促进我国基本公共服务均等化的战略思路及基本对策（上），本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,对策论文,促进我国论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国经济社会发展中的主要矛盾之一是公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾。这是社会主义初级阶段主要矛盾在当前的突出反映。它一方面表现为公共服务总量不足，另一方面表现为公共服务分配失衡。党的十七大报告把基本公共均等化放在重要位置，两次阐述了这个问题。实现基本公共服务均等化是贯彻落实科学发展观的内在要求，也是推进以民生为重点的社会建设的基础性工作，任务非常艰巨。它要求我们从历史、现实、国际等视角全方位地把握我国现阶段的基本公共服务及其均等化，并在此基础上制定相应的对策和战略。
一、当前我国基本公共服务的范围及其界定
我国现阶段的基本公共服务，应当是指在我国社会主义市场经济基本框架已经初步建立但还需继续完善条件下，政府为实现社会公平和公正，通过完善财政体制和提供财政保障来使不同地区政府确保本地区居民有机会、有条件、有权力接近主要公共服务项目。基本公共服务是政府的基本责任，是公民的基本权利，它体现了发展的社会属性。就转移支付而言，基本公共服务均等化实质上是政府间对基本公共服务的责任分担。这种责任分担是建立在公共事务责任明确和财政责任合理划分基础上的。关于我国现阶段的基本公共服务的范围，从需求方面来看，我国处于公共需求的全面、快速增长阶段，基本教育、公共卫生和基本医疗、社会救济、社会福利、失业保险与就业服务、城市公共交通、供水、供热、食品安全、药品安全、产品质量安全、住宅问题都应纳入基本公共服务范围。但是，考虑到我国现阶段的国情，特别是我国现阶段的财力，以及国际上关于不把均等化目标复杂化的经验，在本研究中，我们把基本公共服务界定在医疗卫生（公共卫生和基本医疗）、基本教育（义务教育）、社会救助与社会福利、就业服务、养老保险，以及基本住宅范围。
二、我国现阶段基本公共服务均等化的界定及评估
根据国际经验和我国实际，我们把我国现阶段的全国性基本公共服务均等化界定为：中央政府通过制定相关基本公共服务国家标准（设施标准、设备标准、人员配备标准、日常运行费用标准），在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力，确保每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程。
我国现阶段基本公共服务资源配置不合理，或者说，我国基本公共服务不均等是一个基本事实。但是，眼下要对基本公共服务均等化问题做出精确的分析还受到技术条件的限制，我们可以根据现有的统计数据、已有的研究成果对我国现阶段基本公共服务资源配置状况做出一个基本评估。
（一）义务教育。义务教育虽在全国基本实现，但在设施、设备和人员配置存在地区和城乡间巨大差别，且地区因素和体制因素相互交织。我国在推进义务教育方面取得巨大进步，但是，如果我们考察学校的设施、设备和人员配置，就会发现地区间、城乡间还是存在巨大差别的。作为基本公共服务主要内容的义务教育的地区差别非常明显。义务教育领域的不均等还表现在农民工子女入学问题上。如果说，设施、设备和人员配置存在巨大的地区和城乡差别是由于地区差别和城乡差别造成的，那么城市内部的打工子弟学校与公办学校之间的差别则是由于城乡体制分割造成的。
（二）公共卫生和基本医疗。卫生保健方面的地区差距，首先表现在卫生费用的分布上，农村的公共卫生和基本医疗设施与城市比较也有一定差距。其次表现在资源分布上。农村地区由于资金匮乏，许多乡镇卫生院的硬、软件条件都不到位，缺乏专业技术人员，甚至缺乏一些基本的手术器材。这样迫使大多数原本想在村里卫生院就诊、手术的村民不得不转到区里或市里的医院；许多卫生院平时很少有人看病，营业收入低也就更没办法改善卫生院的条件，又造成医术较好的医生纷纷跳槽的恶性循环，违背了基层卫生医疗机构解决农民看病难的初衷。另外，农民工难以享受到新农合的优惠，而在务工地更难享受到城镇医疗保障。据山西省工会组织的一项调查显示，多数农民工对用人单位是否给自己上医疗保险基本无暇顾及，他们更为关注的是自己能否足额拿到工资。
（三）社会保障。我国社会保障体制的覆盖范围还比较窄，各地差异较大，部分社会群体保障待遇水平较低，城乡社会保障存在体制分隔、缺乏衔接等突出问题。目前我国社会保障制度尚不健全，存在诸多问题，如制度不统一、统筹层次低、覆盖范围小等。现行社会保障制度存在多重分割，包括城乡分割，即城乡二元社会保障制度分割；地区分割，即全国各省级、县级统筹之间的分割；社会人群分割，即城镇企业职工、机关事业单位职工、农民工、征地农民、农民之间的分割。
（四）社会福利和社会救助。社会福利和社会救助费不能随经济社会发展相应增加，导致社会救助和社会服务保障范围狭窄、标准低。从需求与供给的动态均衡分析来看，我国政府公共财政在扩展和深化财政职责、不断满足社会救助和社会福利性公共产品，以及适合社会管理的需求上，还存在诸多不足和缺位。如，我国在社会救助方面实行分级负责，以昆明市为例，社会救助由市、区两级政府负责，多数情况下，区级政府无力负担。
总之，我国基本公共服务资源的配置存在严重地区性不均等。而这种地区差别由于城市化滞后又表现为严重的城乡差别。长期的城乡分治在城乡之间形成严重体制分割和城乡歧视。城乡差别和体制分割给实现基本公共服务均等化带来了巨大的困难，造成了现有的各类基本公共服务内部的体制不接轨。这是我国基本公共服务不均等区别于其他国家的基本特征。
三、造成我国基本公共服务不均等的原因分析
（一）技术原因
我国还没有针对实现基本公共服务均等化目标来建立一套针对基本公共服务的供给标准，以及与这些标准相对应的客观因素评估法，以用来核定地方财政平衡能力，根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地的“理论收入”，计算地方财政支出水平与地方“理论收入”之间的差额，以及政府间计算转移支付数额的方法。
我国基本公共服务的标准存在一系列问题，包括：一些标准比较模糊，大部分文件或政策只说明是按照当地的情况考虑，没有给出最低标准，各项公共服务的人均占有标准也没有，一些方面的服务标准还没有被考虑，标准制订工作还比较滞后，适应不了形势变化和经济社会发展的需要，标准制订修订工作透明度不够，标准修订不及时，有些标准标龄太长，标准老化，有些标准未能得到全面、正确实施。
我国目前实施公共服务均等化面临的问题是，中央各部委在提供公共服务的过程中，重投资，轻规划。各部委在规划制定过程中，尤其缺乏对基本公共服务的设施标准、人均财政支付能力标准的研究和制订，致使规划目标不明确、不准确，实施措施不具体，可操作性差，甚至没有可操作性。这是当前我国各项规划的致命弱点。中央各个部委的专项转移支付应当建立在目标明确、措施可操作的规划之上，而不是相反。
（二）政府间关系原因
虽然我国提出了建设公共财政的基本思路和政策框架，而且推进工作也在进行，但是需要做的工作还很多。首先，政府间的关系需要进一步理顺。尤其是像在中国这样一个有五级政权的国家，划分各级政权在公共服务供给中的角色就尤为困难（基本公共服务均等化实践搞得比较好的国家，如加拿大，在财政能力均等化领域的分权仅仅发生在联邦政府和省政府之间，这样问题就容易得多），实践中确实存在众多问题。其次，目前我国形成非对称性财政结构，不利于实现基本公共服务均等化。中央财政收入和支出占整个国家财政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排，各级政府在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助与社会福利、基本养老保险等方面的事权划分不清，责任不明，中央政府有关政策文件在涉及政府间关系问题上过于模糊，不利于政策实施。我国的基本情况是，高端政府把财权和财力的重心往自己的层级中提升，把事权和责任的重心往自己以下的层级转移，其结果是，中央政府在分税制后，自然要提高中央占整个财力分配的比重，来履行中央政府转移支付、支持中西部、农村地区以及经济欠发达地区的职能；省级和市级财政作为地方财政的高端，也往往着力提高自己在财政分配中的比重，最终是苦了基层财政，主要是县乡财政。而县乡政府往往是基本公共服务的直接提供者。特别需要指出的是，政府缺乏在有关农村基本公共服务领域的投入，且各地差别巨大，在任由各地自行解决各自问题的情况下，结果只能是造成更大的不均等。再次，我国业已形成的转移支付制度还不完善。由于标准不明，各项转移支付缺乏可靠的核算依据，转移支付形式过多，导致转移支付管理分散，具有财政能力均等化意义的“一般性转移支付”规模不合理，作用不明显；建立在中央与地方事权划分不清基础上的“专项转移支付”缺乏科学分配依据，申报方式随意，分配方式不规范，加上省级以下财政转移支付制度建设落后，很难达到预期目标，甚至造成大量资源浪费。
财政能力均等化是一个旨在实现人人对基本公共服务可及的财政工具，其目标是地区性的，不针对个人。我们必须把财政能力均等化与基本公共服务均等化区别开来。这也是为什么党的十七大把推进公共财政体制改革作为实现基本公共服务均等化手段的原因。
（三）城乡体制原因
城乡分割是中国实现基本公共服务均等化的核心问题之一，虽然城乡问题在一般意义上不属于均等化问题。由于长期实行户籍制度造成的乡村居民和城镇居民的不同身份，以及掩藏在这个身份背后的基本公共服务享有权利不均，是我国现阶段基本公共服务均等化问题的特征之一。
当前，我们启动基本公共服务均等化战略必须考虑更深层次的均等，即机会均等。机会均等与基本公共服务均等是密切联系的，只有实现机会均等，基本公共服务均等才是可持续的。否则就有可能陷入福利国家的陷阱而不能自拔。作为典型福利国家的加拿大或多或少在经历着福利国家的煎熬，这是我们在建立基本公共服务均等化中需要吸取的教训。坚持中国特色的社会主义，要求我们探索一条道路，以避免福利国家的福利陷阱。
四、国际经验和我国基本公共服务均等化模式选择
从国际经验看，均等化包含丰富的内容，公共服务均等化是内容之一。均等化包括个人意义的均等化和政府意义的均等化；不论在何种意义上，财政均等化都是基本公共服务的均等化的手段。世界上各个国家根据自己的具体情况，设计了不同的均等化模式。但是，世界上没有统一的基本公共服务均等化模式。这是我们研究这个问题时必须记住的。我们可以在借鉴其他国家经验的基础上，设计符合我国国情的均等化模式。
历史和经验说明，各国的基本公共服务均等化是形形色色的，多样的，每个国家都会根据自己的历史和现实来建立各自的基本公共服务均等化模式。如，加拿大是典型的联邦制模式，两级政府分权；其基本公共服务均等化是均等化的目标和原则之一，是整个均等化体系的组成部分，公共服务均等化是建立在财政能力均等化基础上的。此外，从国际经验来看，最重要的是全社会要对均等化的标准形成共识，这些共识包括：第一，均等化体系必须是简洁的，考虑全部均等化之含义，的确复杂多样，但各个国家多选择其中之一予以实施；第二，均等化必须集中在单一目标上；第三，均等化的产出必须基于有条件的转移支付和公众评价；第四，均等化标准必须基于财政能力均等化；第五，均等化的标准必须建立在政治共识基础上；第六，合理的制度化安排。
从我国的历史和现实出发，我国基本公共服务均等化的模式不能简单照搬其他国家的模式，中国可能选择的模式是：中央政府制定统一标准，划定基本公共服务的范围和标准；核定地方政府的财政支付能力；实现地方政府财政能力均等化；通过转移支付实现全国的基本公共服务均等化。为了实现这个目标，现有的政府层级必须改革，在实现全国性基本公共服务均等化的过程中，中央政府主要负责服务范围划定、服务标准制定、财政转移支付、服务监督评估；地方政府主要负责服务规划、服务组织、服务实施、服务改进。
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