列宁的政府职能理论及其启示，本文主要内容关键词为：列宁论文,政府职能论文,启示论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：A82 文献标识码：A 文章编号：1000-8594(2003)04-0013-04
列宁是第一个社会主义国家的缔造者和领导人。他把马克思主义的基本原理和俄国的 具体实际相结合，通过不断的探索和思考，对社会主义国家的政府职能和国家机关体制 ，提出了一系列重要思想。学习列宁政府职能理论，对我国行政体制改革和政府职能转 变具有重要价值和指导意义。
一、列宁政府职能理论的基本内容
列宁在俄国社会主义革命实践中，就新社会的国家政权及其政府如何在实现、组织和 管理社会主义经济有关问题和国家机关改革问题上，发展和突破了马克思、恩格斯的设 想。主要有以下几个方面：
(一)列宁对社会主义国家政府职能的认识
恩格斯在《社会主义从空想到科学的发展》中，根据巴黎公社的经验，提出了“小政 府、大社会”的设想。认为应该将凌驾于社会之上的旧政府机构的合理职能交给社会公 仆，还权于社会，建立“廉价政府”和自治机关，实行地方自治，中央政府只行使为数 不多然而非常重要的职能。
苏联社会主义革命胜利后，列宁不仅参加了新生苏维埃政权的政府组建工作，而且一 直担任中央政府的最高领导职务，亲自带领布尔什维克党和全体人民管理国家政治、经 济和社会事务。实践使列宁看到，俄国原有经济的两个特点(一是小农经济犹如汪洋大 海，二是资本主义经济相对落后)，离马克思、恩格斯所设想的生产力的巨大增长和高 度发展的未来社会还有相当的距离。从社会主义的具体情况出发，列宁在其政府观的形 成、政府模式的组建方面没有效仿马克思恩格斯所提出的模式理论，而是在论证了社会 主义政府存在的必然性和必要性的同时，实行了“大政府、小社会”、以集权和计划为 特征的政府管理体制，并总结、摸索出了一系列独特而丰富的关于政府职能理论的思想 体系。
第一，要充分认识到向社会主义过渡的艰巨性和复杂性，制定逐步战胜资本主义的政 策[1](P30-34)。列宁指出：“资本主义愈不发达的社会，所需要的过渡时期就愈长。 ”[2](P43)根据俄国的特点，列宁在1923年指出，在农村还没有实现共产主义的物质基 础之前，决不能过早地给自己提出向农村推行共产主义的目标。在过渡时期，政府必须 采取逐步战胜资本主义的经济政策。基于此认识，列宁领导苏维埃政权从1921年开始实 行新经济政策。新经济政策的贯彻执行，使苏维埃俄国的经济得到迅速的恢复和发展， 人民生活得到改善，工农联盟得到巩固。
第二，在建国初期不仅要履行政治职能，而且要履行调整经济的职能。列宁认为，加 强新政府的政治职能不能否定新政府的经济职能，因为要在一个农民的国家里建立社会 主义，首先必须从落后的农业国变成先进的工业国，这同样必须依靠一个强有力的政府 的领导。所以，列宁在《国家与革命》一书中特别指出：“无产阶级需要国家政权，集 中的强力组织，暴力组织，既为的是镇压剥削者的反抗，也为的是领导广大民众即农民 、小资产阶级和半无产阶级来‘调整’社会主义经济。”[3](P192)
第三，必须站在政治的高度认识经济建设工作的首要地位。列宁说：“政治就是各阶 级之间的斗争，政治就是反对世界资产阶级而争取解放的无产阶级的关系。”但是，值 得注意的是，“我们的斗争有两个方面，一方面要粉碎资产阶级制度遗留下来的东西， 粉碎整个资产阶级一再想消灭苏维埃政权的尝试。”“另一方面的任务——建设任务。 ”[4](P370)列宁指出，在新社会建设的初期，由于军事斗争的需要，人们容易把注意 力集中在政治的敌对斗争方面，而忽视了政治的另一方面即经济建设方面。但是“军事 战线上的每一个胜利都使我们能抽出力量来从事对内斗争，从事国家建设的政治，我们 走向战胜白卫分子的每一步都会使斗争的重心逐渐转向经济方面的政治。”[4](P370) 所以，新政府现在“主要的政治应当是：从事国家的经济建设，收获更多的粮食，供应 更多的煤炭，解决更恰当地利用这些粮食和煤炭的问题，消除饥荒”[4](P370—371)。 列宁还明确提出要把“经济建设的工作”“提到首要地位”[5](P406)。
第四，发挥工会参加国家经济机关的作用，但决不能否定政府的经济管理职能。列宁 等人认为，由政府对经济实行管理，不但是新社会的一般需要，也是俄国的特殊需要， 在俄国这样的小农众多的国家建设社会主义，不仅在政治上需要苏维埃政权做保证，而 且在经济上尤其需要苏维埃政府的统一领导和组织。所以，工会可以、也应该成为地方 的和中央的工业管理机关的参加者，但决不能代替政府来管理国民经济，新政府需要强 化自己的经济职能，而不是削弱它或消灭它。列宁还指出，新政府是工人阶级的政权机 关，理应“通过劳动群众来实行管理”，但是，由于普通工人文化程度不高和管理经验 不足，政府机关“实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动群众实行管理而不是通过 劳动群众来实行管理的机关。”[3](P789)由此可见，在政府经济职能上，列宁既坚持 马克思、恩格斯提出的“人民管理制”的方向，又坚决反对任何无政府主义的倾向。
第五，要注意利用资本主义来建设社会主义。列宁坚决反对那种“只把‘资本主义’ 和‘社会主义’抽象地对立起来”的观点，他认为，“没有建筑在现代科学最新成就上 的大资本主义技术，没有一个使千百万人在产品的生产和分配中最严格遵守统一标准的 有计划的国家组织，社会主义就无从设想”[4](P508)。“既然我们还不能实现从小生 产到社会主义的直接过渡，所以作为小生产和交换的自发产物的资本主义，在一定范围 内是不可避免的，所以我们应该利用资本主义(特别是要把它引导到国家资本主义的轨 道上去)作为小生产和社会主义之间的中间环节，作为提高生产力的手段、途径、方法 和方式。”[4](P525)为了更好地利用资本主义，列宁还号召共产党员去向资本家“学 习”。
(二)列宁对国家机关改革的理论探索
1918—1920年苏联国内战争和1921年的粮食危机刚过，列宁便把精简国家机构和改善 国家机关问题提上了日程，系统地阐述了国家机关改革的理论。
1.列宁着重强调了国家机关改革的重要性和迫切性。列宁认为苏维埃政府机关存在着 严重的问题。一是机构臃肿，人浮于事。当时苏俄中央机关有120多个委员会，“在这 些委员会里，乱七八糟，一塌糊涂，谁也弄不清是谁负责。”[2](P272)二是官僚主义 盛行。担任国家机关工作的一些工作人员，他们对人民群众“官气十足”[6](P550)、 “摆委员架子”[2](P20)。“有变为脱离群众，站在群众头上的特权者的趋势”[7](P4 73)；搞形式主义，处于“老是开会和不断开会的很糟的状态”，使人们陷入“滥发文 件、空谈法令、乱写指示的境地”[6](P537)。三是规章制度混乱，职责不明。1922年 初，列宁以普通工作人员身份乘坐轨道车，得到了“令人懊丧以极的印象”。对于轨道 车无人照管，残缺不全，混乱以极的现象，“站长们全然无知”，“秩序混乱、工作马 虎，简直是极大的耻辱”。“这不是偶然现象，而是整个组织工作都是这样闻所未闻地 可耻，极度混乱，极度愚蠢无能”[8](P17-18)。列宁严肃指出：“机器上一个由全俄 肃反委员会亲自特别监督的专用小轮子尚且如此，整个交通人民委员部的情况如何，我
就可想而知了，那里大概乱得不堪设想”[8](P18)。
列宁正是从这一实际情况出发，深刻地阐述了加强国家机关改革的重要性和迫切性。1 921年3月，列宁在《论“粮食税”一书纲要》中指出：“如果没有‘国家机关’，那我 们早就灭亡了，如果不进行有系统的和顽强的斗争来改善国家机关，那我们一定会在社 会主义的基础还没有建成以前灭亡”[9](P311)。1922年1月24日到2月27日，列宁在短 短的一个月中给亚·德·瞿鲁巴写了两封信又提到了改革国家机关的问题。建议“周密
地考虑一下工作制度问题，把它彻底地加以改革”[6](P537)。要求减少“文牍主义和 拖拉作风”，“人民委员们考虑问题更加周密，责任心加强，不再乱发匆匆拟就的指示 ，而是慎重、长期、认真地检查执行情况和检查经验，建立个人负责……”[6](P538) 。1922年11月，列宁给全俄苏维埃工作人员九大主席团的信中进一步提出这个问题，他 指出，在最近的几年内，最主要的迫切任务，就是改进苏维埃机关的工作。1923年1月 ，列宁向党的十二大提出的建议中，又一次提出这个问题。他指出：“我们国家机关及 其改善的问题，是一个非常困难，远未解决同时又亟待解决的问题”[4](P693)。为此 列宁提出，现在的“全部工作都应该是为了改善机构”。
2.列宁提出了国家机关改革应遵循的原则。列宁依据马克思主义的国家学说，从社会 主主义国家的根本性质出发，提出改革国家机关应当遵循“社会公仆”、“廉价政府” 、“科学民主”、精干高效的原则。
第一，社会公仆原则。要使国家机构的设置合理化，首先必须坚持社会主义国家机关 是“社会公仆”这一最重要的原则。列宁指出：在社会主义国家里，“要完全消除升官 发财的思想，就必须使国家服务机关那些无利可图但是‘光荣的’位置不能成为在银行 和股份公司内找到肥缺的桥梁，像在一切最自由的资本主义国家内所经常看到的那样” [3](P238)。
第二，廉价政府原则。廉价政府的口号是资产阶级提出来的，但资产阶级掌握政权后 却没有做到这一点。列宁指出：资产阶级的廉价政府不过是一种笼络人心、愚弄人民的 虚假口号而已。在资本主义国家，广大人民是受政府压迫的，是渴望推翻这个政府和渴 望廉价政府的，能够实现这一要求的只有无产阶级。社会主义国家机关应当力求精简， 应当遵循巴黎公社实行的厉行节约和减少开支的原则。列宁多次指出：苏维埃机关要精 简机构，裁减冗员，节省开支，重复设置的机构应当“合并”，多余的“可以长期不要 而且应当不要的机构一律撤销”[2](P419)。
第三，民主科学原则。列宁说：“苏维埃是被剥削劳动群众自己的直接的组织，它便 于这些群众自己用一切可能的办法来建设国家和管理国家”[3](P634)。在国家政权建 设与行政管理上，是否坚持社会主义民主原则，是关系到无产阶级专政的根本性质的问 题。列宁认为，社会主义国家不能像资产阶级议会“清谈馆”那样的国家机关，每一个 行政部门都必须是真正负责的讲求效率的机关，部门之间也应该是协调配合，运转畅通 。
第四，精干高效原则。社会主义制度的性质决定，社会主义国家的行政机构与一切剥 削阶级国家那种庞大的、官僚化的、腐朽化的行政机构根本不同，它是为人民服务的， 是一个公正廉洁的政府，因而必须实行精干化的原则。1923年3月，他提出改善和整顿 国家机关应遵守“宁可数量少些，但要质量高些”的原则[4](P700)。十月革命后，列 宁在领导国家政权建设的过程中又指出：“社会主义是大机器工业的产物，如果正在实 现社会主义的劳动群众不能使自己的机关像大机器工业所应该工作的那样进行工作，那 么就谈不上实现什么社会主义了”[10](P194)。这就是说，国家管理机关犹如一部结构 复杂的机器，要保证它办事高效、运转协调，就必须精心安排，科学设置。也只有如此 ，它才能有力地促进社会主义事业的发展和繁荣。
3.列宁系统阐述了国家机构编制的理论。列宁依据对无产阶级国家机器功能的正确预 见，提出了这样一个科学的论断：无产阶级夺取政权以后，随着剥夺剥削者和镇压剥削 者反抗任务的大体完成，提上日程的主要任务就是大力发展社会生产力，进行经济建设 ，努力增加产品数量，使人民获得更多更大的物质利益。因此，作为国家机器重要组成 部分的国家机关，是实现国家职能的主要载体，其设置与发展必须以国家职能的转化为 依据，为国家职能实现服务。因此，列宁认为，无产阶级国家机构的设置工作，必须达 到科学化的目标，体现机构设置为实现国家职能服务的职能原则。一切有利于维护无产 阶级专政，推动社会生产力的进步，有利于无产阶级国家进行政治、经济、文化管理的 机关，才有设置和存在的必要。否则，不论其机构的级别有多高，名称多么美妙，都必 须坚决撤销或改组。
对国家机构编制的原则，列宁提出了许多具体的做法和要求。一是坚定的政治原则。 列宁认为，政治品质在选择干部时具有首要的意义，选择苏维埃国家机关工作人员时， 要求进入苏维埃国家机关工作的人员，必须具有比较高的政治觉悟，做到政治上无可非 议。二是领导内行原则。列宁提出，对进入国家机关的工作人员要施行严格的考试，看 他们是否知道科学地组织管理工作和行政工作等等的原则。三是群体的优化原则。列宁 在论及苏维埃国家机关人员配备问题时，反复强调应当设法把多种素质和不同优点的人 在一个机构里结合起来。四是遴选的原则。列宁在论及大量的国家机关工作人员从何而 来时，曾多次表述这样一个基本思想：选拔、培养苏维埃机关的工作人员，一定要从贴 近于广大人民群众的最基层筛选、考核，等等。
4.列宁明确了精简机构和改革机关的方法与措施[11](P19)。1921年9月列宁说：应尽 快把各地区、各部门的编制情况掌握起来，并且“把它同战前的编制或者同其他部门和 其他省份的编制进行对比”。“把各省和其他单位的最大的和最小的编制加以对比”[1 2](P129)。为了保证精简机构工作的顺利进行和防止机构精简后再度膨胀，列宁提出严 格的要求：一是对“凡不执行本指示或者在这方面表现出无所作为的人，中央委员会将 给予最严厉的处分，直至将其开除出党”[13](P246)。二是对那些被精简下来的同志应 进行妥善安置。“看每个人适合做哪一级的工作和什么性质的工作”[12](P158)。
列宁提出了改革机关的方法和措施：第一，提高各机关及工作人员的责任心和独立负 责精神。列宁制定了三个措施：一是“十分明确地逐个规定”各中央机关及工作人员的 责任。二是“强迫人民委员部和各单独设立的机关在授予它们的权力和它们所承担的义 务的范围内独立地和负责地进行管理”[14](P148)。三是强迫的事宜交给人民委员部两 位副主席负责，先强制它们履行，然后再使它们习惯于履行自己的职责。列宁希望通过 上述办法来全面“提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和独立负责精神”[14](P 64)。第二，加强对执行情况的检查。列宁对如何进行检查提出了具体要求：这就是“ 不仅要向被检查单位的主要干部(他们知道如何汇报、如何应付检查)，更重要的是向做 实际工作的一般干部及群众了解情况；要对被检查单位的各个部分，而且是最令人意想 不到的部分进行检查，要反复不断地进行检查，‘亲自检查两遍，三遍乃至许多遍’； 在检查中要寻根究底，甚至‘吹毛求疵’、决不可有一点轻信”[15](P424、446、660 、119)。第三，对官僚主义者依法严惩，以儆效尤。列宁指出，应“对犯有官僚主义、 拖拉作风、玩忽职守、粗心大意等过错的人给以行政处分，情节严重的则必须撤职、送 交法庭，由司法委员部组织威慑性的公开审判。”[14](P153)第四，把工农检查院真正 建成改善国家机关的利器，并利用它来改善一切机关。列宁提出了改组工农检查院的意 见和办法。一是对工农检查院进行精简和优化，使其仅保留原有职员的1/6。二是把本 来只作为一个“‘普通的’人民委员部”的工农检查院，同一个最有权威(即使是对党 和国家的最高领导人也可以“不顾情面”地进行质询)和“最有威信的党的上层机关” 即中央监察委员会合并，以此来提高工农检查院的地位、权威和威信，从而使它敢于碰 硬，使它确实能够独立地、不受干扰地对所有的“从最小的分支机关到最高国家机关” 进行监督和检查[14](P385)，对它们的工作进行纠正或改善。
二、列宁政府职能理论对我国行政体制改革的启示意义
列宁对社会主义国家政府职能的认识和关于国家机关改革的理论探索，为我们提出了 一系列需要思考，并认真进行探索的问题，这些问题对我国行政体制改革和政府职能转 变具有重要的启示意义。
1.坚定不移地进行领导体制改革，不断探索改革的正确途径。列宁在创建和改革苏维 埃领导体制的活动中，坚持了党对国家政权的领导，他对领导体制中存在的党政不分、 以党代政的现状是不满意的。要求划分党政职能，党对国家进行总领导，而不是“过分 频繁的”、“对细节的干涉”，这无疑是正确的。但是，由于列宁的过早去世，苏联领 导体制中存在的问题，到斯大林时期反而得到强化，并影响到一系列社会主义国家。这 个教训是深刻的，也是我国在改革领导体制的过程中必须加以十分注意的。首先，必须 坚定不移地进行领导体制的改革。领导体制解决好了，才能消除权力过分集中的弊端； 才能“使坏人无法任意横行”；如果解决不好，“可以使好人无法充分做好事，甚至会 走向反面。”其次，要认真研究和分析领导体制存在的问题，探求改革领导体制的正确 途径，明确划分党政职能、转变党的领导方式，理顺党政关系、党与民主党派的关系、 党与群众团体的关系。
2.改革和完善国家机关的管理体制，需要正确处理好各种关系。从列宁当年的有关论 述中，我们起码可以受到以下几点启迪：第一，社会主义国家机关的管理体制改革和完 善应注重民主与效率的统一。既要保证广大人民群众真正享有广泛、真实的民主，又要 确保政府体制高效、合理的运转。第二，正确处理改革紧迫性与改革措施出台的慎重性 之间的关系。要从战略高度来对待改革，明确改革是刻不容缓的时代重任，同时又要避 免因工作中的粗枝大叶和仓促草率，而给社会带来不必要的动荡和不安，尽量把改革的 风险控制在最低的程度。第三，国家机关改革和提高全民族、特别是干部队伍的科学文 化水平并举。要建立完善的社会主义政治体制，必须把提高全民族、特别是广大干部的 科学文化知识水平放在重要的地位。因为，缺少文化的民众历来与低水准的大众参与水 平相联系，而低素质的领导则直接导致政治决策和管理水平的低下。第四，认真选拔， 任用人才。在干部的任用上应设法把那些既具有优秀品质、又确实具有真才实学的人提 拔到领导岗位上来，坚决克服实际工作中通常所存在的仅以个人的热情和态度来任用干 部的不合理做法。第五，以开放的态度，学习国外行政管理体制建设中成功的经验和行 之有效的具体措施。列宁晚期思想告诉我们，向西方学习不仅应学习其科学技术和经济 管理方面先进的东西，而且，在坚持社会主义制度这个根本前提下，对西方行政管理和 体制建设方面一些有益的成分也可大胆吸收、引进，为我所用。
3.为防止权力滥用和变质，必须建立一套强有力的监控系统。在当代中国，要从根本 上防止权力的腐败，首先，必须用权力来制约、限制和监督权力，从制度上来约束权力 的“越位”和滥用。这种制度化的监督不仅包括来自上面的监督，也包括来自下面的群 众监督，更重要的是赋予监督机构以真正的独立权力，保证不受来自各方面的干预，独 立行使自己的权力。其次，把制度化的监督和道德的约束相结合。列宁逝世前对身兼政 治局委员、组织局委员、总书记和工农检查人民委员四职的斯大林所掌握的无限权力， 表现出极大的担忧，认为“他能不能永远十分谨慎地使用这一权力”没有把握，建议调 换一个作风更民主的同志担任这一职务。以后事态发展表明正是由于斯大林没能谨慎地 使用权力，使得监督机构软弱无力、形同虚设，给国际共运带来严重的损失。可见，制 度化的监督只有辅之以道德的约束，才能成为强有力的约束力量。这是列宁留给我们的 重要理论遗产，对于改革政治体制无疑具有重要的现实意义。
4.国家机关的机构设置与编制必须体现职能和效率化的原则，坚持精简、效能的改革 方向。列宁深刻地提出了无产阶级国家机关设置与编制的根本性问题，为年轻的苏维埃 国家机关建设指明了方向。尽管当时由于历史条件的限制和列宁过早去世，列宁关于国 家机构设置与编制的有关理论未能完全付诸实践，但是，列宁关于无产阶级国家机关设 置与编制的基本思想，直到今天，对社会主义国家的机关建设仍有重大的指导意义。在 列宁离开我们已经近80年的今天，我们学习列宁的机构编制理论，就是要在建立和完善 社会主义市场经济体制的过程中，坚定不移地以邓小平建设有中国特色的社会主义理论 为指针，紧紧抓住国家机关设置与编制职能和效率这两个中心环节，通过新一轮的国务 院和地方政府机构改革，在我国建立起一个高效能的政府工作系统，使社会主义制度的 优越性得以更充分的发挥，为社会主义市场经济体制的尽快建立和完善提供更良好的服 务。
收稿日期：2003-05-10
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