政府与政府职能的制度经济学分析，本文主要内容关键词为：政府职能论文,经济学论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F241 文献标识码：A 文章编号：1001-778X(2003)05-0011-04
一、政府的性质
要清楚认识作为国家代理人的政府的性质，有必要先认识国家的性质。关于国家的性质，政治学中的契约论早有论述。契约论解释了为什么国家提供一个经济地使用资源的框架，从而促进福利的增加。但它没有进一步分析订立契约各方的利益要求，以及国家在实现契约的过程中是如何解决不同利益集团之间的争斗的。诺思通过对以往国家理论的批判，从经济人的假说中提出并描述了国家模型的三个特征：一是国家为取得收入而以一组被称为“保护”和“公正”的服务作为交换；二是国家为使收入最大化而为每一个不同的集团设定不同的产权；三是国家面临其他国家或潜在统治者的竞争。基于这三个特征，国家的存在表现出两面性：它既要使统治者的租金最大化，又要降低交易费用以使全社会总产出最大化，从而增加国家税收。
在新制度经济学的最新研究中，通过将博弈论引入政治学和经济学问题的分析而使对政府问题的研究更加深入。事实上，政府既非无所不知，也非追求利他主义的集体行动者。无知是人类存在的一个构造性要素。政府作为公共政策的制定者和执行者，同样受到知识问题的约束，政府拥有信息的不完全及不对称决定了政府集体行动中的有限理性。同时，政府作为市场制度中的一个主体，它具有自身的效用函数（政府租金、声誉、选举连任等）。实际上，在整个政治经济生活中，政府本质上也不过是一个拥有独特的激励结构的博弈参加者。对此青木昌彦进一步提出政府本身也是人类社会这个伟大棋盘上的一个具有双重可能性的棋子。所谓双重可能性，是指其在由于拥有保护其他博弈参加者的私有权的强制力从而具有扩大市场的潜力功能的同时，也拥有通过对其他博弈参加者的部分私有权课税的手段实现向自己的转移的强制力的可能性。[1](P4-5)因此，政府并非是一个能够自发地采取合理行动的市场中立者，而是一个受制于有限理性和代理人机会主义双重约束的集体行动者。其追求自身效用最大化的行为主动地或以其行为的副效应的方式促进了社会利益的提高。
二、政府建立规则及其有限性
在整个历史上，当人们需要在国家与无政府之间作出选择时，人们均选择了前者。因为几乎任何一套规则都好于无规则。[2](P24)
由人创立的规则形成制度，制度的目的是要造就一种秩序。秩序使人们相信，他们可以依赖的未来行为模式完全能被合理地预见到。在无序的世界中，由于信息监督和执行问题常常难以解决，劳动分工是不可能的。可靠的约定无法作出，人们相互沦为他人机会主义的囚徒而难以自拔。而如果世界是有序的，知识问题就会被削弱，契约的建立与实施更有保障，而基于契约关系所形成的广泛的社会分工与专业化更易实现，经济社会的持久繁荣有可能到来。
制度包括内在制度与外在制度。内在制度在社会的演化过程中自然形成。其执行具有非正式的特征。外在制度则由政治权利机构自上而下地设计出来、强加于社会并付诸实施。外在制度永远是正式的，它要由一个预定的权威机构以有组织的方式来执行惩罚。外在制度包括专门针对具体目的和后果的专门指令、约束公民行为的外在行为规则及约束政府主体行为的无规则。
尽管内在规则在多数情况下都很有效，但实际上所有复杂大型社会也都采用了外在制度。这是因为由政府建立规则有若干优点：1.与内在制度相比，外在制度可能更易于被认识，从而节约着人们的信息成本。2.根据内在规则进行自发的裁决有可能是任意的，可能带有很大的偏见和倾向性。3.“囚徒困境”表明合作常常是有利的。而合作因借助以政府为后盾的制度而得到强化。4.通过政府的外在组织和外在控制有助于防止“搭便车”行为，并提供充足的公共产品供给。5.经验显示，非正式的内在制度只能将经济发展推进至一定的水平，超出这个水平后,外在制度和起保护作用的政府就显示出了规模经济，并能保障所有进入者都获得公正、开放的市场机会。[3](P48-53)6.在造就一种开放秩序和实现更广泛、更具活力的劳动分工上，设计出来的正式法律和一个正式的司法系统是更有效能的。
但是，正如阿罗的“不可能定理”所指出的那样，个人偏好的获得不可能靠表决程序来加总，从而不可能确保个人所偏好的选择也被集体决策所选中。与分散而多样化的个人“货币选票”相比，“集体意志”不可能得到完美的表现。政府偏好比之个人偏好具有更明显的多元性。在政府的效用函数中，公众利益的增进往往服从于政府追求自身租金最大化的强烈偏好。
此外，委托——代理问题呈现在政府集体行动的所有层面上。它往往源于有组织的利益集团与政府机构之间的共谋。在当代，供应者院外集团与政党之间的相互作用极大地影响着公共选择。它不断地产生出干预私人产权运用的政治动机。[4](P17-50)在多数政治系统中都存在着政治市场，政治市场的供给方，政治家、官僚和法官，从事设租活动。作为交换，政府同商人们共享垄断收益。这种现象在美国已被称为“投桃报李”("Log rolling")。这种“投桃报李”式的合谋往往使公共决策超出其合理范围而延伸到可以留给私人选择的领域中去。政府管制或干预的越位排除或阻碍了潜在的争胜者并限制了缔约自由。而一旦规则不能防止这些政治干预，搜寻知识的执着性会衰减，创新的步伐将放慢。干预主义的螺旋会逐渐摧毁由市场驱动创新精神中的自发力量，摧毁增长。因此，在任何情况下，公共选择都需要有节制，都需要束紧政府的“有形之手”。
正如诺思所言：国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。
三、政府的主要职能
政府的核心职能应当是：维护法律和秩序，纠正市场失灵、维护公平竞争的市场环境，界定产权，充当修改产权和其他经济博弈规则的工具，强制执行契约等。
1.维护法律和秩序，提供法律服务。如前所述，内在制度所无法克服的各种环境因素导致由政府来外在地推行和执行制度，从而形成布坎南所说的“国家保护职能”。[5](P358)政府保护职能的中心应当是支持和增强社会秩序和经济秩序。政府通过制定和执行制度而实施的保护职能应有助于实现以下三个目标：(1)增进社会协调和信任。政府通过制度帮助人们理解复杂而混乱的周围世界，因而在相当程度上保护了人们，使人们免于面对不愉快的意外和他们不能恰当处理的情形。由制度支撑的信心使人们能够承受试验的风险，能富于创造和企业家精神，并能够鼓励他人提出其自己的新思想。(2)保护个人自主领域，使其免受外部的不恰当干预。只要个人有选择自由，制度就会为满足人们的需要而演化和变革。在个人选择自由遭到剥夺的地方，极易形成经济权势和政治权势。既得利益集团会运用这些权势来巩固为其特殊利益服务的制度，这导致了“制度硬化”的最终形成。在现代社会中，特别重要的是要由体制的演化潜能来保护退出自由（自由的国际贸易、自由的迁徙和自由的资本流动）以及结社、信息等方面的自由，以使它们成为抵御制度硬化的保障。当然，需要注意的是，制度既需保护又需限制个人自由。没有对自由的恰当限制，社会将堕入无政府状态。(3)防止和化解冲突。当不同的人追求其个人目标、行使其个人自由意志时，常常会影响到他人的利益。于是，就会产生如何使个人行动自由受到最佳约束以避免破坏性冲突的问题。行为规则通过划定自主行动的范围，能起到这样的作用。即：依靠限制任意行为和降低冲突可能性的规则，以一般性的、预防性的方式限制个人的绝对自由，或是在冲突已经发生的情况下，以先前制定好的、可预见的制度方式来裁决冲突。如通过正式司法程序解决民事纠纷。
2.纠正市场失灵。斯蒂格利茨认为市场失灵包括八个方面：自然垄断和垄断，公共物品，外部效应，不完善的市场，信息的不足，失业、通货膨胀及失衡，再分配，有益物品。
在新古典经济学的分析框架中，政府作为“市场失灵”的救治者而取得了合理的存在。政府因被视为万能的制度设计者、资源分配的统治者或慈善的分配裁定者而被期待着发挥合理的和中立的作用。
政府纠正市场失灵的主要方式有：(1)维护法律与规则，对企业的微观经济行为进行规制。如美国的《反垄断法》、中国的《反不正当竞争法》等，均对避免市场垄断和消除垄断的负效应做出了明确的规定。又如美国的“污染许可证交易”制度，通过利用市场机制本身来激励企业减少污染排放，从而解决污染的负外部性这一全球难题等。(2)政府直接生产或提供公共物品。与成本和收益能由个人充分内部化的私人产品相比，公共产品将供给不足。对于公共品的供给政府选择由公共所有的财产来组织生产并为其提供资金。如灌溉、排水工程等基础设施的建设、社会保障与社会福利网的建设等。在提供公共产品方面的一个有效的国际经验是鼓励包括非政府组织在内的公共产品民间供给。这会对公共产品的供给产生有效的竞争而使公共产品的供给受到规则的约束。(3)政府实施宏观经济政策，主要是财政政策、货币政策与产业政策等，以解决失业、通货膨胀与经济失衡等问题。如通过财政转移支付政策、累进税制等措施来改善地区经济的不平衡发展和控制贫富差距；通过货币政策的实施来遏制通货膨胀；通过产业政策来调整经济结构、促进产业升级、引导投资、促进出口等。
3.界定产权和分配产权。有效率的经济组织是经济增长的关键；一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。[6](P5)而有效率的经济组织的产生需要在制度上作出安排和确立产权以便对人的经济活动造成一种激励效应。有效率的产权应是竞争性的或排他性的，为此，必须对产权进行明确的界定，这将有助于减少未来的不确定性因素并从而降低产生机会主义行为的可能性。政府作为在暴力方面具有比较优势的组织处于界定和行使产权的地位。
政府在产权制度形成中的作用主要在于：政府凭借其暴力潜能和权威在全社会实现所有权；政府的度量衡标准化有利于降低产权界定和转让中的交易费用。可以说，离开了政府，现代意义上的产权制度无法建立起来。然而，历史和现实中的无效和低效产权又或多或少与政府有关。这主要是因为：其一，产权的出现是国家统治者的欲望与交换当事人努力降低交易费用的企图彼此合作的结果。[2](P17)政府往往为了实现自身利益最大化而维持有利于某一集团的财产权利制度。其二，政府对具体产权形式的选择，不仅取决于产权的收益与运作成本的比较，更重要的是取决于政府决策者自身的效用偏好。而在政府决策者偏好的特定效用函数中，除了经济因素外，政治因素和意识形态因素也具有重要的影响力。其三，政府对产权再分配的干预削弱了保护竞争秩序的政治承诺。再分配削弱着引导经济主体并提供行动激励的市场信号机制。从事再分配的国家使人们不可能将运用自己的财产、劳动和知识所产生的全部获益都内部化。其可能的后果是：秩序被动摇，个人努力、冒险和创新日趋减少。
由于这种两面性，在赋予政府再分配产权的职能时有必要明确界定：其一，政府在配置产权方面的核心职能是为产权的运行提供一个公正、安全的制度环境和提供产权运作的规范。即政府应为产权的界定、转让等运作制定“游戏规则”。如资产评估、产权的量度、产权交易法规、产权交易契约的实行、产权市场的建立等都需要政府制定相应的法规。其二，利用法律制约利益集团通过重构产权实现财富和收入的再分配。能否通过政治程序以及法律等手段遏制国家权力对产权的干预和控制是能否建立有效产权的基本前提。
四、开放经济与转轨经济条件下的政府职能
处于经济转轨时期的国家，国内市场普遍处于空缺或失范状态，不仅如此，在全球化背景下（如在WTO和IMF等多边框架下），这些国家还面临着市场开放与规则开放的双重压力，这种压力使得转轨国家的制度变迁更多地由原来的诱致性制度变迁转变为强制性制度变迁（即俗话所说的“想改也得改，不想改也得改”）。因此，与成熟市场经济国家的政府相比，转轨经济国家的政府在订立制度、发挥职能的时候，既要遵循市场经济国家政府职能的普遍性，也要充分地考虑到本国转轨经济的特殊性。
转轨经济国家的经济、政治体制的特殊性，使其政府在执政的过程中面临三个突出的问题。一是政府的执政如何由“人治”变为“法治”的问题。法治代替人治是政府职能规范化的标志。政府作为法制的供给者和执行人，其行为的规范化也应借助于法的约束。即：政治权利的运用只能以法律为基础并处于法律的约束之下，必须有一些实体性制度和程序性制度来保护公民自由权，使其免受权利机构的任意干预，这就是对政府行为的“元规则约束”。元规则作为宪法的组成部分，规定了国家代理人——政府能做什么以及如何做。其目的在于限制政府权力的滥用、保卫个人的自由领域、遏制代理人机会主义和寻租活动。它不会因政治的需要和统治者的变化而变化，因而它使制度和基本价值的变迁具有一定程度的可预见性和连续性。由于元规则的普适性约束，公共政策就不会助长无节制的放任自流，而会在一个高度稳定的制度框架中保护个人权利和有效协调。同时，这种政策还会约束统治者，使之遵循“对所有人不偏不倚”的无歧视原则。无歧视原则的宪法化使政府的过程干预因非法而变得不可能，从而公民的自由权力得到了可靠的保护并具有了明确的可预见性。
第二个问题是开放条件下政府执政所面临的制度竞争约束。20世纪后期，由于众所周知的全球化、日趋密集的国际贸易和世界范围的要素流动，开放的影响已大大增强。现在，各国的文化和外在制度都暴露在与其他文化和制度系统的竞争之下。
竞争不仅抑制经济权势，而且还抑制源于垄断地位的政治权势。当国际可移动要素的所有者在跨国界重新定位时，不可避免地要在各种制度系统间做出选择。制度选择是一种竞争中的挑选。它受本国选民机会成本的变化或竞争国相对地位的变化的影响。企业家们用脚投票的“区位替代”行动，对不同政区在生产率、创新活动、生活水平和政治权力的经济基础上造成了差异。面对可移动资本和技术人员的退出选择，统治者受到限制，无法采取机会主义的任意行动。他们懂得，培育某些制度，如安全的产权、无需特许的投资，是完全值得的。[5](P489-497)
与成熟市场经济国家相比，转轨经济国家的政府在制度供给与制度的有效执行方面均处于竞争中的劣势地位。在当今的开放经济条件下，这一劣势使转轨经济国家的政府面临着执政的风险和政治租金丧失的风险。因此，他们应该更加懂得并重视提高自身在全球制度竞争中的竞争力。
第三个问题是信息的公开性。信息的限制实际上是在决策过程中限制竞争。其结果是决策过程的排他性使官员的影响力和租金得以提高。强调信息的公开性，一方面因有助于降低官员的影响力而使寻租变得更加无利可图，另一方面使政府于众目睽睽之下机会主义地行事的难度加大。两个方面都将约束政府采取有利于社会利益增长和经济繁荣的集体行动，而更少机会主义地行事。成熟市场经济国家的实践表明，通过坚持透明的稽查标准、政府定期报告制度、由审计署等独立的专家机构来监督会计帐目以及由学者、信用评估机构或国际机构等专家监督者对政府活动进行的复审，都进一步增强着政府机构的可稽查性，并抑制着政府中的机会主义。
由于历史和体制的原因，转轨经济国家政府信息公开性不高，这在一定程度上削弱了这些国家公众对政府行为的监督与约束作用，成为“政府失灵”的一个重要原因。因此，转轨经济国家应当不断提高信息的开放性，以规范政府的行为，改善政府的执政效率。
依据以上分析，具体到我国而言，在WTO框架下，我国政府职能转换的首要问题有两点。一是强化政府的服务职能、提高政府服务的绩效。在向市场经济体制转变的过程中，政府工作的重点要从行政管制逐渐转向创造环境，提供服务、管理社会公共事务上来，把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把公民自治范围内的事情交给公民自己依法办理。二是从根本上改变治理方式，由“人治”走向“法治”。WTO是一套政府间的协议，这套协议的目的是约束政府的行为，因此，入世对中国政府的管理体制产生的影响是最直接、最深刻的。入世使中国政府不仅面临更大的国内执政压力，而且意味着中国政府加入了全球制度竞争体系，因而面临着全球制度竞争的挑战。
1999年召开的九届全国人大二次会议上，“依法治国”作为治国基本方略载入《宪法》。这一治国方略转变的重大意义在于，从指导思想上反映了国家执政方式、政府运作方式的根本转变。依法行政是切实履行WTO成员国义务和承诺的前提，也是一个开放、公平和具有吸引力的市场所必需的。尤其在中国目前的转轨时期，改革进入攻坚阶段，社会经济发展到了关键时期，经济基础、上层建筑诸多领域中的深层次矛盾会比较集中地表现出来，诸多的问题只能运用法律的手段才能得到妥善的解决。在从长期的计划经济向市场经济转变的过程中，立法是基础，执法是关键。依法治国、依法行政的本质是依法治“官”、依法治“权”，保证各级行政机关和工作人员严格依照法定的权限和程序办事，正确行使权力，防止滥用职权，从而建立起公平有序的市场基础。
收稿日期：2003-05-20
标签：制度经济学论文; 产权理论论文; 经济论文; 经济学论文; 政治论文; 有效市场论文; 产权保护论文; 市场失灵论文; 产权论文;