1.广州市城市规划勘测设计研究院 广东广州 510060；
2.华南理工大学土木与交通学院 广东广州 510640
摘要：公交补贴是城市公共交通发展的重要保障措施。本文在分析广州市现行公交补贴政策基础上，从有效率和无效率两方面对补贴效率进行评价。一方面，采用线性回归技术得到了补贴金额与公交客运量之间的线性正相关关系，并分别从政府、企业和乘客的视角进行模糊综合评价，分析了公交补贴有效率的表现。另一方面，以经济学理论为基础分析了广州市公交补贴在补贴范围和补贴金额上无效率的表现，并提出了应对无效率的建议。论文研究结果表明，研究结果能够为广州市结合自身公交发展阶段与特点，量身定制公交补贴政策提供参考。
关键词：城市交通；公交补贴；效率评价；广州市
引言
自建设部2005年推进实施“优先发展城市公共交通”战略以来，全国各大城市掀起了大力发展公交的热潮[1]。作为国家中心城市，广州市也积极投身于这股浪潮之中，创建国家“公交都市”成效初显，初步构成了含地面公交、地下铁路、有轨电车、水上巴士、出租车等在内的多方式协调发展的城市公共交通系统。广州市公共交通行业能够在短暂的时间内迅速地发展壮大起来，一个重要的推动因素是政府对其强有力的财政补贴。
实行多年的公交补贴政策强有力地保障了广州市公共交通的发展，但是其中仍存在一些尚未解决的问题：（1）广州市公交系统的规模和体量得到了发展，但现有评价体系一般未考虑服务水平、运营情况等指标。（2）巨额的公交补贴为广州市政府带来了沉重的财政负担，且补贴范围、补贴金额等的合理性未得到有效论证。（3）逐年增加的公交补贴对广州市公交系统的发展量化分析研究不足。（3）上述问题都可以归结为公交补贴效率的评价问题。目前，国内外学者对公交补贴效率都进行过一定的研究，相关研究进展可参见参考文献[2，3]。在城市方面，国内学者对深圳市、北京市台北市的公交补贴效率问题都进行过研究[4-8]，但是对广州市的研究尚不多见。因此，文中对广州市公交补贴的效率评价进行了研究。
1广州市公交补贴政策简介
在市场经济体制下，公交企业的恶性竞争对公交行业公益性造成了威胁。为了解决这个问题，广州市交委于2007年10月对公交企业进行“再国有化”改革：对广州市公交系统进行重新整合，成立了广州市第一、第二、第三巴士有限公司（见图），对广州实行区域规范化经营，并以这三家国有公交企业为龙头的公交公司为基础，成立公交集团，以发展规模效益。“再国有化”后，广州市政府的公交补贴力度再度加大，并对公交补贴的相关政策制度不断进行研究和改善。经过八年的改革和发展，广州市公交补贴政策在补贴款项、补贴对象、补贴资金来源都有了明确的内容。广州市现行公交补贴包括中央下拨的燃料价格补贴[9]和广州市市本级补贴[10]。
1.1中央燃料价格补贴
中央燃料价格补贴，简称“中央油补”，是指中央财政预算安排的，用于补助城乡道路客运经营者，因成品油价格调整而增加的成品油消耗成本而设立的专项资金。主要补贴标准为：（1）当国家确定的成品油出厂价高于2006年成品油价格机制改革实施补贴前的水平，即汽油高于4400元/吨、柴油高于3870元/吨时，国家启动油价补贴机制；当国家确定的额成品油出厂价格低于上述价格时，国家停止油价补贴。（2）国家启动油价补贴机制后，油价补贴随成品油价格的浮动而调整。（3）中央财政负担的油价补贴按年据实结算。
1.2广州市本级补贴
2015年5月13日，广州市交委公布了《广州市市级公共交通行业财政补贴专项资金管理办法（试行）》，对公交补贴政策的标准和范围作出了具体的规定：（1）公交地铁票价优惠财政补贴分配和使用管理遵照《广州市公交地铁票价优惠财政补贴资金管理办法》执行。（2）公交行业财政综合补贴分配和使用管理遵照《广州市市本级城市公交行业财政补贴资金管理暂行办法》执行。（3）BRT试验线财政补贴按照经市政府审定的BRT试验线财政补贴分配意见以及BRT营运管理联席会议明确的相关事项进行资金分配，并遵照《广州市市级财政专项资金管理办法》管理和使用。（4）三四级残疾人优惠乘坐公共交通补贴按照地铁线网客运量和常规公交客运量各自占广州公共交通客运量比例进行资金分配，并遵照《广州市市级财政专项资金管理办法》管理和使用。
2广州市公交补贴效率评价
在经济学中，效率可以简单地理解为产出和投入比[11]。本文将政府对公交企业的补贴视作投入，将公交系统的发展视作产出（需要说明的是，公交系统的发展要通过一定的指标来衡量，我们将在3.2节中对此进行讨论）。若公交补贴增加会推动公交系统的发展，则公交补贴是有效率的。反之，该补贴是无效率的。本节将通过定量分析和定性分析相结合的方法，分别从有效率和无效率两个角度对广州市现行公交补贴政策的效率进行评价。
2.1有效率的表现
2.1.1 基于公交系统发展的一元线性回归模型评价
为了判断广州市公交系统的发展是否与公交补贴存在必然联系，本节通过回归技术来分析两者之间的关系。选取公交客运量作为广州公交系统发展的评价指标，同时以政府对公交企业每年的补贴金额作为政府公交补贴强度的量度。搜集从2007年到2014年的数据如表，下面利用回归分析法分析两者之间的关系。
当显著性水平，自由度=时，查相关系数临界值表，得，因，故在的显著性水平上，检验通过，说明两变量之间的相关关系显著。
从所建立的一元线性回归预测模型可以看出，政府提高对公交企业的财政补贴，将有效促进公交客流量的增加。这说明广州市政府加大对公交企业的财政补贴的政策是有效率的，有利于促进该市公交行业的服务能力的提升。当然，除了公交客流量外，公交服务水平指标也包括运营车辆、线路长度、网络长度、周转量、场站覆盖率、公交出行结构等，本文将这些指标假设不变，作为研究的边界条件，只是重点研究公交补贴与公交客流量之间的关系。
2.1.2 基于政府、企业和乘客视角的模糊综合评价
不同利益主体对于公交发展的感知是不同的，尤其是对公交服务水平和运营情况的评价。为了客观综合地评价公交补贴对广州市公交系统发展的作用，文中需要对不同利益主体的评价进行综合考虑。公交补贴涉及政府、公交企业和公交乘客三大主体，所以本节选取这三大主体的获益程度作为公交系统发展的评价指标。下面建立基于政府、企业和乘客视角的模糊综合评价一级模型，对广州市的公交补贴政策的效率进行评价。
（1）确定评价对象因素集X = {x1，x2，…，xn}，结果如下：
政府：X1 = {财政负担、投资风险、公交企业带来的社会福利}
企业：X2 = {生产能力、票价收入、运营成本、盈利与否}
乘客：X3 = {票价高低、出行时间、便捷程度、服务水平}
（2）求确定评价集Y = {y1，y2，…，yn}。结果如下：
Y = {很高、高、一般、低}
（3）单因素模糊评价
根据因素集和评价集制作问卷。通过访问调查的形式从广州市交委和广州公交集团获得所需评价数据；采用线上RP调查的形式获得乘客对广州市公交服务的评价数据。利用调查结果构造得到政府、企业和乘客的单因素模糊评价矩阵。
（4）确定权重值
问卷中采用04评分法确定三大主体下各因素的权重。将所有因素两两对比，非常重要的一方给4分，另一方给0分；比较重要的一方给3分，另一方给1分；双方同样重要则各给2分。然后按照每一个因素的评分值占所有因素评分总和的百分比确定其权重。计算得到三个模糊向量
由上述计算结果可以看出，max（0.51，0.23，0.25，0.01）=0.51，即政府对“很高”这一评价的隶属度最大。同理，可以得到公交企业对“低”这一评价的隶属度最大，公交乘客对“一般”这一评价的隶属度最大。根据最大隶属度原则，政府认为广州市公交补贴政策的效率很高，公交企业认为广州市公交补贴政策的效率低，公交乘客认为广州市公交补贴政策的效率一般。
（6）综合评价
政府、公交企业和公交乘客对广州市公交补贴政策的效率高低评价各不相同，这是由于三个主体的评价角度不同所导致的。政府主要关注公交行业带来的社会福利。在现行公交补贴政策下，虽然政府面临着一定的财政负担但仍在可承受的范围内，且由此换来的公交服务水平和城市交通问题的改善所带来的社会效益是巨大的，公交企业的公益性得到了充分发挥。公交企业更多关注企业运营为公司带来的收益，而公交补贴政策中的一系列优惠政策及政府对公交企业的服务水平提出了更高的要求，从而提高了公交企业的运营成本，一定程度上影响了公交企业的收益，因此公交企业认为广州市现行公交补贴政策的效率低。对于公交乘客，广州市现行公交补贴政策实施后，乘客公交出行体验得到了一定程度的提升，如出行费用降低、出行时间减少、服务水平提高等。然而，在公交乘车舒适度和一些冷线中还存在待提升的空间。因此，乘客认为广州市公交补贴政策的效率一般。基于我国现行政策更强调公交系统的公益性的现实，综合考虑以上分析结果，可以认为广州市公交补贴政策是有效率的。
2.2无效率的表现
2.2.1 补贴范围上的无效率
广州市公交补贴在补贴范围上的无效率表现为两方面。一方面，补贴范围上存在一定程度的交叉。如第2节所述，广州市现行公交补贴政策规定的补贴范围包括公交票价财政补贴、公交行业财政综合补贴和其他专项补贴。公交票价财政补贴是用于适当补贴公交企业承担政府指令向市民提供票价优惠而减少收入的专项资金。公交行业财政综合补贴是在公交行业合理运行成本基础上模拟核定的基准票价计算的票价收入与实际票价收入之间的差额，给予公交企业全额补贴的专项资金。显然，两者均和公交票价优惠带来的亏损挂钩，所以补贴范围存在一定的交叉。另一方面，补贴范围并没有明确是政策性亏损和经营性亏损，造成补贴范围过大。政策性亏损是公交企业为履行公益性产生的亏损，经营性亏损是公交企业由于自身管理不善、效率低下引起的亏损。理论上，经营性亏损应该由公交企业自己承担，政策性亏损则由政府给予财政补贴。
下面利用运输经济学中的供求模型和弹性理论来分析补偿范围过大带来的无效率性。如图所示，在市场均衡的条件下，广州市某公交企业面临的均衡价格和均衡乘客量分别为P1和Q1，由于受到政府的价格管制，将公交票价定为Pmax，此时乘客数量也增加为Qmax。则按两种定价策略下公交企业的收益差为△R = S2-（S1+ S3）。由弹性理论知，公共交通属于缺乏弹性的物品，因此其降低价格后，需求量增加的幅度将小于价格降低的幅度，即S1>S2，故△R<0，公交企业出现了政策性亏损△R=S2-（S1+ S3）。按照广州市现行公交补贴政策，政府给予该公交企业不区分政策性亏损和经营性亏损的补贴S，则补贴金额S > 1.03△R（1.03R为按照政策性补贴计算的补贴金额）。
受到补贴后，企业发现不需要为经营上的无效率而付出代价，因此企业无心于提高公交服务质量，公交服务对乘客的吸引力降低。乘客的公交出行需求减少，需求曲线从D1移动至D2，此时票价和乘客量分别为P2、Q2。此时企业的亏损额为△R1=S4+S2-S3，此时政府需要补贴S1，且S1 > 1.03△R1（1.03△R1为按照政策性补贴计算的补贴金额）。
补贴后和补贴前公交企业的亏损额差为△R1-△R= S4 + S1。显然S4 + S1 > 0，故△R1-△R>0，R1>△R。这表明，不对政策性亏损和经营性亏损加以区分，过大范围地对公交企业进行补贴，将导致公交企业的亏损额增加，对政府财政补贴金额的需求增加，导致了经济上的无效率。
2.2.2 补贴数额上的无效率
补贴金额上的无效率是指广州市现行公交补贴政策在补贴数额测算方法上的不合理导致了其一定程度的无效率。公交票价财政补贴采用包死基数法，每年固定6亿元用于公交补贴。这样做的问题有三个：（1）企业为提高服务质量做出了努力也得不到额外的奖励，而稍有经营不善就可能会面临严重的财务负担。长此以往，公交企业将会缺乏改善服务的动力。（2）补贴额度的计算缺乏科学依据。如广州市按照2008年的标准对公交行业补贴了5亿元，但该年的资金在前八个月就已经基本用完。（3）从静态的角度给予补贴，对通货膨胀引起的企业运营成本的增加缺乏考虑。
在公交行业财政综合补贴中，模拟核定基准票价根据上年度公交企业的财务状况进行审计计算。这没有考虑由于通货膨胀导致的公交企业运营成本的变化。下面利用垄断厂商的短期均衡理论来分析公交补贴忽略通货膨胀带来的无效率。
公交企业实现盈亏平衡的时候，短期平均成本曲线SAC与平均收益曲线AR相切，此时公交票价定为Pe。公交企业运营的第一年，由于政府的价格管制，其实际票价将低于Pe，造成公交企业运营成本增加，平均成本曲线SAC上移，公交企业出现亏损S（假设图（a）阴影部分的面积为S）。第二年（为使问题简化，假定客流量不变），通货膨胀导致公交企业的平均变动成本和平均成本均增加，即AVC和SAC曲线均向上移动，公交企业的亏损增加为S1（假设图（b）阴影部分的面积为S1）。政府对公交企业的补贴按照上年财务状况进行计算，由于客流量不变，所以补贴金额等于公交企业上年的亏损额S。从图4可见，S < S1，公交企业不能实现收支平衡。长此以往，企业运营成本一直增加，最终AVC曲线与AR曲线相切，这时公交企业继续经营也无法使其亏损减少，将退出市场。可见，公交补贴忽略通货膨胀带来的影响在经济上是无效率的。
2.2.3 关于无效率改善思路的讨论
针对补贴范围上存在交叉的问题，可通过增加补贴对象的多样性来解决。广州市公交补贴一直以来都是针对公交企业的亏损对公交企业进行相应的补贴。国内外相关城市的成功经验则表明可以突破这一局限，在补贴对象上不仅仅考虑对公交企业进行补贴，而将公交乘客、公交线路作为补贴对象或者能取得更高的经济效率。
对于补贴范围过大的问题，则可以通过区分政策性亏损和经营性亏损来解决。补贴范围过大导致企业无需为经营性亏损买单，所以在公交企业的评价中应当引入服务水平、乘客满意度等经营性指标。让公交企业经营水平与补贴金额相挂钩，才能较好地解决这个问题。目前我国深圳和台北就采用了这种模式。
为了解决补贴数额上的无效率问题，需要建立一套较为科学的测算体系。该问题是目前公交补贴政策研究中的难点和热点问题。解决该问题的主要思路是动态地计算补贴金额。如考虑通货膨胀因素引起的公交企业运营成本的变化，这可以通过通货膨胀率加以测算。此外，还可以考虑城市公交企业的劳动生产率的变化，这可以根据公交企业的平均客流量的年变化率来进行度量。
3结论与展望
文中分析了广州市现行公交补贴政策的内容，在此基础上对补贴效率进行了评价。一方面，使用定量分析方法（线性回归技术和模糊综合评价法）对公交补贴论证了公交补贴是有效率的。另一方面，采用定性分析法（供需模型、弹性理论和成本分析）分析了公交补贴在范围和数额上的无效率。文中分析得到了如下结论：（1）公交补贴促进了广州市公交系统的发展，但政府、公交企业和公交乘客对该促进作用评价不一。（2）广州市公交补贴政策在补贴范围上存在交叉和模糊，补贴数额测算方法也存在着可以改进的地方。（3）广州市公交补贴政策既有有效率的一面，也有无效率的一面；考虑到公交系统的公益性质，可以认为广州市公交补贴总体上是有效率的。
未来的研究中可以采集更多公交运营的绩效指标，使用多元回归分析技术来分析公交补贴数额与公交发展之间的关系。在模型中纳入更多的影响因素也是未来的研究方向之一。
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作者简介：
吕连恩（1978-），男，硕士，高级工程师，主要研究城市交通规划与设计。
论文作者:吕连恩1,郝小妮2
论文发表刊物:《基层建设》2017年第22期
论文发表时间:2017/11/20
标签：公交论文; 广州市论文; 企业论文; 效率论文; 评价论文; 政府论文; 政策论文; 《基层建设》2017年第22期论文;