1.09万户，近一半单位游离在财政部门监管范围之外。2003年乌鲁木齐市在市级行政事业单位国有资产占有、使用单位清查中发现90%的单位上报表册存在漏报、隐匿、数据不实，还有个别单位迟迟不报表册。⑥账外资产显然就是脱离财政监控的资产，随时都会流失，或者实际上已经流失。⑦
再次，非经营性国有资产使用效率低下。目前行政事业单位普遍存在资产重复建设、闲置等现象，固定资产、流动资产和无形资产等各类资产的使用效率不高，其中在固定资产方面的表现尤为突出。据有关数据显示，2005年，在文物新建项目中，全国有77个博物馆建设项目，占项目总数的73.3%，其中97%是国家投资，存在严重的重复建设的资源浪费问题。在卫生领域和科技领域，公共资源重复建设和浪费的状况更为严重。以南京为例，南京多家亿元引进CT、DSA等高档设备，而整体科研装备并不合理。价值10万元以上的仪器中，30%处于闲置或半闲置状态，有的甚至因长期闲置而影响了其精密度的稳定性和使用寿命。从行政部门的办公场所来看，有的单位地处黄金地段，占有多出别院，有的几个部门挤在一座楼里，不同部门、地区，同级公务员的工资和福利待遇差距很大，这种旱涝不均、配置不合理的状况显然需要及时进行调整，实现利益的再分配。⑧
最后，在非经营性国有资产转变为经营性国有资产的过程中，存在以非经营性国有资产之名，行经营性国有资产运营之实的现象，导致国有资产流失严重。具体表现在：(1)资产评估不力，形成大量账外资产，或者根本不进行评估，只按账面价值计算或人为估价；或者进行不完全评估，将无形资产排除在外；或者进行不正当的行政干预，以权谋私；或者提供虚假情况或材料降低评估价值。例如，山西省河津市某乡镇擅自将办公楼转让，变卖价为42.87万元；某单位未经国有资产部门批准和有关部门评估，擅自将吉普车2辆处理，原价10.34万元，处理价仅为1万元。⑨(2)不按规定办理资产转移、审批、产权登记手续，导致产权不清、资本虚置。在“非转经”过程中，资产所有者、占有者和经营者三方并未严格依照法律程序确立各自的权、责、利关系，极易因产权归属不清、管理缺位造成资产流失。例如，某省厅级行政机关将黄金地带的楼房自行租给酒店、证券公司和经商者个人，将这部分“非转经”资产由大楼管理处负责管理，租金收入单独核算，未入单位收入账，不缴资产占用费，自行支配。(3)资产被无偿占用，长期得不到足额补偿。发生“非转经”以后的行政事业单位资产作为经营性国有资产仍归国家所有，应通过收取资产占用费实现国有资产的保值增值。但现实情况是许多单位仍沿用传统行政单位资产管理方式，固定资产使用不提折旧，并且无人向投资者追索投资收益和所有者权益，导致资产的消耗得不到足额补偿。(4)资产运营效率低下，分配严重失衡。我国“非转经”在实际运作中由于决策失误和运营水平不佳等原因存在资产运营效益低下、资产增值率偏低等问题，并出现“成本高、费用高、工资高、效益低”的三高一低的现象。并且，资产收入被视为集体所有没有上缴国家财政，违规向个人消费倾斜，多以职工福利或违规设置“小金库”的方式在单位内部被瓜分殆尽。某些机关事业单位出租临街办公用房，大量的租金收入不但没有上缴国库，反而在财务部门之外单设银行户头，用于餐费、职工福利和奖励开支。还有一些文化事业单位，把非经营性国有资产转为经营性国有资产来运营，利润丰厚，但瞒报利益，中饱小集团利益。
我国非经营性国有资产监管存在诸多问题的根源，就在于相应的监管体制没理顺、监管机制不健全、监管制度不完善。
1.监管体制不顺，导致行政事业单位国有资产产权虚置、管理缺位。我国非经营性国有资产监管体制仍然带有明显的计划经济色彩，对于这部分国有资产由谁管理、如何管理、管理职能怎样划分、遵循何种管理原则等问题，仍然没有很好地解决，其主要表现在以下几个方面：(1)监管机构设置不规范。从宏观层面来看，不论是财政部门、国资部门还是机关事务管理部门，都不同程度地介入行政事业单位国有资产的管理当中。如财政部门身兼行政事业单位的资金预算、非经营性国有资产管理以及“非转经”国有资产管理等多重职责，较大的管理跨度影响管理效率的进一步提高；又如国资委既负责经营性国有资产的保值增值，同时还要兼顾非经营性国有资产在形成、使用、流动、处置等过程中的特殊性，很难做到准确定位与恰当把握。从中观来看，我国多数机关事务管理局设在省级一层，而在省级以下尤其是在县级，一般不设类似机关服务中心的独立的专门服务机构。这也是导致省级以下非经营性国有资产管理缺位或失职的重要原因之一。在微观层面，很多单位没有专设资产管理部门或资产管理人员，显然不利于非经营性国有资产的有效监管。(2)监管职责不清、职能交叉。主要表现在：财政部门与国资部门、各级机关事务管理局与财政部门(或国资部门)、各级机关事务管理局与资产具体占有使用单位、财政部门(或国资部门)与行政事业单位主管部门、行政事业单位国有资产具体占有单位内部的财务管理与资产管理等。(3)业务管理与财务管理形成“条、块”分割体制造成监管脱节。我国行政事业单位在业务上一般遵循“条条管理”体制，在财务管理上实行“块块管理”体制，资产管理与财政管理相脱节造成各单位或各部门长期各自为政，缺乏统一的管理与协调，无法实现监管法律、法规及政策的有效贯彻。目前，我国31个省、自治区、直辖市和5个计划单列市中，省级(计划单列市)行政单位国有资产管理职责，除上海、深圳在地方国资委，四川、吉林在地方机关事务管理局外，其余大部分省份均在财政部门。在地(市)级中，有14个省份的35个市(地)的行政单位国有资产管理职责在地方国资委，约占全国的10%，其余均在财政部门。
2.监管机制不健全，无法切实提升非经营性国有资产的监管水平。由于改革滞后，经验缺乏以及资产的特殊性等相关因素，我国非经营性国有资产从形成、使用、流动到处置等各环节均缺乏合理、高效且本土化的监管手段、方式或方法，尤其对资产的前期配置、后期绩效评价以及资产的价值管理等重大问题的关注度明显不足：(1)在资产的形成与配置方面，没有区分行政事业单位的固定资产、流动资产、无形资产、对外投资资产等不同属性建立不同的监管方法，缺乏分类专业化管理；资产配置标准不科学或执行不力；财政预算软约束，缺少刚性制约机制；财务监督机制陈旧、更新或改进速度缓慢；缺乏高效、透明、规范的政府采购制度及相应监督机制等。(2)在资产使用方面，由于国家财政拨款体制，缺乏建立非经营性国有资产运行绩效评价机制；同时，管理手段严重滞后于非经营性国有资产自身的发展与变革。(3)在资产处置方面，对“非转经”资产的前期财务监督机制、经营单位的前期审核机制、中期资产运营过程监控机制以及后期绩效评价机制和资产跟踪监督机制的缺失，导致资产处置的随意性和资产浪费或流失。
3.监管制度不完善，缺乏法律规定与有效的政策指导，法律制度调整滞后于监管实践。主要表现在：(1)从既定法律制度来看，有关非经营性国有资产改革及监管的立法如《关于国家事业行政单位在创收活动中加强国有资产管理工作的暂行规定》、《事业单位非经营性资产转经营性资产管理实施办法》、《行政事业单位国有资产管理办法》等，都制定于市场经济体制建设初期，即20世纪90年代。随着市场经济改革的深入及公共财政体制的确立，早已出现各种不适应，呈现诸多新情况与新问题亟待解决。而现有监管制度不论在立法层次、等级效力、约束强度、内容设置、法律协调还是具体执行力方面，严重滞后于非经营性国有资产质量、数量、结构的变化，很难适应新形势下非经营性国有资产改革的需要。如有些资产配置的办法及标准沿用至今，没有根据改革发展形势与市场经济的需要进行实时调整与完善，造成资产管理的失效。(2)在法律的执行方面，不论是国有资产管理部门还是行政事业单位的国有资产管理机构，在资产评估、产权登记、运营管理、处置变卖、收益分配等各环节都一定程度地存在执法不严、监管无力的问题。尽管在行政事业单位国有资产相关管理办法中对此有相关规定，如《行政事业单位国有资产管理办法》第24条明确规定：“各级国有资产管理部门有权对行政事业单位非经营性资产转经营性资产的经济效益、收益分配等情况进行监督检查，及时纠正存在的问题。”但在监管实践中，行政事业单位往往以书面协议或口头协议的方式与经营者进行私下交易，对“非转经”资产既不进行账面处理，也不单独登记或考核，经营收益既不向投资者反映，也不提供报表，私自低价转让、出售、变卖和处置国有资产现象严重。而相关监管部门对此却视而不见，使得相关法律法规形同虚设。(3)在司法保障层面，由于诉讼权理论及法律实践经验等诸多因素限制，我国尚未建立保护国有资产的公益诉讼机制。如《民事诉讼法》第108条规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织，间接否定了检察机关对民事案件的起诉权。因此，在司法实践中，我国检察机关在多起职务犯罪案件的侦查中虽然掌握了涉案人员利用职权订立不平等合同损害国有资产的证据，但由于作为公益代表人的诉讼主体资格的缺失，无法直接以原告的身份向法院起诉要求确认合同无效以减少国有资产的流失，多数仅以检查建议书的形式提醒有关单位注意或建议其起诉，监督效果甚微。
四、非经营性国有资产政府监管机制、体制及制度改革的路径
(一)创新监管机制，实现非经营性国有资产全程监控
非经营性国有资产监管机制设计过程中应科学地把握各类国有资产管理的特殊性，按照国有资产的不同性质、特点和功能进行分类，以“摸清存量并盘活用好存量”为改革重点，以“增量预算并实施绩效评价”为改革难点，有针对性地创新监管模式和监管方法。
第一，在资产配置环节，从严控制、合理配置。从宏观上讲，合理界定政府部门和非政府部门之间资源配置的范围；从微观上讲，必须处理好公共部门内部的配置比例。在存量资产的配置方面，在统一预算的基础上实行行政事业单位国有资产调剂制度或者建立非经营性国有资产集中处置与调剂转化市场，通过所有权或使用权转让机制，将闲置资源充分利用起来。在增量资产配置方面，引入市场机制下的规范的政府采购制度，遵循严格的审批程序。在资产总量上，建立行政事业单位财政资金利用情况的追踪问效机制，提高财政资金的利用效率；在资产结构上，继续增加对科教文卫的财政投入，转变财政拨款机制从被动为主动；适当增加对中西部欠发达地区的财政支出，促进经济发展和就业增加。
第二，在资产使用环节，建立合理的资产调剂制度，从严审批行政事业单位国有资产从出租、出借到对外投资、担保等各环节；明确资产使用退出管理机制，如鼓励资源共享、流通使用通用设备、及时处理闲置资产等，结合收支两条线管理，资产变价收入与收支挂钩，多留归单位使用，激励各单位提高资产使用效率。
第三，在资产处置环节，遵循严格的控制和审批程序，按照公开、公正、公开的原则，采用拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式对资产进行出售和置换，保证资产处置行为的公开性和规范性；对于单位报废、有偿调出和变卖国有资产，必须严格履行报批手续，经国有资产管理部门批准和评估机构评估后进行作价处理，并将相关收入纳入单位的专用基金，专用于重置资产；强化对“非转经”资产的管理。具体包括：明确产权归属国家的性质不变、建立“非转经”资产专项管理制度、进行可行性论证、实行经营性资产有偿使用原则，并将全部收入纳入单位统一管理，按规定用途使用、对经营成果进行监督、建立保值基金，确保经营性国有资产保值增值目标的实现。
第四，在资产运行绩效评价环节，非经营性国有资产使用效益最大化是按照“税收—非经营性国有资产无偿使用—公共产品与私人产品配置关系的改善—国民经济的增长—更多税收—更多无偿使用的非经营性国有资产”这样一个大循环实现的，难以像经营性国有资产的运营绩效一样用具体的财务指标体现，因此可以采取定量分析和定性分析相结合的方法，从资产管理、预算管理、财务绩效、社会评价等多维度，以动态视角对非经营性国有资产运行全过程进行整体评价。
第五，在资产预算管理环节，强化预算管理。一方面，对各部门的预算实行统一预算管理，将行政事业单位资产预算单列，统一集中归口到本级政府行政事业性国有资产管理机构进行单独核算，实现资产管理、预算管理和财务管理相结合，形成各单位从资产需求、资产使用、资产处置到资产收益的一个完整的行政事业单位国有资产预算体系。另一方面，建立行政事业单位国有资产调剂制度。实现行政管理和市场经营手段相结合，制定资产处置办法与单位经济利益挂钩的激励约束机制，促进闲置资产的有效利用；在不计提折旧的前提下最大限度的提高资产使用效率；设立资产调剂中心，综合运用拍卖、联营、租赁等手段集中处置国有闲置资产。
(二)重塑监管体制，有效衔接监管机制实施和监管制度安排
1.理顺监管体制脉络，因地制宜地确立非经营性国有资产监管体制层级结构。针对存在于非经营性监管体制框架内的多重委托代理关系，学术界与实务界提供了不同的改革思路，普遍观点是建立二层或三层分级授权的监管体制，也有构建四层监管体制的设想。第一种是构建“宏观管理部门—专项资产管理机构”的二层模式，主要用于管理机动车、办公用房等适合专业化集中管理的专项资产；第二种是“资产宏观管理部门—中间管理部门—使用管理部门”的三层模式，将有主管单位的行政事业单位的除专项资产以外的其他资产通过授权的方式，交由中间管理部门管理，再将资产使用过程中的一些具体管理权限授予资产使用管理部门；第三类是建立由人民代表大会为顶层监督和委托主体的监管体制，即“人大—资产宏观管理部门—中间管理部门—使用管理部门”的四层模式。由于我国非经营性国有资产种类繁多，性质与用途也各不相同，各地区间差异较大，因此，在监管实践中，应在把握上述基本理论框架的基础上酌情而定。如在非经营性国有资产数量相对较少的乡镇一级政府，为避免机构膨胀，可适当减少国有资产监管的委托代理链条；对于没有主管部门的行政事业单位的除专项资产以外的其他资产，可直接经过资产宏观管理部门的授权行使部分资产监管职能。
2.明确非经营性国有资产监管机构，实现监管职能到位。在多层级监管体制下，是否应设立有别于和独立于经营性国有资产的综合性监管机构。对此问题，目前存在以下方案：一是建立财政部门分类监管模式。将行政单位和事业单位的国有资产分别委托给政府机关事务管理局和事业主管部门进行归口管理。此方案下有两种模式可以借鉴：一种是在财政部门设立专司非经营性国有资产监管之职的机构；另一种是根据非经营性国有资产的不同性质，分别由财政部门内不同机构负责。在我国，鉴于事业单位国有资产状况的复杂性，公益性、准公益性和非公益性职能之间界限模糊，应建立不同于行政单位国有资产的管理模式。对于公益性资产的监管可与行政单位类似；对于准公益性资产则可以大胆引入市场竞争机制，在政府的支持和引导下实行企业化管理和市场化运作。二是建立“国资委”模式，即根据国有资产的性质及监督业务范围，在国资委内部分设经营性资产、非经营性资产、金融性资产和资源资产等监管机构。国有资产的性质和形态并非一成不变的。从国有资产改革的长远来看，今后仍会有相当数量的非经营性国有资产转为经营性资产，因此采取渐进式方式将非经营性国有资产纳入国资委管辖范围的方案最具说服力。三是设立资产专业监管机构。此类监管模式在国际上运用较为广泛且绩效显著，如成立政府物业管理局、政府车辆管理局、政府土地管理局等专业化的资产监管机构，有助于实现政府资产的专业化管理，极大地提高资产使用效率。四是借鉴我国非经营性国有资产监管改革的成功案例“南宁模式”，设立一个国有独资的资产运营公司作为中间机构，集中负责非经营性国有资产的资本化、市场化运营之职。在改革实践中，由于长期以来对非经营性国有资产的重视严重不足，委托代理问题十分复杂且呈现多样性，不同级别和地域的国有资产委托代理模式也不尽相同。因此，对于监管模式的借鉴与选择不可盲目，应因地制宜，在国家法律法规政策允许的范围内进行积极探索。
3.健全国有资产内、外部监督体系，增强监管透明度。我国国有资产监督体系由人民监督、政府监督、国资委(或国有资产管理机构)监督和社会监督四部分构成。不论是企业运营的经营性国有资产，还是行政事业单位运用非经营性国有资产，有效的国有资产监督体系都应该是双层级监督体系。第一层级：由人民、政府、国资委(或国有资产管理机构)和社会之间构筑相互制衡的监督体系。其中，国有资产监督工作由全国人大、司法机构和政府相关部门负责。全国人民代表大会和司法机构代表人民行使监督权。各级人大负责预算审批，各级政府负责日常管理监督；国有资产所有权行使权由国资委(或国有资产管理机构)负责；社会监督机制由社会大众、新闻媒体负责。第二层级：在国资委(或国有资产管理机构)内部以及非经营性国有资产占有和运营公司之间形成相互制衡的监督体系。
(三)完善监管制度，充分考量与监管机制和监管体制的匹配问题
首先，建立健全各类国有资产监管制度，实现国有资产监管的制度化、规范化和体系化。根据各类国有资产的性质、功能及监管特点，加快制定《国有资产法》、非经营性国有资产监管的法规规章以及有关资产配置、处置、使用、调剂、评估、收益管理、境外资产管理等一系列政策法规；建立非经营性国有资产从形成、使用到处置、退出全过程的监督和约束机制；经过规划、招标、研发、实施、服务等阶段实现国有资产的信息化建设，建立国有资产的现代化档案管理制度。
双层级国有资产内外监督体系
其次，在监管主体的制度建设层面，完善出资人制度、领导人员管理制度、重大事项管理制度、财务和资产监管制度，协调政府、国有资产监管机构、出资人之间的关系；健全上下级国有资产监管机构指导监督制度，确保中央与地方国有资产监管机构在监管政策、监管目标等方面的一致性和协调性。从近期考虑，可以先行起草和出台《行政事业单位国有资产监督管理暂行条例》，尽快解决我国行政事业单位国有资产管理中存在的多头管理、出资人不到位等问题，实现依法行政。
再次，在监管机制的制度建设层面，健全出资人的投资管理、财务管理、风险管理等专项管理制度，实现现代化管理水平的不断提升；同时，建立健全产权登记、资产统计、清产核资、资产评估、产权转让等国有资产基础管理制度，形成全国统一的非经营性国有资产基础管理工作体系。针对目前行政事业单位国有资产监管机制存在的制度缺损问题，应当及时制定行政事业单位国有资产产权登记、资产配置、资产管理监督、资产审计、资产流失案件查处等专项法规和实施细则，改变目前无法可依或有法难依的尴尬局面。如制定《国有资产流失案件查处办法》，明确界定国有资产流失的概念、违法行为性质、违法犯罪数额以及案件查处机关、不依法行使或怠于行使查处权力的违法责任等；同时，进一步清理和修改《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》、《国有资产评估管理办法》、《行政事业单位国有资产管理办法》、《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》中不具有实际操作性的法律条款，明确造成国有资产流失的单位或个人应当承担的行政责任与刑事责任，提高法律制度的可操作性。
最后，完善“非转经”中国有资产流失的司法救济。尽快建立并加强司法追偿制度，由检察机关和审判机关负责追偿因行为人故意或过失造成的大量流失的国有资产；对凡可依法适用罚金刑和没收财产刑的犯罪，尤其对造成国有资产直接或间接重大损失的违法者，普遍适用罚金刑和没收财产刑；逐步建立可以有效保护国有资产的公益诉讼制度。从我国社会主义经济制度现状出发，以保护国有资产为目标，建立公正合理的公益诉讼制度，规定不论是国有资产占有单位、经营管理机构、检察机关，还是任何公民，都有权对违反法律法规、侵犯国家公共利益的行为向法院提起诉讼。考虑到我国目前存在的诉讼资源和诉讼能力的有限性，可以首先赋予检察机关公益诉讼权。同时，成立以公益为目的、具有法人资格的社团组织，代表广大群众的权益行使公益诉讼权，作为公共权力机关即检察机关提起公益诉讼的有益补充和间接督促。
感谢匿名评审专家提出的宝贵意见，但文责自负。
①②[法]莫里斯·奥里乌：《行政法与公法精要》(下)，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第827—828、1135页。
③谢地：《国有经济的身份与地位：法经济学的视角》，《政治经济学评论》，2010年第3期。
④财政部：《全国行政事业单位国有资产超8万亿》，《中国财经报》，2008年1月24日。
⑤《中国会计年鉴》(2011年)，中国财政杂志社。
⑥张福：《加强行政事业单位国有资产管理的思考》，《国有资产管理》，2004年第4期。
⑦《财政部自省监管失职 行政事业性国资清理糊涂账》，网易商业报道，http://biz.163.com，2005年1月9日，《经济观察报》，2005年1月8日。
⑧《河南省财政厅独掌千亿元行政事业性国有资产》，南宁威宁资产运营网，2006年8月1日。
⑨《山西日报》，2004年12月27日。
标签：非经营性资产论文; 事业单位分类改革论文; 国内宏观论文; 国有资产管理论文; 国有资产处置论文; 国有资产保值增值论文; 宏观经济论文; 行政体制论文; 事业单位收入论文; 国家部门论文; 社会体制论文; 国资委论文;