海南省大学生村官选聘政策的变迁及特征分析
——基于1999—2018年选聘公告*
何化利
(海南热带海洋学院 马克思主义学院,海南 三亚 572022)
摘 要: 通过对1999—2018年海南大学生村官选聘公告分析,发现20年来海南大学生村官选聘数量呈不断减少趋势、选聘标准呈不断提高趋势、政策待遇的激励效应呈不断减弱趋势。同时,大学生村官选聘公告的内容创新性和针对性不强,选聘标准过高影响了选拔的公平性,对大学生村官职业出路的设计也存在局限性。建议把大学生村官政策的顶层设计与农村地区的地方需求结合起来、将大学生村官培养延伸到高校专业学习过程中、将绩效评价与大学生村官的职业出路联系起来。
关键词: 海南省;大学生村官;选聘公告;变迁;特征
海南省是我国较早实施大学生村官计划的省份之一,早在1995年,海南省就开始进行局部试点,目标是为大学生村官计划在全国推广提供可行性论证和宝贵经验。实践证明,大学生村官计划的实施,一方面有助于在基层一线培养了解农村、熟悉基层和农民的年轻后备干部,另一方面有助于促进广大农村的建设和发展,意义很大。在大学生村官计划实施的各个环节中,选聘是首要和关键一环。本文以海南省民族地区大学生村官选聘为目标,分析1999—2018年间海南省大学生村官选聘工作简章并发现存在的问题,为进一步完善大学生村官政策提供可行性参考。
张玲等(2018)指出：广西栗木地区伟晶岩-细晶岩与共生的花岗岩之间有三种空间分布形式：第一种是伟晶岩-细晶岩呈脉状(或透镜状)陡倾斜产出在花岗岩体的顶上带(外带)围岩中；第二种是呈似层状在岩体顶部的上伟晶下细晶非对称结构的伟晶岩-细晶岩组合，俗称“似伟晶岩壳”，底部与花岗岩呈整合接触关系；第三种为伟晶岩-细晶岩在花岗岩体内中上部呈“层状”产出，成群分布，集合规模比前二者要大得多，其中多数情况是细晶岩发育而伟晶岩不发育，只有少数具有完整的上伟晶岩下细晶岩的非对称结构[7]。
一、分析导论:海南省大学生村官政策及其设计思路
大学生村官政策经历了萌芽、实验和推广三个阶段。1995年,江苏省徐州市丰县实施“雏鹰工程”,选聘13名应届大学毕业生到农村任职,成为中国第一批“大学生村官”,成为大学生村官政策实施起点。“雏鹰工程”充分证明,大学生村官政策是一条快速选拔优秀农村干部,促进农村经济社会发展的好路子。1999—2005年是大学生村官政策的实验期,以海南省局部试点为开端,以河南鹤壁市试点的成功为结束。
2005年至今为大学生村官政策的推广期。2005年,中共中央根据各地试点情况发布了《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》(中办发〔2005〕18号)[1],正式将大学生村官计划提升为国家计划。紧接着就有18个省市先后启动了大学生村官计划。2008年,中组部印发了《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见(试行)》(组通字〔2008〕18号),制定了2008—2013年大学生村官选聘方案,对大学生村官选聘的数量 、条件、程序、待遇和保障都作了明确规定。2009年,又出台了针对大学生村官的管理办法,涉及选拔、培训、保障、流动等各个方面。在这个基础上,海南出台了第一个大学生村官选聘简章，即《中共海南省委组织部2009年选调应届优秀大学毕业生到基层培养锻炼和选聘高校毕业生到村任职工作简章》[2]。该简章在基本遵循中共中央组织部等四部委联合下发的《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见(试行)》和管理办法的基础上,特别增加了给少数民族、西部志愿者考生按本人笔试综合成绩的5%予以加分的政策。2010年,国家又针对大学生村官的期满流动问题设计了五条出路即考录公务员、考聘事业单位工作人员、报考研究生、留村任职、自主择业创业,并且还给予了相应的政策倾斜。据此,《海南省2013年大学生村官选聘工作简章》[3]中也增加了“实行多渠道就业、多样发展,组织给予适当扶持”的具体条款。自此之后,海南省大学生村官的选聘简章就没有太大变化。由此可见,海南省大学生村官政策基本遵循国家政策导向,在选聘对象、条件、程序、政策待遇和管理等方面都没有太大出入,创新之处体现在结合琼南民族地区实际情况,提出了选聘少数民族大学生到民族地区任职的加分优惠条件。但是,海南省大学生村官政策的制度创新的勇气有限,面对2006年海南大学生计划停滞问题,也未能探索出切实有效的解决方法。
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回顾1999年以来国内外有关海南省大学生村官的学术成果,有的从宏观层面对大学生村官政策的实施背景、过程以及暴露的问题、改进的措施进行研究;有的从微观层面对学生村官的角色、定位 、选拔、培养、绩效考核以及职业发展等具体问题进行研究。但是总的来说,系统性、理论性都不强,在一些核心问题如教育培训、绩效评估、期满流动等方面也没有大的突破。
本文以1999—2018年“海南省大学生村官选聘公告”为分析样本,梳理海南省大学生村官选聘公告的变迁轨迹和阶段性特征,致力于优化海南省大学生村官选聘方案,为海南省农村尤其是琼南民族地区经济社会发展选拔优秀干部提供参考。
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二、分析主体:海南省大学生村官选聘公告的文本分析
4 政治身份 1999年海南省大学生村官选聘政治条件不详。2009年选聘公告明确提出除必须是普通高等院校大专以上毕业生外,还应符合下列条件之一:(1) 中共党员(含预备党员);(2) 院系以上三好学生;(3) 在大学期间担任过院系以上党团组织、学生会干部或班级班长(团支部书记)一年以上;(4) 少数民族的大学本科毕业生。 2013年取消了上述四条,只要求是普通高等院校大专以上毕业生。2015年及以后,海南省大学生村官选聘公告中明确要求报考者必须是“学生党员或优秀学生干部(指高校院系以上单位评选的优秀学生干部、优秀团干部、优秀毕业生、三好学生)”等。可见,海南省大学生选聘对政治身份的要求也在不断地提高。
(一) 选聘数量总体上呈减少趋势
纵向地看,2009—2018年海南大学生村官选聘简章的内容大致相同,选聘方案的设计者是中共海南省委组织部,由于选聘方案需兼顾不同地区的需要,必然产生“一刀切”问题。但大学生村官计划的具体实施者是各市县的组织部门,实施者要充分考虑各村的实际需要,这势必产生选聘方案与农村实际需要不相符的问题。历年简章的变化主要体现在选聘年龄、学历、户籍、政治身份及政策待遇上,这些变化对于实行差异化选聘并没有什么太大的帮助。相反地,专业、大学生对农村经济社会发展情况的了解程度、适应性等直接影响大学生村官工作效率的因素却完全没有涉及。
图1 1999—2018年海南省大学生村官选聘数量统计
Fig.1 Statistics on the number of college-graduates village officials in Hainan province from 1999 to 2018
(二) 选聘标准呈不断提高趋势
1999年以来,海南省大学生村官选聘基本条件没有大的变化,都要求思想政治素质好,组织纪律观念强;作风踏实,吃苦耐劳,自愿到农村基层工作;同时,要有一定的组织协调能力和较强的语言表达能力;身体健康,能适应基层工作。但是在户籍、年龄、学历、政治身份、民族身份方面存在一些差别。
1 户籍要求 资料显示,2009年前,海南省大学生村官基本上面向全国选聘。2009年明确将选聘生源限定在本市县生源,2013以后改为海南省户籍(含海南省生源)(表1)。
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表1 海南省大学生村官选聘户籍要求统计
Table 1 Statistics of household registration requirements for the selection and employment of college-graduates village officials in Hainan province
2 年龄要求 由于笔者没有查到1999年海南省大学生村官选聘简章,只能根据当时选拔出来的大学生村官简历大致推测年龄要求。1999年,乐东72名村官的实际年龄都在27岁以下,硕士研究生不详。2009年,要求30周岁以下。2013年,年龄要求在30周岁以下,研究生可以放宽至32周岁以下。2015年,年龄要求在26周岁以下,研究生可以放宽到30周岁以下。2016年的年龄要求与2015年相同(图2)。
图2 海南省大学生村官选聘年龄要求统计
Fig.2 Statistics on the age requirements for the selection and employment of college-graduates village officials in Hainan province
图2显示，从年龄要求的变化可以看出:一是年龄要求越来越严格;二是越来越重视学历。引起这些变化的原因很多,可能与大学生村官的后续培养、使用,尤其是职业出路有关系。
德才兼备是我们党人才选拔的基本准则,那么,过高的选聘标准是否有利于选聘目标的实现呢?事实上,过高的门槛一定会造成人力资本的大量浪费,而那些有志于服务农村并真正为农村所需要的人才却可能被残酷地拒之门外。国家现在已经不再限制高考学生的年龄,对大学生村官进行年龄限制意义何在?此外,对海南省而言,最需要对外开放,放开户籍限制,给优秀的岛外大学生打通路径。同样地,也不宜将专科生拒之门外。
资料显示,1999—2018年间,海南省共进行过6次规模较大的大学生村官选聘。第一次选聘始于1999年,选聘工作由海南省人事劳动保障部门负责。其后三年间,共选拔出304名大学生村官赴农村任职。第二次选聘发生在2002—2006年,由各市县负责,中央和部省没有对选聘工作提出硬性要求。此间,儋州、东方、昌江、东方、定安、临高、文昌、三亚共选聘出750名大学生村官。2006年,海南省定安县发生了一起“大学生村官集体强制转教师事件”,大学生村官的职业出路遭遇寒流,大学生村官计划一度陷入停滞。2009年,海南省重启大学生村官计划,发布了新的选聘简章。自此,海南省大学生村官政策的实施步入正轨。2009—2018年,共开展过3次选聘工作,可以找到3篇选聘公告[4]。接下来,重点从“选聘数量、选聘条件、选聘程序、村官培训和待遇”等指标入手,分析海南省大学生村官选聘政策的总体态势和阶段性特征。
在进行系统调试之前，先对系统进行简单的测试。首先使用万用表测试硬件电路中是否有短路。在排除掉硬件电路短路的可能性之后，使用数字示波器观察电源模块的输出电压幅值和电压波动幅度是否达到设计要求。在测试完电源之后，对微控制器编程，在串口收到0xAA后，将微控制器的系统时钟通过串口发送至上位机的串口调试助手，以测试微控制器是否正常工作。串口调试助手接收到的信息显示，微控制器的系统时钟是40 MHz，这表示微控制器本身和串口模块都已经可以正常工作。
表2 海南省大学生村官选聘年龄要求统计
Table 2 Statistics of age requirements for recruiting ollege-graduates village officials in Hainan province
5 民族身份 海南大学生村官选聘非常关注报考者的民族身份,对少数民族考生给予政策倾斜。2009年,少数民族的大学生可以与“中共党员、三好学生 、党团干部”相当,但是学历要求更高,要求必须是本科生。2013年以来,海南大学生村官选聘充分考虑到琼南民族地区的民族性,在选聘时给少数民族考生实行加分,鼓励少数民族大学生报考,但是没有提高学历要求。譬如“少数民族考生报考少数民族市县东方、五指山、乐东、陵水、昌江、保亭、琼中、白沙的,按本人笔试成绩5%予以加分”的政策一直持续到现在(表3)。这说明海南省大学生村官选聘政策将琼南民族地区大学村官对民族地区的适应性问题做了充分的考虑,鼓励少数民族大学生报考琼南民族地区,缩短适应期。
表3 海南省大学生村官选聘民族身份要求统计
Table 3 Statistics on national identity requirements of college-graduates village officials in Hainan province
(三) 选聘程序
1999年以来,海南大学生村官选聘始终坚持自愿报名、双向选择原则;坚持公开、平等、竞争、择优原则;坚持组织安排与个人意愿相结合原则。选聘程序基本上按照报名—资格审查—笔试—面试—考察—体检—公示—分配—聘用—岗前培训等步骤来实施。
(四) 政策待遇
海南省大学生村官的政策待遇主要体现在以下两个方面。一是经济待遇,包括工作、生活补贴,社会保险,经费来源于中央和省级财政补助。二是政策待遇,大学生村官聘期结束后,实行多渠道就业、多样化发展,组织给予适当扶持。如定向招录大学生村官进入公务员队伍;提名乡镇领导班子成员;选拔为乡镇领导后可进行公务员登记。考聘事业单位工作人员时给予一定数量的事业编制岗位。报考研究生时可以加分;如果留村任职,可以按规定和程序选举担任村“两委”干部等,对自主择业创业的大学生村官给予免费托管人事档案、免费参加一期职业培训,3年内继续享受大学生村官创业扶持、报考研究生加分等优惠政策。但是,值得一提的是,2009年前后的政策待遇区别较大,突出体现在任职村官期间与期满后的公务员身份的获得上。1999—2009年,任职期满后,经组织考核合格后,可录用为本县(市、区)乡镇公务员。2015年之后,则主要是给予政策倾斜,规定全省面向服务期满且考核称职的大学生村官定向招录公务员的比例,一般应达到当年全省公务员招录计划的15%左右。与此同时,2009与2015年相比较,有另外一个非常明显的变化,那就是大学生村官的出路多了,2009年,只为大学生村官设计了录用为公务员这一条出路,而2015年以后,则为大学生村官设计了五条出路,并给予相应的政策倾斜。
三、分析总结:海南省大学生村官选聘公告述评
1999年以来,海南省共选聘了2000多名大学生村官,依据选聘公告分析20年来的政策设计,我们可以发现,海南省大学生村官政策具有连贯性,但是,在选聘要求如民族、岗位、专业等方面都没有考虑海南省农村地区,尤其是民族地区发展的需要,这与实施大学生村官计划的政策导向存在着不相符合的地方。
(一) 选聘内容创新性和针对性不强
1999—2006年,海南全省共招募1054人,2009—2018年,共计划招募大学生村官近1 000人,其中,民族地区约500人,非民族地区约500人。总体上看,民族地区和非民族地区在大学生村官选聘数量上大致相当,但全省选聘总数呈减少趋势,尤其2015年之后,减少的辐度较大。图1显示,2002—2006年海南大学生村官选聘人数剧增,平均每年达到190人左右。但2009—2013年间海南省大学生村官选聘人数剧减,平均每年21人左右。为什么会出现这么巨大的起伏?数量剧增说明海南广大农村对人才的需求旺盛,但是,受到农村客观条件如宗族宗派势力强大等因素的限制,大学生村官发挥的作用有限,群众对大学生村官不看好。尤其是保障制度不足,大学生村官期满后无法安排事业编制,致使大学生村官计划的可持续发展严重受挫。在此之前即1999—2001年招募的304名“选拔生”期满后,经考核合格,全部转为正式公务员。但2002—2006年,由于招募人数较多,无法完全解决事业编制问题,大学生对该计划的信心不足,大学生村官计划逐渐陷于停滞。直至2009年才在国家政策指导下谨慎重启,因此选聘数量明显减少。
综上所述,1999年海南省大学生村官计划的实施带有明显的实验性质,国家相关部委对选聘标准没有明确规定,因此,人才引进的思路也比较开阔,加之当时大学生村官选聘数量也比较大,因此没有限定户籍。2009年以后,全国各地陆续实施大学生村官计划,同时,人们逐渐意识到从其他各省选聘的大学生村官初来乍到,不了解和不适应海南农村实际,难以快速融入农村工作中,有的就成了村民眼中的“花瓶”。两相权衡,最终于2009年将户籍要求改为选聘本市县生源。选聘范围极速缩小,也是与选聘人数的减少相对应的。事实证明,本市县生源的大学生具有比较好的社会资源,适应期也明显缩短,可以比较快速地进入农村工作状态。2013年以后,海南省大学生选聘工作趋于稳定,人数也较1999年有所增加,户籍要求也相应地改为海南省户籍(海南省生源)。
(二) 过高的选聘标准影响了选拔的公平性,阻碍了农村人才的引进
3 学历要求 历年海南省大学生村官选聘公告的学历要求可归纳为三个学历层次:专科、本科、硕士。1999年以来,大学生村官招募的学历层次不断提高,2015年以后就不再招募专科生了(表2)。
(三) 职业出路的设计存在局限性
2009年,中组部等12个部门制定下发了《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》,明确提出了大学生村官聘任期满后的5条出路,即:留任村干部、考录公务员、自主创业、另行择业、继续学习深造。该意见为大学生村官的出路指明了方向。2009年海南省大学生村官选聘方案中还没有体现出5条出路的设计。2013年开始,海南省大学生村官选聘方案中才出现对5条出路的设计。总体来看,职业出路的政策力度中等,但是缺乏可操作的政策性条款,尤其是涉及到不同部门之间的协调,难以保证这些优惠条款的实现。同时,考虑到大学生村官职业选择的自主性,5条出路本身还是有一定的局限性,经历三年农村锻炼以后再进行二次就业对大学生村官的压力还是很大的,因此,可以加大大学生村官二次就业的支持广度和力度。考虑到大学生村官作为党和国家的后备人才,可以侧重加大大学生留村任职以及考录公务员的力度,实现期满后考核合格的大学生村官直接留村或在考录公务员上加大政策优惠等方法,让大学生村官吃下定心丸,安心农村工作。
(四) 单一的岗前培训设计难以满足大学生村官开展农村工作的实际需求
历年选聘标准只对年龄、学历、政治身份、户籍或生源地、民族身份等有要求,但并未进行必要的职业说明和提出具体的岗位要求。因此,选聘出来的大学生村官在专业、生活背景上都与岗位的实际需要相差甚远,客观上延长了其农村工作生活的适应期。换言之,大学生村官须具备的农村工作理论知识和实务技能不足,基本上需要通过后期培训和农村工作实践来逐步积累。但是,从现有的选聘方案来看,岗前培训的内容和方式还是比较单一的,培训的系统性和整体性也有待提升。这直接影响到大学生村官能否快速地实现从大学生到农村基层管理者这一角色的转换。
四、分析展望:海南省大学生村官计划可持续开展的政策建议
在制定大学生村官政策时,应当充分考虑到政策与海南农村实际需要的适配性,这是实现大学生村官计划价值的核心问题,关乎该计划的可持续开展。为此,我们可以从选聘政策设计、人才培养机制创新以及绩效评价系统创新等三个方面来加以探讨。
(一) 把顶层设计与地方需求相结合,将大学生村官选聘标准的制定权下放到各县(市、区)
在遵循国家、省部关于大学生村官基本要求基础上,各县(市、区)依据各村镇岗位需求、岗位职责、岗位说明来确定岗位选聘的具体要求。侧重于对考生专业、民族身份(针对民族地区)、社会背景等的综合性考察,着力于将最适合该岗位的大学生选拔出来。同时,创新选聘机制,将大学生村官的选聘与公务员考试、企业事业单位考试、研究生考试、村镇干部选拔等无缝连接。通过将政策设计与政策主体需求相结合,把有经验、有志向、有能力的大学生输送到农村干部队伍中来。
(二) 将大学生村官培养延伸到高校的专业学习中
2013、2015、2016年琼南民族地区的拟聘大学生村官公示显示,绝大多数大学生村官的专业与农村工作理论与实践相关度不大,这严重影响到大学生村官任职期间的工作效率。为此,可以根据省市县对大学生村官的实际需求,在高校专业中设置大学生村官方向,将岗前培训延伸到大学专业学习中来,形成一个比较系统的准村官和村官培养机制。这样,就形成了一个岗前、岗中、岗后相结合的大学生村官培训体系,为此,我们也要在专业培养方案、课程设置、教材开发等方面下功夫,助力大学生村官专业技能养成。
(三) 将绩效评价与大学生村官的职业出路联系起来
当前,海南大学生村官的绩效评价仍然停留在一般性的人事考核层面,缺乏激励效应。创新绩效评价必须充分考虑其激励效应,建立定量评价细则。同时,将评价结果与大学生村官的职业出路联系起来,打破近20年来均衡享受加分、转编等政策待遇的现状,凸显业绩与政策待遇、经济待遇的正相关性,发挥绩效考核的导向功能,从而激发大学生村官的工作积极性、培育优秀的“三农”人才。
世界上第一款商业化的全画幅数码相机并非出自目前业内的几大巨头，而是由当时京瓷旗下的康泰时CONTAX品牌推出，发布时间为2002年。当时这款产品一发布便引来了业内人士的全面关注，这是因为它是第一台全画幅尺寸CCD图像传感器的数码相机产品，它的售价也相当昂贵。
参考文献:
[1] 中共中央办公厅，国务院办公厅.关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见[EB/OL].(2005-07-20)[2019-06-21].http://www.mohrss.gov.cn/gkml/zcfg/gfxwj/201407/t20140717-136584.html.
[2] 中共海南省委组织部.中共海南省委组织部2009年选调应届大学毕业生到基层培养锻炼和选聘高校毕业生到村任职工作简章[EB/OL].(2009-07-14)[2019-06-21].http://www.offcn.com/xds/2009/0714/1575.html.
[3] 海南省人力资源和社会保障厅.海南省2013年大学生村官选聘工作简章[EB/OL].(2013-10-18)[2019-06-21].http://hrss.hainan.gov.cn/hrss/0400/201310/4db5ba0e028d4bc0bd3cdeff2277304e.shtml.
[4] 海南省人力资源和社会保障厅.中共海南省委组织部选聘大学生村官公告[EB/OL].(2016-03-07)[2019-06-21].http://hrss.hainan.gov.cn/hrss/0400/201603/eb3f6ec54c0f4a17b9a37e715b60cf8e.shtml
[5] 海南省人力资源和社会保障厅.中共海南省委组织2018年选调优秀大学毕业生到基层培养锻炼工作公告[EB/OL](2018-05-17)[2019-06-21].http://hrss.hainan.gov.cn/hrss/0400/201805/d98f9d73489947de812bac556cb005b8.shtml.
Change and Characteristic Analysis of the Policy for the Selection and Employment of College -graduates Village Officials in Hainan Province :Based on 1999 —2018 Announcement on the Selection and Employment
HE Huali
(School of Marxism, Hainan Tropical Ocean University, Sanya 572022, China)
Abstract :Through the analysis of the announcement on the selection and employment of college-graduates village officials in Hainanfrom 1999 to 2018, it is found that the number of college-graduates village officials in Hainan has been decreasing, the selection criteria have been improving, and the incentive effect of policy treatment has been weakening in the past 20 years. At the same time, the content of the announcement is not innovative and pertinent, the selection criteria are too high to affect the fairness of the selection, and there are limitations in the design of the career outlet for college-graduates village officials. It is suggested that the top-level design of college-graduates village officials policy should be combined with the local needs in rural areas, that the training of college-graduates village officials should be extended to the professional learning process of universities, and that the performance evaluation should be linked with the career outlet of college-graduates village officials.
Key words : Hainan province; college-graduates village officials; employment announcement; change; characteristics
DOI: 10.3969/ j.issn.2095- 333X.2019.09.029
*收稿日期： 2019- 06- 25；修订日期： 2019- 07- 06
基金项目: 海南省哲学社会科学规划课题(思政专项)(hnsz2018-27)；海南热带海洋学院校级思政课题(ZHDSZ201504)；海南热带海洋学院民族学重点学科资助项目
作者简介: 何化利(1978-),女,江西萍乡人,海南热带海洋学院马克思主义学院副教授,博士,硕士研究生导师,主要从事马克思主义理论方面的研究。
中图分类号： C912.82
文献标识码： A
文章编号： 2095- 333X( 2019) 09- 0117- 06
(责任编辑:李义良 实习编辑：伏明洁)