优化布局结构 改革管理体制——对当前高等教育布局结构调整的思考，本文主要内容关键词为：布局论文,高等教育论文,结构调整论文,管理体制论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为适应经济体制和增长方式的两个根本转变，我国高等教育正在推行中央和省（市、区）两级管理、以省级政府为主的管理体制改革和走以内涵发展为主的道路。这两个转轨的连结点就是高等学校布局结构的调整。通过调整，实现教育资源的优化配置，提高规模效益，增加招生容量，才可能走以内涵发展为主的道路；同时，管理体制改革需要结合学校布局结构调整进行，随着部分学校的合并调整，改变旧的管理体制，逐步建立新的管理体制。就比较顺理成章。
一、布局结构的问题反映了原管理体制的弊病
改革开放以来，我国高等教育有了长足的发展。1994年是我国历史上高等学校数量最多的一年，达1080所，故我们即以此为基础进行分析。1994年与1980年相比，普通高等学校增加405所，增长60%；本专科学生279.9万，增长145%；研究生11.82万，增长437%；教职工104万，其中专任教师39.6万，均增长60%以上。在1080所高校中，中央部门所属367所，地方所属713所；本科院校627所，专科学校453所。但是，长期存在的条块分割、重复设置、学校平均规模偏小、投入不足、办学条件较差、办学效益不高等问题仍然比较突出。高等教育布局结构上存在的许多不合理现象，正反映了原有管理体制的弊病，需要在调整中逐步解决。
（一）从高等学校应达到的最低规模要求来看，差距较大。
国务院关于《中国教育发展与改革纲要》实施意见规定，本科院校规模应在3500人以上，专科学校应在2000人以上，这是我们评价高校规模效益的政策依据。1994年未达到上述标准的学校736所，占学校总数的68%，其中：本科院校未达标的占其总数的57%，专科学校占84%；部属院校占57%（本科院校占50%，专科学校占91%），地方院校占74%（本科院校63%，专科学校83%）。剔除艺术体育类院校，1000人以下的专科学校达146所，占32%。规模较小的一个直接原因是学校分布过于分散，现有学校分布在全国280个市县，其中有486所学校分布在249个省会以外的市县，未达标专科校的比例高于本科校，地方学校又高于部属学校。对于未达标学校，如按国家教委《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》，2000年在校本专科学生350万，增长25.06%的比例相应增加招生，也还有相当数量的学校达不到规定的要求。如按规定的规模要求配置学校，即多余学校150余所。这充分说明单纯依靠逐年增加招生，还不能使学校规模在2000年达到规定的要求，必须对学校进行适当合并调整。成人高校规模小、效益低的状况，比普通高校更为严重，调整的需要更为迫切。
（二）从现有学校的类型、层次看，存在着层次划分不清、结构比例不够合理等现象。
高等学校通常有学术型和职业型之分，但我国怎么划分尚不明朗。按我国习惯，国家重点大学主要应是学术型，一般院校中的行业性强的单科性院校和专科学校应属于（或主要是）职业型的，但事实上这个界线并不清楚：重点大学也招收了大量专科生，国家教委所属的学校专科生的比例高达17%，有的重点大学甚至超过25%，与学术型大学很不相称。而本应主要属于职业型的专科学校、职业大学与成人高校的分工又不明确，成人高校招收了大量普通专科班。本来对这两类在功能、服务对象上有较大差异的学校，在办学、管理、发展速度等方面应有不同的要求，但由于教育部门自身管理体制上的原因，对高等教育的不同形式、不同类型、不同层次的管理缺乏合理分工、统筹协调，以致在宏观调控上时有“一锅煮”的现象，该控制的控制不严，该发展的未能得到应有的发展。
（三）从学校办学条件看，教育投入不足，校舍装备设施条件相当差。
1994年地方高校生均预算内教育事业费全国平均为4670元，在平均水平以下的有17个省区，而公用经费比例还有下降趋势。还有1/5的学校生均校舍面积不足30平方米，40%的学校生均宿舍面积达不到规定标准。国家教委对各类高校生均教学仪器设备值规定为：理科本科院校5000元以上，专科学校4000元以上；文科本科4000元以上，专科3000元以上；而1994年达到标准的均不足40%。全国高校生均教学仪器设备值为4983元，而地方高校只有3225元，有些学校生均仅数百元，缺乏最起码的办学条件。而部委属大学条件一般较好，但由于体制关系，教育资源难以沟通和充分利用。
（四）从新的经济体制和格局看，高校布局结构有许多不适应之处。
解放后，我国高等教育的管理是国家集中计划、中央部门和地方政府分别办学并直接管理学校的体制。这种体制适应了当时计划经济体制和以条条为主进行经济布局的需要，在历史上曾经起了重要作用，但其弊端也日益显现出来，主要是条块分割、自成体系、单科小型、分散重复、条件不足、效益较低。1994年高校的主管部门，教育部门与非教育部门各占一半；在中央部门，教育部门只管了10%的学校，其余90%由65个业务主管部门管理；在地方，教育部门管了近70%，其余31%分别由省级其他部门(15%)和地级市、区(16%)管理。由于办学和管理的分散，中央部门之间，中央部门和地方之间，各自从局部需要出发而办学，难免交叉重复，单科性的学校和行业性强的专业过多，本来就不充裕的教育资金无法集中使用。可以说这种管理体制弊病的主要表现形态就是高等教育布局结构的不合理现象。现在不仅经济体制正在发生根本性的转变，而且经济格局也正在由过去的根据政治经济需要、以条条为主的布局转向发展区域经济，新的经济布局正在形成，高等教育不调整就不能适应这些巨大的变化。
二、布局结构调整必须结合管理体制改革进行全面规划
由于原有的管理体制弊病造成今日高等教育布局结构上的种种问题，因此，要调整布局，必须同时克服原管理体制的弊端；同样，要进行管理体制的改革必须通过学校布局结构调整来进行，使学校布局调整成为管理体制改革的抓手和推动力。调整的过程，就是转制的过程。基于这样的认识，我们认为当前高等教育布局结构调整的总体目标，并不单是合并减少几所学校，而是合理布局、优化结构、理顺关系；改善条件、增加效益、提高质量。这个目标是综合性的、相互结合的，而不是各自孤立的。为了叙述的方便，下面分几方面进行探讨：
（一）适当减少高等学校数量，提高规模效益，为今后发展留有余地。
对普通高校的调整，我们设想了两种方案：方案一，根据本文第一部分的测算，对多余的150余所学校进行调整，使高校总数保留在930所左右；方案二，改变方案一按平均规模统一标准计算的方法，而是从各类学校现有状况出发，按不同科类提出不同的规模要求进行测算，这样学校总量保持1000所左右，其中本科院校略有增加，为650所，专科学校减少到350所。到2000年学校平均规模为3700人左右（本科4500人，专科2300人）。我们认为方案二优于方案一，具有操作的可行性。我们对各地高校状况作了分析排队，发现在同一城市、科类相近、规模较小、有可能合并调整的学校有200余所，如适当合并，就能减少100余所，普通高校保持1000所的目标不难实现。同时，又考虑到近几年会增加相当数量的高级职业学校，还可能新建一些民办高校，方案二也为发展留下了较大的余地。
同时，成人高校是高等教育重要组成部分，通过布局结构调整，要改变目前分成两条线的管理体制，实现普通高校与成人高校之间的沟通。1994年独立设置的成人高校1172所，在校生122.4万人，平均规模1044人；如剔除具有较大特殊性的电视大学，平均规模只有611人。在成人高校中未达到国家教委原规定的高等学历教育学生不得少于300人的要求的学校共477所，占学校数的41%；这些学校在校生6.4万，平均规模134人；如按国家教委要求的最低规模配置学校，可多余260余所。参照国家教委规划，到2000年独立成人高校在校生约增长34.8%，按同样比例增长后，上述原来不足300人的477所学校中也还会多余近200所。实际上，近两三年在上述477所学校中已有约150所学校未招生，处于自然淘汰的状态；还有一些学校近期也难以达到办学条件和规模的最低要求，所以成人高校调减200余所，到2000年保持950所左右是必要而且可行的。这样到2000年全部高校1950所，在校生650万人，平均规模3300余人，比1994年的2300人增长42%。其中普通高校平均规模可由1994年的3700人增加到近5000人（含研究生和成人学历教育学生），增长30%；成人高校（剔除电视大学）平均规模可由1994年的611人增加到1000余人，增长68%人，均提高了规模效益。
（二）调整高等教育布局结构，适应区域经济发展新格局。
高等教育发展必须以社会需要为出发点，以经济供给能力为支撑点，做到与经济社会协调发展。为了具体研究各地高等教育与当地社会经济发展的协调程度，我们对高等教育（学校数量与大学生数量）与各地经济发展、人口状况、固定资产投资水平、基础教育投资状况以及高等学校自身的办学条件、规模效益，进行多项计算，综合分析的结果表明，全国大致可分为三种情况：一是综合指数居于较高水平的地区，约占27%；二是与全国平均水平相近，居于中等水平的地区约占40%；三是居于较低水平的地区约占33%。对这三种不同的地区，在确定调整任务、今后发展速度、审批新建学校等方面，都要采取不同的要求和区别对待的政策。而各个地区在研究本地学校数量、科类结构、发展速度等方面，都要真正根据经济发展现状和长远规划、发展重点、产业结构、实际可提供用于高等教育的经济能力，以及对不同层次、科类人才的实际需求，以地区为主进行统筹研究。这样，经过一段时间的调整和发展，就可能使各地高等教育的发展与当地社会经济发展比较协调，布局趋向合理。
（三）中央部门与地方政府结合，加强地方统筹，边进行布局调整，边转换管理体制。
让中央部门管辖的一部分高校适时下放到地方这是布局调整的一个重要内容，可使地方对在当地的全部高校进行统一规划和适当调整。根据我们对现有中央部属高校的分析，这些学校大致有三种情况：一是不宜下放的，如部级重点大学、行业性特强的院校，仍应由中央部门主管，但要通过共建、联办等形式，使学校更多更好地为地区经济社会发展服务，地方有权加强统筹协调；二是原则上可以下放的，如多数专科学校、行业性不强的本科院校、非本部门主体专业的院校等，中央部门要主动与地方协商，通过布局结构调整促进下放和管理体制的转换；三是有些中央部门的学校，部分仍要保留，部分可以下放。这样，有可能下放的学校约200所。如将这种可能转化为现实，则不仅可以使本来条件较好的部属院校的教育资源得到充分利用，地区高教布局趋向合理，而且可以同时实现“两级管理、省级为主”管理体制改革的目标。
（四）划分高等学校的不同类型与层次，实施不同要求的管理。
我们设想，经过调整以后的1950所高等学校大致可分三种类型：一是教学科研型大学，类似国外的研究型大学、博士类大学，是国家重点建设的综合大学或多科性理工院校，数量不多，主要承担本科生教育和大量研究生教育直至大学后继续教育，其分类标准除规模较大外，要规定较多的博士点和较高的研究生比例。二是教学型大学，主要承担本科生教育，兼有研究生和少量专科生教育，除教学研究型大学外的所有本科院校可归入这一类。因这类学校数量很多，条件差别较大，实际上还可分为三个层次，即省部级重点大学中未进入教学研究型大学的其他综合大学、多科性理工院校，主要承担本科教育，也有相当的博士点和研究生；一般多科性大学和学院，以本科教育为主，兼有部分研究生和少量专科生教育，这一类型大学的中间层次，也是数量最多的一个层次；其他多科或单科性学院，同时承担本科和专科教育任务。三是专科和高等职业学校，包括现有专科学校、短期职大、高等职业学校，以及经过调整后的独立设置的成人高等学校，这类学校只提供专科课程和非学历教育的证书课程。从学校数量结构看，一、二两类学校占1/3，三类学校占2/3，或者说本科院校与专科学校之比为1：2。学生结构预计到2000年研究生20万，本科生225万，专科生405万，以本科为1，其比例是0.09∶1∶1.8，与1994年相比，研究生比例略有上升，专科生绝对数增加但比例略有下降，趋向比较合理。
如按学术型和职业型划分，第一类可归入学术型，第三类可归入职业型，而第二类则介于两者之间，其第三个层次多数应归入职业型。划分类型的目的有三；明确各自的教育任务，不要串岗；保持相对稳定，扬长避短，办出特色，不要盲目攀比追求升格；在管理上区别对待，不搞“一刀切”。对不同类型、不同层次的高校，在发展数量、质量规格、办学条件、评估标准、管理权限等各方面都应有不同的政策规定和要求，例如，对学术型大学在提高教学质量和科学水平上应有更高要求，数量发展相对平稳，不宜过快，不应再招收专科生，包括成人教育也应搞层次高的专升本或继续教育；对职业型的学校，包括原来的专科学校转轨或成人高校改为高职，都应积极鼓励，在学校审批、招生数量、专业设置和调整等方面，都要采取较为宽松的政策。又如对这两类学校的管理，中央和地方两级管理的分工上也要各有侧重，凡属职业型的学校应给地方政府以更大的统筹、调整、审批权限。同时经过调整和分类分层，就可能分批试验，扩大学校办学自主权，首先使一批条件较好的学术型大学淡化和改变学校的单一隶属关系，成为面向社会依法自主办学的法人实体。
总之在边调整边改革的过程中，实现两种方向不同的转化：学校的主管部门由分散到相对集中的转化，对学校的管理则由过于集中统一向多元分层的方向转化。
三、政府行为与市场机制相结合积极推行布局结构调整
调整主要是政府行为，国家要在宏观上对学校数量、招生计划、在校学生数提出总量控制要求，要制订比较科学的学校设置数量评价标准，制订若干行政措施和鼓励政策，以推动必须调整的部分高校向联合、合并方向发展。同时也要采取各种措施，促使学校面向社会，面向人才需求市场，让学校看到自身的薄弱环节，产生危机感和主动要求联合与合并的愿望。也就是说要采取“筑巢引凤”和“釜底抽薪”两手，加大推进调整的力度，抓住有利时机，在“九五”期间基本完成调整任务。下面我们提出一些具体建议：
（一）采取行政措施。
这是实施政府行为的主要手段，也是保证调整得以顺利进行的政策依托。在这方面比较重要的如：中央要给地方政府明确统筹协调权的具体内容，使地方政府有责有权才能启动；中央有关部门要对合并调整高校工作中的财产转移、投资渠道改变、经费增长要求或补偿办法、人员处理等问题制订具体办法，便于部委和地方在商讨学校调整合并共建事宜时有所依据，加快协商进度；对各类高校进一步明确最低规模要求和办学条件及达到的最后期限，到时不能实现，要采取行政措施（停止招生或指令性撤并）；对近两年招生和毕业生分配已有困难的学校，改变“保”和“包”的办法，由学校承担相当责任，这样才能使学校面向社会和人才市场，自找出路，减少对主管部门的依附性，也才有可能通过调整逐步成为自主办学的法人实体。
（二）吸引和鼓励政策。
调整合并涉及一系列权力与利益的变动，思想障碍和实际困难会很多，理想目标和实际结果可能大相径庭，因此必须采取若干有效政策措施以吸引和鼓励愿意参与调整的学校及其主管部门。例如，调整的方式要灵活多样，使参与调整的学校易于接受，联办、合并、二级学院、联邦式都应允许，在步骤上先易后难，平稳过渡，逐步到位，不必追求“一步到位”和拘泥于某一种形式。只要大前提愿意合并调整，教育资源能够优化组合和充分利用，形式和操作办法都要让参与单位共同商定。又如，要改变原有的某些限制，在调整中允许规模小的专科学校并入本科院校，但保持专科学校招生比例不变；鼓励部分规模过小的单科性学校合并成为多科性学校；鼓励师范院校兼并同一城市的短期职大、文法财经类专科学校和教育学院；鼓励普通高校兼并同一城市的成人高校；鼓励长期规模较小的中医学院兼办西医专科部，有农村、城镇企业培养所缺的医务人员。再如，在合并调整中几个专科学校合并成本科学院，有些学院合并希望改称大学等等，只要符合一定的条件，应允许申报，以资鼓励。
（三）加大经费投入。
高校布局结构调整，须经过一段时间的实践才能显示出来。而在实施调整过程中，则必须加大投入才能启动。有些调整工作做得好的提出“以增加投入为导向”是很有远见的。我们建议中央有关部门和地方政府都要拨出一笔经费作为调整的启动资金，用以鼓励、资助准备合并调整的高校，以便通过增加投入，顺利实施合并搬迁，改善办学条件，使群众看到调整带来的好处，更积极地支持调整，扩大调整的正面效应。