普京新时期俄罗斯国家治理的障碍机制分析_俄罗斯总统论文

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       【中图分类号】D73/77.512.3 【文献标识码】A 【文章编号】2095-1094(2014)06-0062-0005

       一、导语

       国家治理是近年从经济领域的“公司治理”等理论延展至政治领域的一个概念。国家治理的行为主体是“国家”，利用这一概念分析政府主导型的转型社会非常适用，因此本文希冀借助国家治理的理论框架来观察与探析俄罗斯社会转型中遇到的问题，或曰阻碍机制。阻碍机制(припяствие механизма)这一词语曾在原苏联的经济改革过程中反复被提到①，当时主要指在僵化的理论体系与政治架构下，改革无法突破的意识形态藩篱。本文中所指的阻碍机制则主要是指如今俄罗斯政治制度设计与运行上的缺陷与痼疾，与原苏联时所用词汇含义有所不同。

       国家治理理论的目标是实现善治，善治的内涵则是在政府、社会、个人等参与主体充分互动、相互配合的基础上，实现公平与效率兼备，其表现为国家强盛、社会进步和谐与民众幸福。俄罗斯的国家治理目标亦大同小异，致力于以强国富民为核心，一方面大力提升国家硬实力与软实力，一方面促进经济快速发展。普京在2012年总统宣誓仪式上对此概括为：“……把捍卫国家权益、人民权益视为最重要的工作任务。……保持经济的大幅增长，该目标是离不开所有人的通力合作和努力的，我们一直想重振俄罗斯的雄风，让俄罗斯在世界舞台上能够得到超级大国地位。”②

       评估国家治理绩效的一个重要原则是必须要将其放在历史的纬度中来进行。俄罗斯现行的种种制度安排都有时间脉络，都是在过去的历史进程中，根据当时的具体情境、对具体环境进行评估后做出的决定。一项如今看来不妥甚至荒唐的政策，在出台时也有可能是不能不为之的妥协；反之，彼时认为效果甚好的决策，也有可能时过境迁不再适应当下的局面。这也就意味着，国家治理能够善治的重要前提是决策与执行的与时俱进，能根据情境的变化及时调整，以实现社会构成各要素间充分协调与平衡。

       纵观俄罗斯转型以来的国家治理脉络，先后经历了叶利钦时期的秩序混乱和治理失灵，普京两届任期的从乱到治、从放到收，梅德韦杰夫的过渡与摸索，普京新任期面临的发展趋缓局面，可以概括地说，俄罗斯的国家治理能力正在经过一个小的循环，即呈现出从治理失灵到治理有效，再到治理逐渐失效的局面。这也印证了前述逻辑，俄罗斯的国家治理体系在一定时间段内曾经绩效良好，但在经过了效能发挥的高点后，正步入减弱曲线，面临着调整与改革的挑战，俄罗斯需要根据新时期的新变化，适时调整国家治理体系，为社会发展注入新的活力，否则则有可能陷入发展停滞的局面，甚至出现发展危机症候③。

       二、目前俄罗斯国家治理的阻碍因素分析

       分析国家治理的阻碍因素，首先需要整理出评价国家治理绩效的指标，亦即评价体制。对此国内外学界也多有研究，限于篇幅在此不一一赘述，暂列举两个具有代表性的研究成果。一是世界银行的丹尼尔·考夫曼等提出，应当在整合来自国际政府组织和非政府组织的各种指标的基础上，发展一套能够有效评估世界各国治理状况的综合指数，考夫曼据此形成了6个指标，分别为(1)“言论与可问责性”，(2)“政治不稳与暴力”，(3)“政府效能”，(4)“规制负担”，(5)“法治”，(6)“腐败”。其中前两个指标用于衡量“政府选举、运行和轮替的过程”，第三、四个指标用于衡量“政府有效制定和执行合理政策的能力”，最后两个指标用于衡量“政府是否尊重公民以及建立管理经济社会活动制度的情况”④。国内学者则提出了大众认同的核心价值体系、良好的决策支持系统及政府执行体制、政治互动和政治参与、适度的经济发展和社会保障制度等六个维度，用这六个维度构成对国家治理的评判标准⑤。结合上述观点，本文认为可简化评价指标，大致将其归纳为四项评判标准，即政权的合法性确立(大众认同)、决策机制、执行体系及反馈与调整机制，四项机制前后连贯，形成一个国家治理的完整链条，基本上可以反映出治理效能。下文就将按此思路对俄罗斯的国家治理绩效展开分析。

       (一)政权合法性的构建存在隐忧

       合法性(Legitimacy)一词在政治学中通常用来指政府与法律的权威为民众所认可的程度。从政治学的角度来说，一个制度的合法性取决于它是否获得被统治者的普遍认同。也有建议这个词语可以用“正当性”替代⑥。合法性的构成需具有三个要素：意识形态的合法性，即政权所代表的价值主张必须被社会成员普遍自愿认同；程序的合法性，政权的产生、更迭和组成、运行方式，必须得到选民以投票的方式来进行检验，并受到宪法法律和政治程序的约束；政绩的合法性，一个得到民众支持的政权必须有良好的政绩。通常在三个要素齐备且并行不悖的情况下，前两项要素会成为政绩要素的制度保障，选民对政府工作的不满意不会转换成对政体本身、对政治程序的不满意，也不会要求改变政体，最多是要求更换领导人。但过多倚重政绩这一单一要素合法性基础之上的政权，一旦政绩出现问题，民众就会质疑这个政权所赖以建立的价值基础和这个政权在建立过程中所依据的程序，从而动摇整个制度体制。而转型社会中，三要素之间往往是政绩因素具有核心作用，俄罗斯也是如此。

       叶利钦时期，转型中的俄罗斯草创了宪政制度、代议制度与政党制度，但很不完善，直接导致了国家治理陷入混乱。虽然表面上满足了意识形态与程序上的合法性，但毫无绩效可言，社会与民众对这样的合法性并不认可，政局持续动荡。及至普京时期，经过一系列的规制与整肃，重塑政治与社会秩序，并逐步确立起真正的“强总统制”，总统大权独揽，形成了延续至今的俄罗斯式威权体制。与秩序相随的是俄罗斯经济增长，1999年叶利钦卸任之际，俄罗斯的国民生产总值(GDP)为1959亿美元，而到了2008年普京结束头两届任期时，该项指标达到16766亿美元，增长了8.5倍⑦。出色的政绩使普京获得了似乎牢不可摧的合法性地位，2008年年底的民调支持率达到了80％⑧。

       但是在这个过程中，俄罗斯社会也付出了意识形态与程序要素受到相对削弱的代价。2005年，普京总统提出了“主权民主”的概念，其逻辑内核已经触及了个人与国家关系的政治伦理范畴；同时通过对议会的控制，实现了从总统到总理，再从总理到总统的权力过渡与接续。在政绩要素耀眼的情况下，对前两项要素的削弱没有激起社会太多的不满，但这种三要素失衡的真正风险在于损害政权稳定性的基础。太过于依靠政绩要素，一旦发展遇阻，政绩不佳，则易引发社会回溯体制问题，质疑意识形态基础，从而引发整个体制的系统性危机。因此从合法性构建的理论上讲，俄罗斯的现行体制过于倚重普京的威权控制与治理绩效，这对于政权与体制稳定性的维护来说存在着结构性的隐忧。

       (二)国家治理中的决策机制存在严重缺陷

       决策机制是国家治理理论的核心，承载着政府与社会互动协调的使命。决策机制决定着国家的大政方针，一定要保障最大范围人群的利益，这就要求决策机制须能够保证广泛的社会与民众参与、协商与沟通。如此才能既最大限度地实现公平公正，又尽可能使决策更加科学客观。但俄罗斯的国家治理中，参与机制建设不力是其最为明显的缺陷。具体表现为：

       首先，议会的参与功能严重弱化，政党政治趋于僵化。自2003年第四届国家杜马任期开始，统一俄罗斯党牢牢控制住了议会(如图1)。同时，总统通过《政党法》、《政党法补充修订法》等法案的推出与实施，清肃了国家杜马中零散势力。虽然在梅德韦杰夫时代做了些许微调，但没有改变议会的政党构成⑨。作为亦步亦趋的政权党，统一俄罗斯党一党独大显然不利于立法机构吸纳更加广泛的社会意见。

       其次，对联邦主体的控制限制了地方的活力。俄罗斯幅员辽阔，83个联邦主体发展状况千差万别，不调动地方发展的自主性与积极性，联邦政府的决策只能是顾此失彼，无法兼顾。2004年别斯兰事件后，联邦政府的垂直权力体系建立完成，地方的人权事权基本上都划归联邦中央，地方的权力受到极大钳制。此后虽然在2012年恢复了地方行政长官的选举制度，但依托统一俄罗斯党和已改组为社会运动的“全俄人民阵线”，联邦中央还是牢固地控制着各个联邦主体⑩。

       再次，国家政治经济生活中的核心精英阶层几无流动性，利益固化严重。普京新任期以来，大刀阔斧任命与更换的官员基本都是技术型、专业型的官僚，而对于真正处于权力核心的老部下、老同事则基本没有触及，形成及强化了所谓的“彼得堡帮”、“克格勃帮(11)”，而正是这些人长期把控着国家的核心权力与财富。阶层间转换停滞，中下阶层缺乏上升管道与空间，这势必会导致社会矛盾激化。

       图1 统一俄罗斯党在三届杜马中的席位数

      

       注：俄罗斯国家杜马共设席位450席

       (三)执行体系是俄罗斯国家治理的软肋

       国家治理中对执行体系的考察通常就是评估行政体系的效能，其善治的标准就是高效与廉洁。需说明的是，国家治理的四个环节虽联结贯通，互有影响，但执行体系更多受决策环节的制约，执行体系的善治与否很大程度上取决于决策机制是否为良。所以，分析长期以来俄罗斯行政体系的低效与腐败问题之根源，需要从其权力构成与利益分配入手。

       贪腐的俄罗斯行政体系(见表1)如今已经成为了阻碍俄罗斯社会发展的焦点问题，为此俄罗斯政府屡次掀起廉政风暴，甚至出台了专门的《反腐败法》(12)，但仍不见明显成效，这只能说明腐败具有了系统性。结合前述来分析，至少有两个重要原因可以确定，一是参与机制的缺陷导致了监督监管缺位，另一则是利益集团固化导致了集团利益做大，打击腐败时会遇到打不掉甚至碰不得的保护伞。

      

       执行体系的低效会直接导致国家治理能力的孱弱，使得各项政策难以贯彻落实，有令不行会阻断国家与社会、民众的联系、互动与协调，对国家治理而言，这是最具威胁的破坏因素。对治理效能的侵蚀在当今俄罗斯社会发展中已经结出恶果，表现为经济增长乏力、社会缺乏活力、资金人才外流严重等等危机前征兆。2010年以来，俄经济发展速度持续下滑，2010-2012年分别为4.5％、4.3％、3.4％，2013年，俄GDP同比仅增长1.3％(14)。2014年度，受西方制裁与石油价格下滑影响，甚至有出现负增长的可能。资本外流同样触目惊心，2012年为560亿美元，2013年增加到620亿美元，2014年预计达1200亿美元，占到了俄GDP的10％(15)。

       (四)反馈与调整机制实效性差

       反馈与调整机制是国家治理能力高下的重要体现。根据变化了的局面、情境及时调整策略，纾解发展的梗阻，打破利益桎梏，理顺各方利益构成，使机制得以重新顺畅运转，这是善治的要求。良好的反馈与调整机制会使国家治理体系具有自愈的能力，是机制长治久安最有力的保障。俄罗斯目前的局面是对于发展的阻碍有反馈与调整，但缺乏实际效果，批评针砭到位，政策法规频出，但很少能切实解决问题。

       普京新任期伊始，即着手深化政治经济改革。政治方面，一方面加强对统一俄罗斯党的党建，细化了党内选拔机制，规定党员出任国家杜马、地方议会领导人、联邦主体行政长官等都需首先在党内初选中获得提名；党向各级行政和立法机构推荐候选人时必须坚持差额和保密原则；各级支部书记以匿名投票、差额选举方式产生，任期5年；总委员会每年更换10％的成员，切实强化基层组织的作用，成员至少20％从地方和基层机构中选举产生；非“统俄党”人士可当选党的最高委员会成员(16)。另一方面，放宽其他党派与社会团体参政议政的限制。如恢复国家杜马的混合选举制，放宽政党注册成立的限制，扩大地方州长选举适用人选等等举措，试图增强现行政治体制的容纳性，刺激并发展已严重萎靡的参与机制。经济方面，专门成立了总统挂帅的经济现代化和创新发展咨询委员会，总体领导俄罗斯的经济发展从能源依附型向现代化多元化转型，控制国企规模，鼓励中小企业发展，刺激经济活力，以期实现高技术强国、创新经济强国(17)。上述举措可谓对症下药，但皆收效甚微，直接原因在于改革的力度不够，局限于小修小补，无法有效弥补国家治理中的缺陷与弊端。如减低政党准入门槛，但又限制政党联盟，小党的零散力量还是无法伸张诉求；再如鼓励中小企业发展，但市场、资金、经营环境都没有配套改善，企业壮大可谓难上加难。

       而改革力度不够则不仅要从治理能力上找原因，更要从治理的意愿上寻答案。可以看到，在政治和社会层面，俄政府寻求的是全面稳妥的把控；经济层面，则是试图在不损害固有利益的前提下来寻求新的增长点。改革推动者缺乏深入改革的意愿或勇气是反馈与调节机制无法发挥应有作用的症结。

       三、结论

       通过对俄罗斯国家治理历程的分析与总结发现，当下俄罗斯国家治理中的阻碍机制大多是失去了时效性而形成的，如国家杜马与政党的规制、联邦地方的垂直管理、精英阶层的稳定等都在相应的历史过程中成就过高效的国家治理，只是时过境迁，在当下的政治生态与社会环境下，固化了的这些机制与利益只有加以改革调整，才能促进公平公正，激发社会活力。

       其二，国家治理的四个环节虽是一个整体，但相互作用与影响的比重并不同，意识形态要素与决策机制要素更为关键。以俄罗斯为视角，强总统制或曰强人政治为特征的意识形态要素主导了国家治理的其他要素，包括议会、政党、精英、地方势力、官僚队伍等。显然这样的国家治理体系更适合混乱时期来保障效率，对处于稳定发展阶段的社会来讲，国家治理的种种进退取舍仅仅维系于一个强人，确实具有巨大的不确定性风险。

       其三，国家治理的关键是促动政府与社会、民众的良性互动，从而增加协商，相互扶助，形成一种共生与互补的关系形态，因此参与机制是国家治理的内核与正当性所在。如果解决不了参与机制的缺陷，俄罗斯不仅难以实现高效治理，而且由于政治伦理的缺陷将很难规避开合法性危机。

       最后，本文论及的阻碍机制，仅仅在于分析其不利于国家治理与社会发展的一面，各种机制的效用都不是单向度的，抑或其中会有正面甚至其中的正面远大于负面。因此，行文旨趣并不在预测俄罗斯的未来发展，只是依循理论做出的逻辑探析。

       注释：

       ①有关详细论述请参见陆南泉：《戈尔巴乔夫经济体制改革失败与苏联剧变》，载《当代世界社会主义问题》2008年第1期。

       ②《俄总统宣誓就职仪式直播》，载俄罗斯新闻网2012年5月7日，http：//www.rusnews.cn/eguoxinwen/eluosi_neizheng/20120507/43431873.html

       ③吴大辉：《新普京时代：危机征候与治理选择》，载《国际问题研究》2012年第4期。

       ④D.Kaufmann,A.Kraay and P.Zoido-Lobaton,“Governance Matters”,World Bank Policy Research Working Paper No.2 196,1(1999).

       ⑤臧雷振、徐湘林：《政府质量：国家治理结构性指标研究的兴起》，载《公共行政评论》2013年第5期。

       ⑥相关论著主要参见[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》，林荣远译，商务印书馆1998年版。

       ⑦李毅总主编：《俄罗斯经济数字地图》，科学出版社2012年版，第16页。

       ⑧《普京支持率创选后新低》，载新华网2012年8月19日，http://news.xinhuanet.com/world/2012-08/19/c_123601687.htm

       ⑨Федеральный закон Российской Федерации от 12 мая 2009 г.N 94-ФЗ《О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации》，http://www.rg.ru/2009/05/15/duma-dok.html

       ⑩2012年的规定是允许地方行政长官直选，但需要总统审查。2013年又提出由进入地方议会政党推荐人选，总统从中确定3人，再由议会从3人中选举产生地方行政长官。

       (11)相关介绍参见[英]西蒙·皮拉尼：《普京领导下的俄罗斯——权力、金钱和人民》，姜睿、钟晓辉译，中国财政经济出版社2013年版；[俄]安德烈·索尔达托夫等：《谁在掌控俄罗斯?——普京与俄联邦安全局的权贵之路》，臧博等译，中信出版社2011年版；[英]阿莉娜·V.莱德尼娃：《俄罗斯社会的潜规则——后苏联时代政治与商业领域中的寻租行为》，王学东等译，吉林出版集团2009年版；[英]彼得·罗澜：《中国的崛起与俄罗斯的衰落——市场化转型中的政治、经济与计划》，隋福民译，浙江大学出版社2012年版；杨景明：《引领转型——变革社会中的韩国与俄罗斯政治精英》，上海交通大学出版社2011年版。

       (12)Федеральный Закон от 25.12.2008 №273-ФЗ《О противодействии коррупции》(принят ГД ФС РФ 19.12.2008),http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=49786&PSC=1&PT=3&Page=1

       (13)徐海燕：《俄罗斯的财产申报与公开制度》，载中国社会科学网2013年5月21日。

       (14)Основные эгономические показатели,http//www.gks.ru/bgd/free/B04-o3/IssWWW.exe/Stg/d02/240.htm

       (15)载华尔街见闻网2014年9月22日，http：//wallstreetcn.com/node/208524

       (16)Медведев реформирует “Единую Россию”.http//admin3.dni.ru/polit/2012/5/25/234147.html

       (17)Путин В.В.О наших экономических задачах.Ведомости.30января 2012г.

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