我国社会管理创新的重点与方向，本文主要内容关键词为：管理创新论文,方向论文,重点论文,我国论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会管理创新需要关注基层社会问题
基层问题不仅仅具有经济意义，还有重要的社会意义。2010年春节前笔者参加一个讨论社会形势问题的小型座谈会，有学者说了一句发人深省的话，“越来越多问题的发生在基层”。理论研究和实地研究都支持这个观点。
开展社会管理创新必须关注基层问题。我的判断是，在我们社会的一端，基层的社会管理需要加强，社会成员的组织形式需要创新，这些都需要人来做。基层对人力资源有巨大需求，基层公共服务亟需大量的工作人员和专业人才。而在我们社会的另一端，有数百万的大学生拥挤在城市里找工作，甚至出现了所谓的“蜗居”，或者叫“蚁族”。所以，谈到就业岗位缺乏，还不能简单地认为我们社会缺乏就业机会和就业岗位，从基层的公共服务需求来说，即便是缺乏，也是一种结构性缺乏，绝不是总量上的缺乏。
上述判断也被2010年“两会”期间代表们的发言或提案所言中，有代表说，“当下，基层对人才有强烈的需求，但真正下基层的大学生却很少，这不仅是学生和家长的就业观念有偏差，也存在待遇低、没有形成‘下去以后再上来’的机制等现实问题，因此必须建立鼓励大学生到基层就业的长效机制”①。这些发言抓住了问题，但是对其原因的分析还有待深入。例如，这个“长效机制”就很复杂，它会涉及行政体制、人力资源管理体制等。为什么会出现这样的情况？我们知道，即便是在发达国家，历史上也曾出现这样的现象，年轻人离开村庄，到城市里去寻找新的机会和就业，去寻找新的生活方式。
二、当前我国基层社会问题的实质
(一)私人部门和公共部门也需要平衡
从表1对城乡居民社区服务需求的比较我们可以看到，城镇居民的服务需求依次是家政、就业、老年人、儿童青少年、低收入家庭服务，而农村依次是老年人、文体生活、儿童青少年、低收入家庭和残疾人服务。表1还告诉我们，农村具有强烈的公共服务需求，而且与城镇的公共服务需求存在很大差别。
为什么现行体制机制不能实现资源的按需配置？需要什么样的政策和体制才能吸引年轻人到基层工作？从深层次分析，我们可以看到一种轨迹，人才的分布与资源的分布是成正相关的。基层公共资源缺乏，资金缺乏，需要配置的人力资源自然也缺乏。现阶段的基层问题实质上是一个资源配置问题，其中包括收入分配格局的合理性问题。美国经济学家、哈佛大学教授约翰·肯尼思·加尔布雷德说过的一句话是有启发性的，“生产社会的最终问题是它生产了什么，这表现在对某些东西供应充足而对另一些东西的生产却很吝啬的一种难以缓和的趋势。这种差距甚至引起了社会不安和社会不健康。划分富裕范围和贫困范围的界限，大致就是划分通过私人生产而投入市场的商品、服务与政府提供的公共产品、服务的界限。首先，我们的财富不仅与后者的贫乏形成惊人的对照，而且我们私人生产商品所得的财富在很大程度上引起了公共服务的供应危机。这是因为我们未能看到这种维持两者平衡的重要的、实际上迫切的需要”②。加尔布雷德对于社会吝啬现象的批评是有道理的。公共产品、服务供给的贫乏不仅造成了公共需求难以满足，也给由于公共需求扩张带来的就业造成了严重限制。
从加尔布雷德的论述也可以看出，从市场配置资源的方式来看，产生目前的状况是必然的。要改变这种状况，需要有超越市场的力量介入。换句话说，扩大消费和就业，从根本上说是收入分配格局的调整问题。合理配置公共资源是解决当前中国社会发展失衡的主要选择。如加尔布雷德所说，“假设一个社区建造更好的学校或更好的公园和购买更昂贵的汽车能够同样获得较好的回报。通过把注意力集中在汽车，而忽视了学校和公园，这样社区未能使自己得到最大限度的满足。正像一个社会或学校一样，国家普遍的公共服务也是如此。我们在满足自己对私人产品的欲望时毫不吝啬，这几乎是不明智的，而在公共产品方面极端克制，这也很不明智”③。“实际上，事实比描述得更好些，也更坏些。税收结构不变时，各级政府的收入随着经济增长而增长，公共服务可以在这种自动增长中得到维持，有时甚至得到改进”④。
中国目前的问题实际上是一个社会进入丰裕阶段面临的新问题。只是人们还没有提升到这样一个层次和阶段上来认识，而依然在传统的、具有经济惯性的圈子里打转转，试图从经济发展中找到解决问题的灵丹妙药。中国发展失衡由于其内部差异巨大而变得较其他国家更为复杂，这也是人们在进行国际比较时看得不清楚的地方。加之，中国的宏观政策一开始就没有设计好应对这种平衡性问题的解决方案。在经济启动初始，没有设计好地区之间、城乡之间失衡的解决方案；经济启动并取得长足发展之后，没有解决好，甚至没有认识到私人部门和公共部门也需要平衡发展。在这个问题上，认识得越早，越深刻，将来面临的挑战就会越少。
(二)社会生活最终由基层造就
社会问题发生在个体身上，出现了社会学意义上的越轨行为，导致社会控制失灵。用社会学家蒂法妮·萨帕塔-曼席拉(Tiffany Zapata-Mancilla)的话来说就是，“个人的生活的确取决于他(她)所处的社会环境”⑤。这个环境首先是他(她)的家庭、邻里(我们所谓的社区)、工作环境。其次才是我们现在经常说的深层次的社会问题。通常社会深层次的矛盾不会直接激化为个人越轨行为。尤其是我们在2010年春夏季看到的各类血案，并不是社会深层矛盾的直接爆发，而是通过一系列家庭矛盾和人际关系的恶化爆发出来的。不过要全面看问题，大部分的社会进步也发生在基层。
社会发展如何造就人们的社会生活？这里所谓的社会生活是指发生在个人与家庭、个人与社会、个人与群体、个人与社区的交往，以及各种各样的公共活动。这种社会生活就不能简单的是物质的生活，它以物质生活为基础，以社会交往为核心，以精神满足为目标，造就人们的健康心理、友爱精神、开诚布公的处世方式等等。就社会学意义上来说，建设人们的社会生活，首先要建设社会规范，并把社会规范作为社会建设和社会管理的底线工程。社会规范是一个社会最底线的秩序。人们首先通过这个秩序进行自我约束。一旦有人突破这个底线，而靠法律来约束行为的时候，人们的心理会产生不愉快。最佳的心理愉悦产生于社会成员都能够遵循基本的、大家认可的社会规范，在这种规范之内，大家相互尊重、相亲相爱、和平共处。所以，心理建设首先是一个基本社会规范建设问题。社会管理就不仅仅是人们通常看到的社区建设、社会组织建设，在这些社会组织和社区建设过程中如何培养起大家基本的社会规范才是最核心的。进一步说，心态是最深层次的，心态决定行为。其次是规范，人们对基本社会规范的遵守程度，决定了人们的心态，决定了社会关系的状况。再次是法规，一旦人们把法规作为约束行为的底线，人们的社会心理就可能会扭曲，行为就可能会变态。基本的社会规范不仅体现在人们日常的社会生活中，也要体现在经济生活里面，经济活动中，尤其是体现在公平的经济分配活动中。
基层的公共服务如何能够延伸到家庭和人际关系的层次？还是需要认真研究的。更为复杂的是，深层次的社会矛盾会成为主观的社会问题。这种主观社会问题会积淀在人们的心里，长此以往，会因现实矛盾而激化。就社会而言，关键是有没有一个导火索，就个人而言，关键是他(她)的生活环境对其心理造成的挫伤有多大。近年来，尤其是2010年以来，接二连三发生的血案，与个人的心理素质有关，也与深层次的主观社会问题没有得到解决有关。这实际在深层次上把公共服务与社会管理问题打通了。好的基层公共服务会降低社会管理的成本。在政府工作层面上，基层公共服务服务与社会管理应当一起规划，而不能人为地把二者割裂开来。
正如斯托克对欧洲地方政府的评价时所说的，“地方政府是政治系统的一部分，承担着整个公众需求、疏导社会冲突以及整合各阶层在资源分配和政策制定中优先顺序的重要职责。在社区发展中，作为一级政府的地方议会理应占据一席之地⑥。在欧洲一些国家，地方政府改革的路径各不相同，策略不断创新，但总的趋势是将重点放在地方社区建设上。
资料来源：人力资源和社会保障部：《我国城乡基层专业社会服务体系可持续发展的策略研究一基于我国6省城乡基层专业社会服务的调查与实证分析》，2010年中国社会保障论坛论文。
图1 城市社区服务存在的主要问题
图1告诉我们，城市社区服务存在的主要问题，第一位的是邻里关系冲突，其次是缺乏场所和设施，最后才是缺乏认同感。这样，我们就对越来越多的问题发生在基层形成了一个比较全面的解释，知道了问题的实质在哪里。
(三)基层问题没有被当作核心问题来抓
为什么越来越多的问题发生在基层？“地基不牢，山动地摇”，多少年我们一直把这句话作为做好基层工作的座右铭。但是为什么问题还是屡屡发生？根本原因是我们没有真正把基层问题当作核心问题来抓。或者说，我们缺乏管理基层社会的经验。
人类学家常说的一句话，“如果不加强地方社区，鼓励他们在规划与维持其基础设施过程中积极参与并发挥更大作用，发展战略注定会失败”⑦。联想起我们正在实施的一系列政策，诸如公共卫生和基本医疗政策、农村新型社会养老保险等，如果没有基层完善的服务体系，会是什么样的结果？2009年是国家基本药物制度实施的第一年，从2010年第二季度的调查结果看，效果并不十分理想，“除了对部分基层医疗机构之前的药品加成程度估算不足，卫生部此次调研，还发现基本药物制度在实际操作过程中发生了‘变形’”⑧。为什么会变形？因为我们对基层的作用和情况缺乏了解。
资料来源：人力资源和社会保障部：《我国城乡基层专业社会服务体系可持续发展的策略研究—基于我国6省城乡基层专业社会服务的调查与实证分析》，2010年中国社会保障论坛论文。
图2 农村社区服务存在的主要问题
图2中各个问题之间是什么样的关系？根据我的理解，公共服务和社会管理在基层不匹配。图2既凸现了农村社区服务少的矛盾，也凸现了社会管理不足的问题。与历史上相比，地方政府的角色越来越重要。在基层，地方政府承担着越来越多的公共服务——人口增长、扩大就业和救济贫困人口等社会治理的任务都落在了地方政府的身上。另外，地方政府还承担着基础设施建设、公共服务供给以及社会福利制度建设的任务。
表2告诉我们，政府财力投入不足和社会力量支持不足是城乡社区服务存在问题的主要原因。
三、解决基层社会问题的政策建议
(一)鼓励资源往基层配置
2009年中央经济工作会议之后，我国经济发展走向促进经济平稳较快增长与加速调整结构并举的道路，特别是在应对国际金融危机冲击取得阶段性胜利，扩大内需成为推动经济发展的主要引擎后，如何扩大内需？必须考虑通过扩大地方和基层的公共服务供给，在这个过程中扩大就业。说得更具体、更现实一些，就是：
第一，怎样才能使最基层人民的需求得到最大限度的满足？在总供给和总需求中，当务之急是有效增加总需求。只有总需求增加了，现有产能才会流动起来，循环起来，通过增量来稀释和淘汰存量，实现结构调整。
第二，怎样才能使集中在大都市的成千上万的大学毕业生到基层参与服务，需要什么样的条件才能吸引他们？
第三，如何在社会事业举办体制、公共服务提供机制等领域积极出台实质性的改革措施，鼓励民间投资全面跟进政府投资？
在中国，要真正解决大学生到基层工作问题，至少要先解决三个问题，一是学以致用问题，或知识与现实的接轨问题。也就是大学课程设置和教师配置及其知识结构问题与市场、社会、政府的需求如何接轨问题。二是作为人力资源的大学生如何能够获得与他们的知识和才能相适应的物质资源，包括工作条件、待遇、职业前景等。这不仅仅是个市场问题，也是政府的调控问题。三是多元价值问题。社会要承认各个领域都能获得成功。只要是有利于社会进步事业的，都应得到尊重。只有社会确立了不仅仅挣钱和做官才是成功的标志，志愿服务和公益创业也是成功的标志这样的多元价值体系，大学生才会真正进行多元选择。
如果资本和人力往生产性服务业，诸如现代金融、现代物流、商务服务、信息服务、技术研发服务等部门集中，它所能吸纳的就业是极其有限的。既然基层对公共服务需求很需要，因此，就要避免在一些重大问题人云亦云。一些问题需要深入研究和思考。
(二)建立新的治理模式
治理既是一个公众参与的过程，也是以公共服务供给的过程。发达国家的历史经验已经证明了这一点，尤其是地方政府更应具有这种功能。进一步需要研究的是地方政府如何与社区连接。在这个连接过程中，民主治理和公共服务输送是同时进行的。民主的过程同时也是社会网络的过程。
行政系统的核心是治理模式。“治理是关于政府与其他社会组织的互动以及他们如何连接市民”⑨。治理是指一系列的价值、政策和制度，通过这些，一个社会可以来管理它的经济、政治和社会进程。它是一个社会开发经济和社会资源过程中实施管理的方式。它同时也是制定和实施决策的过程。治理还被界定为限制和激励个人和组织的规则、制度和实践的框架。所以，治理不仅仅局限于政府，也包括多元角色的互动。
经济发展方式的转变，必然伴随着治理模式的转变。而治理模式的核心是文化和行政体制改革。这里的文化是广义的文化，包括行政文化和经济文化。那种视经济为发展的唯一要素的理念必须改变。这也是韦伯重视宗教精神对现代资本主义所产生影响的原因。马克斯·韦伯认为必须强调经济和社会结构与文化和人类行为之间的复杂的因果关系网络。韦伯试图在意识系统与社会结构之间找到更为合理的解释，发现其多方面的，多种多样的关系。这种更为复杂的解释体系现在看来是很值得研究的。
经济发展方式转变要求相应的社会结构与之适应，因为，从功能主义的理论来看，任何社会都是一个整体，每一个单独部分的变动都可能引起其他部分的相应变化。经济发展水平的每一步提高，都要求社会福利必须有相应的变化。换句话说，经济发展水平必须有与之相适应的福利水平，这一方面是经济自身发展的要求，因为根据福利经济学的原理，经济越发展社会福利必须越大，社会福利越公平，经济越发展。在这个过程中，若是收入分配方式不能很好地设计，就会出现社会问题，出现贫富差距不断扩大，出现由贫富差距带来的一系列社会问题。也正是在这个意义上，我们提出了这个治理模式问题。已故费孝通教授有一个著名的观点就是文化自觉，大约是说我们人类必须知道自己从哪里来，要到哪里去。从经济自觉到社会自觉的真实含义是，必须十分明白，我们搞经济建设是为了什么，是为了社会更美好，要使社会更美好，就要有社会自觉，要加强对社会的管理。
伴随着经济发展方式的转变，尤其是中国作为一个负责任的大国出现在世界舞台上，必然会伴随着深刻的思想观念的变革。中国在崛起的过程中一定要探索自己的发展模式，广采博纳永远是文化立于不败之地的真谛。当世界对中国的成就刮目相看，中国人自己更需要深思，永远做一个具有厚重思想和文化行为沉稳的民族。一个民族如果因为自己文化的劣根性而扼杀了其经济的影响力将是非常悲哀的一件事情。历史上这样的事情是曾经发生的。在这个意义上，转变经济发展方式是一场深刻的思想革命，不管人们现在是否认识到。不管是自上而下，还是自下而上，基层的意义是绝对不能忽视的。
(三)寻求解决基层社会问题的更开阔思路
我们需要进一步研究和思考，在我国当前这个发展阶段为什么仅仅是转变经济发展方式？这个经济发展方式需要转变的，仅仅是包括调整国民收入分配结构，加快服务业发展以及积极推进城市化吗？根据我的理解，上述三个方面恐怕都不能只是经济领域的事情。
首先，国民收入分配过程中的消费和投资都既包含了私人消费和公共消费，也包含了私人投资和公共投资。确定公共消费和公共投资的比例不应当仅仅依据经济学的理论，而应当依据经济社会发展的客观现实，需要对这个客观现实进行深入的理论研究和实地分析。服务业既包含了生产性服务业，也包含了非生产性服务业，恐怕在经济社会进入公共需求阶段，非生产服务的发展要放在更加重要的位置。无视社会服务的就业容量是错误的，也会误导视听。还有城市化，从历史上看，城市化从来就是一个公共服务供给的过程，从农村转移出来的劳动力需要在城市服务业就业，也需要自己及其家人享有教育、卫生和医疗等的服务，这是他们转移的基本动因之一。因此，仅仅发展生产性的服务是不能实现转变经济发展方式目的的。尤其是要考虑到中国的特点，这个特点不同于其他国家，就是中国投资与消费不平衡，收入分配不合理，服务业发展滞后。国民收入分配不仅发生在企业和个人之间，也发生在区域之间，地区之间的发展不平衡最重要的是通过政府间的转移支付来弥补，在国际上人们将其称为财政均等化过程。这个过程就是中央政府或地方政府进行的财富再分配过程。
其次，这里我们且不说转变经济发展方式会遇到什么样的体制性障碍，就社会需求来说，在这样一个历史阶段的突出表现就不会仅仅是经济发展方式的转变，而一定是包含了更加广泛的内涵。过于狭窄和简单地去理解发展方式很可能错置了我们的注意力，在政策上导致新的扭曲。事实已经很清楚，转变发展方式不是现在才提出来的，早在第九个五年计划时就明确提出来了，而且之后的每个五年计划都重申，但始终没有转变过来。这其中的原因值得总结，教训值得吸取。
再次，不进行相应的行政体制改革，转变经济发展方式的门槛也迈不过去。同样，不相应地扩大公共消费和与之相适应的公共服务，同样也迈不过去转变经济发展方式的门槛。看来，我们还是应当从历史发展的阶段性特征来分析现阶段中国居民的消费特征、消费需求。
因此，转变经济发展方式要考虑把公共管理体制改革作为条件之一，归根到底，转变经济发展方式是公共领域和社会领域的问题。至少，需要通过公共领域和社会领域的改革来为转变经济发展方式创造一个更加宽松的环境。不能仅仅局限于经济领域。经济发展可以带来富裕，也可以带来贫困。当经济发展的成果仅仅为少数人享用的时候，对于其他大众来说就是剥夺。问题是如何让更多的人在发展中受益。关键是看有没有一个公平公正的分配制度。这是就经济发展在一个国家或地区内部而言的。像中国这样一个大国，要实现民族的伟大复兴，其经济发展就不仅仅会是满足其内部发展的需求，还要考虑更多更复杂的目标。一个国家或地区的经济发展是否可以获得相应的国际地位和认同，恐怕还要看它向世界提供了什么样的公共物品。
在这个问题上，我觉得有些经济学家是比较清醒的，他们基于自己的理性分析说，“在一个落后的发展中国家，如果你不满意现在的产业结构(我相信谁也不会认为这个国家应该永远停留在这种落后的结构上)，那么你要做的就不是人为地现在硬要去改变产业结构，而是努力积累资本，发展教育，去改变你的‘落后’的要素结构。一旦你的资本多了，人才多了，只要价格是合理的，经济体制是竞争性的，那些‘高级的’产业就有了发展的条件。所以，‘提升产业结构’的问题，不是产业政策的问题，而是教育政策的问题，不应搞什么产业政策，而是要有体制改革和教育发展的政策”⑩。这是一个从深层次对产业结构调整的分析。但是，我们还需要补充加以判断。一是不仅仅是教育政策，而是整个公共政策，因为在公共领域的改革和发展中，教育不可能单兵独进，必须有其他公共政策与之相适应。二是一个国家不可能不去解决它已经面临的挑战，诸如老龄化等。这样，在现阶段，中国的改革就必须是统筹性的。
要使中国经济在脱离外力推动的情况下，彻底恢复持续快速增长，必须立足当前，着眼长远，真正把政策着力点放在消除制约内需增长的体制机制障碍上，通过提高居民消费水平和快速推进人口城市化，扩大内需，转变经济发展方式。进一步讲，政策着力点应该放在调节国民收入和破解城乡二元结构上。在转变发展方式中调整国民收入分配格局，在二次分配领域需要做的事情就是积极推进公共部门的改革。不下大决心、大气力深化改革，这些问题不可能得到有效解决，宏观调控政策和结构调整也很难在短期内走出困境，对此应当及早认识。
注释：
①《大学生就业，冲出束缚天地宽》，《人民日报》，2010年3月4日，第七版。
②(美)约翰·肯尼思·加尔布雷德：《富裕社会》，凤凰出版传媒集团，江苏人民出版社，2009年版，第180页。
③(美)约翰·肯尼思·加尔布雷德：《富裕社会》，凤凰出版传媒集团，江苏人民出版社，2009年版，第186页。
④(美)约翰·肯尼思·加尔布雷德：《富裕社会》，凤凰出版传媒集团，江苏人民出版社，2009年版，第188页。
⑤(美)理查德·谢弗：《社会学与生活》，世界图书出版公司，2009年版，第181页。
⑥Stoker,G.(1991),'Introduction:Trends in western European Local Government',in Barley,R.and Stoker.G.(eds)Local Government in Europe,London:Macmillan
⑦凯蒂·加德纳：《人类学、发展与后现代挑战》，中国人民大学出版社，2009年版，第121页。
⑧《基本药物制度实操“变形”》，《21世纪经济报道》，2010年7月1日，第五版。
⑨Governance and Good Governance:International and Aboriginal Perspectives,Tim Plumptre & John Graham,Institute On Governance,December 3，1999
⑩樊纲，武良成：《城市化：一系列公共政策的组合》，中国经济出版社，2009年，第50页。
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