非私有化条件下农村征地中的权益均衡，本文主要内容关键词为：条件下论文,权益论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
农村的征地过程实际上是土地产权的交易过程，参与交易的有政府、农村集体和农民三个主体，其中政府是土地的需求方，农村集体和农民是土地的供给方。按照正常的交易逻辑，农村征地中各方权益均衡(以下简称权益均衡)可以通过产权交易均衡实现，农村集体和农民因具有共同的权益而结成同盟与政府博弈，以实现各自产权价值的最大化。但土地产权交易的实际情况是：政府在与农村集体的博弈中结成了联盟，而农民却被排除在了交易过程之外，而只能被动接受政府与集体博弈后的交易结果。这种交易行为因缺乏第三方当事人的约束，其结果必然是对第三方权益的侵夺。农民作为土地的法律所有者，既无产权主体的地位，也就无从实现其土地产权价值的最大化。温铁军研究表明，在土地征用过程中，如果成本价为100，农民只得其中的5％～10％，村集体得25％～30％，60％～70％为地方各级政府所得[1]。农村征地过程的权益分配表现出与产权关系的严重失衡情况。农村征地过程中的非市场逻辑与失衡的权益分配表明：在市场交易的名义下，农村征地过程中土地产权交易遵循的并非是完全的市场规则，农村土地产权交易是非完全的市场交易。基于这种认识，通过农村土地制度的私有化改革，将土地的产权还权于农民，明确农民的土地所有权，赋予农民产权交易的主体地位，似乎就成为合乎逻辑的农村土地市场改革的方向。但是，农村土地私有化涉及的并不只是土地产权交易的问题，它是农村生产关系的颠覆性的变革，必然涉及附着于农村土地的农民的社会保障问题，或者说农民的全部生计保障问题。此外，私有化作为理论上农村土地市场改革最佳路径在现实约束条件下可能面临操作成本高昂的问题，可能是无效率甚至是负效率的。那么，在非私有化条件下，农村征地中的产权交易有无可能实现公平的权益均衡配置呢?如果在不触及农村基本土地制度的情况下，又能实现土地产权交易结果的权益均衡，这将无疑是解决农村征地矛盾的比较现实的路径。本文将通过对非私有化条件下农村征地的权益均衡的研究，揭示其实现的可能性与现实性，同时为农村征地补偿机制的创新提供新的思路。
二、非私有化条件下农村征地中权益分配的相对均衡的实现
现实情况下的土地权益均衡不可能是完全均衡，而只能是一种相对均衡。这种相对均衡的稳定程度，除了满足土地产权明晰条件外，在很大程度上取决于对政府公权抑制的程度。在对政府公权抑制存在制度底线的情况下，依靠征地补偿机制的调节也能成为维持土地权益均衡的重要补充措施。
实现非私有化条件下的农村征地中权益分配的相对均衡，就必须根据现实的约束条件，采取措施将其可能性转变为现实性，因此，需要从以下方面入手：
1.重新确立农民与集体的产权关系，明晰土地产权。农民与集体之间应该是一种委托——代理关系，其中委托者是农民，代理者是集体。而现实的情况是这种委托——代理关系发生了颠倒，只有将这种颠倒的关系重新颠倒回来，才可能实现农村土地产权的明晰。目前，我国法律对农民与集体关系的规定是模糊的，重新确立农民与集体委托——代理关系还存在着法律障碍，因此，应该首先完善农村集体经济方面的立法，从法律上对农民的土地权益给予切实保障。
2.实现农村集体经济与行政职能的分离，抑制集体公权对农民土地权益实现的干扰。农村集体村社合一的经济行政复合体制为集体公权与政府公权结盟及干扰农民土地权益实现提供了可能，因此必须改革农村的经济、行政组织形式，实现农村集体组织经济、行政职能的分离。在保留现行农村村民委员会作为村一级行政组织的情况下，可以通过建立农村经济合作组织行使集体组织的经济职能。农村经济合作组织形式可以参照股份合作制，农民与集体的委托——代理关系应该在农民与经济合作组织之间建立，而不是在农民与行政性的村民委员会之间建立。对经济合作组织管理者的任命、经营监管应该通过董事会、监事会进行，村民委员会也可以接受村民委托对集体资产的经营进行监管，但不能直接干涉经济合作组织的经营。通过建立农村经济合作组织，能够实现农村集体组织经济与行政职能的分离，有利于明晰农村的各项经济权益，有利于抑制集体公权对经济的不当强制，同时也阻断了政府公权与集体公权结盟的渠道。
建立农村集体经济组织还有利于解决分散的农民经营能力较低对土地权益实现的制约问题，通过经济合作组织中所有权与经营权的分离，农民将经营权交给专门的经营管理者，以实现其资产的最大化利用效率，通过适时的资产监管保证其资产所有权益的实现。同时，农民也从资产经营中解放出来，从而有条件选择有利于发挥自身人力资源优势的工作，实现自身人力资源价值的最大化。这也能为工业化进程提供充足的劳动力供给，对城市发展也是有利的。
当农村集体组织实现经济与行政职能的分离后，集体公权受到抑制，与农民的经济联系减弱，因而对农民的强制力也受到削弱，这又可能导致集体公权的衰竭和农村公益事业的停滞。解决这个问题的办法，一是可以通过在集体经济或农村经济合作组织收入中预留公益事业基金，解决农村公益事业资金来源问题；二是可以通过城市公益事业向农村的覆盖，实现公益事业的全社会覆盖。后一种方法应该成为今后农村公益事业发展的主要途径，以彻底解决我国城乡的二元结构问题。
3.完善土地立法，健全土地征用程序，规范政府行为，抑制政府公权滥用和随意强制。我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就使土地征用范围产生了法律上的冲突。因为，根据《宪法》，政府公权行使只能局限在“公共利益需要”范围内，对于工业用地、商住地等并不在此范围内，但根据《土地管理法》，一切非农建设用地又必须使用国有土地。那么，超出现有国有土地供给规模的工业用地、商住地等需求将无法得到满足。实际的实施情况是：“地方政府任意扩大‘公共利益’的外延和内涵，以‘建设用地名义’大量征地和以地生财”[2]。土地立法的不完善，为政府公权的滥用和政府公权的随意强制提供了机会和条件，因此，要抑制政府征地中的公权滥用和公权随意强制，首先就必须解决土地管理中的法律冲突问题，应该对《宪法》和《土地管理法》等涉及土地的法规进行梳理，根据实际情况进行调整，解决土地立法中相互冲突的问题，完善土地立法。同时通过立法完善规范政府行为，将政府征地公权限制在合理范围。其次，健全土地征用程序也是控制政府公权的重要方面。土地征用程序的设立必须合理、合法和透明，这有助于规范政府的征地行为。同时，在征地程序的设立上，应给予被征地者充分的商议权，赋予被征地者一定的谈判地位，通过政府与被征地者之间的反复博弈，以实现土地权益的相对均衡分配，保障被征地者的合法权益。
4.建立、健全农村社会保障体系，实现农村土地的经济职能与社会保障职能的分离，还原土地的经济价值，为土地资源的流动创造条件，同时作为一种征地补偿的长期机制维持征地中权益相对均衡的稳定性。农村土地资源转让或流转的主要障碍在于农村土地兼具经济和社会保障的双重职能，将农村土地的社会保障职能与经济职能分离出来，有利于维护农民社会保障的稳定性、持续性和长期性，也有利于降低农民对土地价值的承受阈值，还原土地的经济价值，从而有利于降低征地成本，对农民和政府都是有利的。将农村土地中的社会保障职能分离出来，就需要建立、健全农村社会保障体系，要实现农村社会保障体系对农民的全覆盖，同时大幅提高农村社会保障标准。建立、健全农村社会保障体系和提高农村社会保障标准的资金可以通过在政府土地收益中建立专门的基金加以解决。这样做，不过是对政府征地中获得的垄断利润的再次分配，是对农民权益损失的一种补偿，因此，这应该被看作是土地产权交易过程之外的一种征地补偿机制。
提高征地补偿标准在一定程度上能够弥补农民在征地过程中的权益损失，这可以通过征地过程中农民与政府的充分博弈实现，但在现行制度下，所谓农民与政府的充分博弈是不现实的，因而征地补偿标准不会提高到农民合意的水平，因此，在土地产权交易以外建立另一种征地补偿机制是必要的。单纯提高征地补偿标准这种一次性了断的方法，并不能完全消除农民对失去生活保障来源的焦虑，随着生活成本的上升，对这种补偿的不满就会积聚起来甚至引发社会动荡。这种情况在一些地区已经出现。而将农村社会保障与征地补偿联系起来，有助于克服土地产权交易中对土地补偿具有一次性的问题，使农民的权益得到长期保障，并有了根据社会发展情况进行调整的可能，这对维持农村征地中土地权益相对均衡的稳定性是有利的。