国外可持续发展经济政策及对中国的启示，本文主要内容关键词为：经济政策论文,中国论文,可持续发展论文,启示论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世界各国的实践表明，制定和实行行之有效的经济政策是保护环境资源，促进可持续发展的强有力手段。根据经济合作与发展组织的研究，国际可持续发展的主要经济政策有：税收政策、财政政策、排污权交易制度、押金制、执行鼓励金以及环境损害责任保险制度等。
一、环境资源税收政策
环境资源税（也叫绿色税），是国家为了保护环境资源、促进可持续发展而凭借其主权权力对一切开发、利用环境资源的单位和个人，按照其开发、利用自然资源的程度或污染、破坏环境资源的程度征收的一个税种。设置环境资源税种，扩大环境资源税所占比重，既可以为经济单位创造平等竞争的环境，又能抑制资源浪费，提高资源利用效率，减少污染物的排放量，从而达到保护环境资源的目的。同时，通过对新兴的环保节能产业、技术密集型产业的税收鼓励和对劳动密集型产业、资本密切型产业尤其是“资源”密集型产业的税收制约，不仅可以推动资源配置和产业结构的合理化，而且能够节约资源、减少污染、保护环境、促进可持续发展。排污税、燃料税、污染产品税是世界许多国家尤其是西方发达国家用来保障和促进可持续发展的三种主要环境资源税种。
1.排污税
排污税是目前世界各国在环境资源保护中较为通用的一种经济政策。排污税是在污染物（主要指“三废”、噪声等）向地球排放的最后阶段对其所征之税，是“污染者负担”原则的具体体现，也是使环境问题外部不经济内部化的一种方法。
排污税作为对污染物的全部排放源进行课税的方法，具有征税成本低、富有控制污染的针对性等优点，但是，排污税方法有一个重要的实际问题，就是很难对众多的污染者进行监测。这导致了采用其他方法，如投入税，它是比较容易监测的。目前世界上很多国家采取了燃料税、污染产品税等投入税政策。
2.燃料税
燃料税是在西方国家应用最广的绿色税。目前开征的燃料税有增值税、消费税和特别税（按生产征收的从量税）。经济合作与发展组织各成员国普遍实行燃料税差别税率政策，以鼓励人们使用污染少的新型燃料。
3.污染产品税
污染产品税是指对在使用过程中会造成环境污染和危害的产品，如有毒性，含重金属和氯烃类等污染产品征税。
除了排污税、燃料税和污染产品税以外，世界上许多国家还开征了环境服务税、生态环境补偿税等。如瑞典、挪威、芬兰、美国、英国等实行了自然资源开发税、森林开发税、土地增值税、垃圾控制税等税收政策。令人遗憾的是，这些税的税率较低，还不足以补偿或恢复开发和利用过程中对环境资源破坏的费用损失。
二、财政政策
1.减少或取消与保护环境资源等可持续发展目标不相符的财政补贴
要消除市场领域的外部性，发挥市场机制对保护资源环境，促进可持续发展的积极作用，关键是要使资源和商品的价格真正反映其包括环境成本在内的全部社会成本。而不合理的财政补贴，例如，很多发展中国家对水、电、煤、油、化肥、农药等资源和商品的财政补贴，则人为地压低了资源的成本，降低了资源的价值，掩盖了各类商品之间的真实比价，随之而来的只能是在生产和消费中的大量浪费和环境污染。
2.对有利于保护环境资源的生产者给予直接补贴
对有利于保护环境资源的生产者给予直接补贴是促进可持续发展的一种重要经济政策。如果向生产者支付削减污染的费用，只要治理污染的成本小于得到的补贴，生产者就会投资进行污染削减。这个效果与排污税政策是一致的。在有些情况下，直接的财政补贴政策会使污染削减行为发生得比排污税更加迅速。
在世界上很多国家，都有对污染控制活动给予直接财政补贴的做法。有些国家还制订了与此政策相配套的法规。例如：意大利《水法典》规定国家为地方当局提供固定补助金或低息贷款，以帮助建设下水道系统和安装污水净化设备。工业部门也可以享受低息贷款，贷款额可占其承付的工业污水净化厂的基建、扩建和发展费用的7%。
直接财政补贴政策的最大异议是认为它有悖于“污染者付费”原则，而且就补助形式来说一定程度上助长了为争取更多补贴而过量建设污染设施的行为。针对直接补贴政策的不足，近年来，经济合作发展组织各成员国调整了财政补贴政策，从直接财政补贴转向间接财政补贴。
3.对有利于保护环境资源的经济行为进行间接补贴
间接补贴又称负税，因而实际上也是一种税收政策。具体手段包括减免税收、比例退税、特别扣除及投资减税等形式。近年来，世界上许多发达国家对能源的生产企业给予税收减免。如在美国、加拿大、英国、法国、意大利、比利时等国都对石油和天然气的生产以及核能的开发研究给予税收减免。世界上也有一些国家对环保节能的技术开发和设备生产实施比例退税、特别扣除及投资减免等政策。
三、排污权交易制度
排污权交易制度是近一、二十年来发展起来的保护环境资源，促进可持续发展的极有特色的经济政策。自从著名经济学家Dales·J在科斯定理中引入产权与价格机制的基础上，结合政府的作用，提出了“污染权”交易的设想之后，世界各国政府对这一政策理论上的合理性以及实践上的有效性产生了浓厚的兴趣。
排污权交易主要是通过建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利像商品那样买入和卖出来进行污染排放控制。其基本操作思路是：政府机构评估出使一定区域内满足环境要求的污染物最大排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权，政府可以用不同的方式分配这些权利。如政府可以销售、出租、拍卖或馈赠等，并通过建立排污权交易市场使这种权利能进行合法有序的买卖交易。排污权交易的两大优点是：（1）它以最小成本治理污染。 污染治理成本低的企业首先进行污染治理，然后把排污许可权卖给污染治理成本高的企业；（2）与其他污染控制方法相比， 政府需要的关于边际成本和削减成本的信息较少。因此，在市场经济条件下，政府严格控制下的排污权交易制度，是保护环境和实现可持续发展的一种重要经济政策与手段。
排污权交易是在某一区域范围内根据环境纳污能力，在实行总量控制的前提下，政府通过市场将排污权分配给企业，体现出较强的公平性和效率性，并有助于区域经济发展和环境保护协调一致，因此，这一政策有很大的发展前景。但是，该经济政策的推行必须以健全的市场机制以及相当成熟的监督手段为前提，因此，目前也很难在世界各国尤其是发展中国家广泛推广该经济政策。
四、押金制及其政策
实现可持续发展的经济政策，除了税收政策、财政政策和排污权交易制度之外，还有押金制、执行鼓励金、环境损害责任保险制度化等。
押金制是指对可能造成污染的产品如啤酒瓶、饮料瓶等加收一份押金，当把这些潜在的污染物送回收集系统避免了污染时，即退还这份押金。押金制是一种保护环境和实现可持续发展的简单易行的经济政策手段。挪威是世界上应用押金制最早的国家之一。挪威于1988年对客货车车体实行押金制，顾客买车需支付一定的押金，当车主送回报废车车体时可取回押金。押金制的推行使90%以上的废旧汽车及时得到回收利用。押金制的优点是符合“污染者付费”的原则，而且简单易行、效率较高。不足之处是该制度适用范围极其有限，很多环境问题还不能依靠这种方式来解决，而且在实践中存在由于押金额过低不能形成有效激励的问题。
执行鼓励金主要有两种类型，一种是违章费，即污染者不遵守环境法规依其因违法行为获利大小收取一定的金额；另一种类型是执行债券，即政府为了使污染者遵守环境法规而预先收取一定金额的费用，一旦遵守了法规即退款。在美国，所有把有毒废物从封闭场排入环境的可能责任者，对所造成的损失有责任，必须缴纳一定数量的违章费，费用的多少与造成的损失有关。在澳大利亚对采矿活动采取执行鼓励金，鼓励金与采矿活动结束后地表复垦的程度有关。
环境损害责任保险制度。70年代末，美国的保险市场推出了环境损害责任保险制度。环境损害责任保险是指保险公司根据污染者对环境的可能损害程度或废弃物贮存费用大小收取保证金，当污染者由于意外原因造成污染事故时，其相应经济赔偿和治理费用将由保险公司承担，使环境损害处罚的风险转移到保险公司的保险方式。环境损害责任保险能够促使排污者改进工艺提高污染治理水平，把污染损害降低到最小，或废弃物排放降到最少，从而有利于实现保护环境和促进可持续发展的目标。可以预计，在今后的实践中，环境损害责任保险制度在环保水平较高，市场机制特别是保险市场发育良好的西方国家的适用程度和范围必将更深、更广，这也昭示着国际可持续发展经济政策的未来走向。
五、对我国实现可持续发展的启示
采取经济政策来管理环境和促进可持续发展不仅是必要的，而且也是可行的。我国也十分重视经济政策在环境管理中的作用，且也创造了同我国国情相适应的具体的经济调控方法。主要的经济调控方法有综合利用奖励政策、排污收费与使用制度以及污染补偿政策。
1.综合利用奖励政策。为了鼓励三废的综合利用，我国在70年代就制定了奖励政策，以提高环境资源的利用效率，减少向环境排放污染物。具体奖励措施有：①给予定期的减税、免税照顾。对某些工矿企业采用矿废石、尾矿渣、粉尘、粉末、污泥等矿渣生产出的产品，如按规定纳税有困难者，可以给予减税或免税照顾。②免费供应“三废”资源。企业排入环境的“三废”，在没有利用前，其他单位如可以利用则一般应免费供应。对经加工的“三废”，只收取加工费。③给予一定的利润留成。企业为消除污染，治理“三废”开展综合利用而生产的产品，单独核算成本计算盈亏，如有盈利则可在一定时期内不上缴，自己留用。
2.排污收费与使用制度。我国于1982年2 月正式颁布了《征收排污费暂行办法》，并在全国范围内推行这项制度，到目前为止，已基本上形成了较为完整的收费与使用制度。
3.污染排放许可证制度。我国污染物排放许可证制度，已在一些城市中试行，据1995年底统计，全国有5 万多个事业单位办理了排放水污染物申报登记，颁发排放水污染物许可证1万多个。 但是许可证买卖还没有实施。
应该说，我国采用经济政策来保护环境和促进可持续发展是比较早的，但同国外发达国家相比实施效果并不理想，环境资源利用率很低，我国还面临着广泛的环境质量恶化问题。这里有两个主要的原因，一是资源的价格远远低于他们的边际成本，例如对水资源的收费就只体现了开发成本，而将水本身看成为是“无价”的东西，这导致了资源的浪费和使用效率的不高。因此，根据市场需求和价格机制普遍地调节资源的收费标准，使资源的价格反映他们的边际成本，已成为我国政府加强环境管理和实现可持续发展的一个十分重要的任务。二是机制、体制和市场发育方面的原因。
世界银行认为，结构性经济改革（调整工业结构）、企业改革（用利润目标代替产出目标）和价格改革是保护环境资源和实现可持续发展的基本要素。环境资源的优化利用和可持续利用应被看成我国经济改革、企业改革和市场体系培育大进程中的一部分。随着我国经济改革和企业改革的不断深化以及市场自由化程度的不断提高，必然会使税收政策、财政政策等各种经济政策的地位不断加强。这些改革可以普遍地提高环境资源的使用效率，包括能源效率和农业生产效率，从而有效地发挥各种经济政策在环境保护和实现可持续发展中的真正作用。
收稿日期 1999—01—25