民初政体重建与《中华民国临时约法》之省制缺失，本文主要内容关键词为：约法论文,民初论文,政体论文,中华民国论文,缺失论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D929 [文献标识码]A [文章编号]1000-114X(2014)05-0093-10 《中华民国临时约法》(以下简称《临时约法》)是民国建立之初由南京临时参议院制定的一份具有临时宪法性质的文件，它确立了北京临时政府的政治制度，并在袁世凯称帝及失败后，成为维护共和制度的重要依据。已有不少研究者指出其内容存在的缺点，其中一点即为“《临时约法》无省制规定，使中央与省政府之关系无从确定”。① 《临时约法》这一缺失，事实上造成了很大影响。戴季陶在1914年流亡日本时，将其视为辛亥革命失败的重要原因之一②；1923年1月，孙中山在总结辛亥革命的经验教训时，亦表示“临时约法既知规定人民权利义务，而于地方制度付之阙如，徒沾沾于国家机关，此所谓合九州之铁，铸成大错者也”③。 学界对于《临时约法》的讨论，多集中于《临时约法》的制定过程、内容、主要缺陷及其影响④，而对造成《临时约法》缺失省制的原因则较少探讨。⑤近年关晓红教授著文指出，《临时约法》未及省制内容，是因为当时南京临时政府的政体设计，“更着重于解决君主立宪抑或民主共和的问题，重点放在确定中央政府的体制及其组成结构，尚未顾及省制”⑥。不过，关教授在文中并未展现具体立论依据，而且也无法解释虽然南京临时政府在其成立后及南北统一前后，曾采取种种举措试图确定省制，《临时约法》却未予以回应的原因。基于此，本文尝试在梳理南京临时政府成立至《临时约法》颁行期间政体重建脉络的前提下，对《临时约法》中省制内容缺失的原因作一探讨。 一、南京临时政府的联邦制特征 武昌起义爆发后，一个多月时间里，鄂、湘、秦、晋、赣、滇、黔、浙、苏、桂、粤、闽、皖、川等处，以“省”为单位纷纷宣告脱离清政府统治，拥护共和，并在仓促间建立省一级政权。但外有列强虎视眈眈，内则纷乱不已。随着局势的发展，各省对内对外均感不便。为应对国内外复杂局势，独立各省均意识到有联合的必要，纷纷要求组织“一个统一的决策机关来指挥各省的革命活动，并代表各省进行对外交涉”⑦。采取何种政制，以确立即将成立的临时政府与各省间的关系，随即成为各方注目的焦点。 当时存在采单一制还是联邦制两种选择，且各有支持者。即使在同盟会内部，意见也不统一。孙中山等人主张，在联邦共和的名义下，“于都内立一中央政府，以总其成，于各省立一自治政府”。⑧宋教仁、刘揆一等则认为，“美国各州由分而合，固各为风气，未有整齐划一之观。法则以民主国体，行中央集权政治，有统一国家之长，而无事权散乱之弊”，中国“自鄂省倡义以来，各省乘时反正，百凡政治，任意更张，使非采取法国制度以谋统一”。⑨但当时舆论和光复各省大多援引联邦论为奥援，试图藉此改变既往与中央政府的从属关系，主张建立联邦政府。⑩ 在采纳联邦制成为大势所趋之时，有人已经注意到中央政府与各省权力如何划分的问题。当光复各省代表云集汉口，准备就未来临时政府组织办法进行筹议之时，滇督蔡锷主张各省代表在筹议国家组织的同时，亦应讨论中央、地方间的权责。(11)这涉及到省官制的厘定。不过，鄂督黎元洪认为，各省制度各不相同，而中央官制与各省官制相关联，划一办法须留待各省全权委员会议定夺。(12)江苏省临时省议会议长张謇更是应时势所需，向袁世凯提出一套未来中央政府与各省权力划分的方案：“政治则军政、外交咸统于中央；司法采美制，分中央与各省为两级；财政、民政各省自定而统之于中央”。(13) 相比之下，各省代表更关心中央政府体制以及组成机构的确定。1911年12月3日，各省都督府代表联合会在汉口制定《中华民国临时政府组织大纲》。大纲几乎处处以北美十三州建国之初所采用的制度为国家蓝本。按照这个政制设计，临时政府只是一个以“省”为单位的联合政府，各省都督及临时省议会掌握其实际主权。由该组织大纲确立起来的联邦制其实就是邦联制，在主张单一制的人看来，弊病甚多。(14)然而，在当时情势下，人们普遍认为只有这个“联邦制”才能处理好国家“统一”与省“自治”的关系。(15)12月29日，各省代表本此组织大纲，选举孙中山为临时大总统。 已接近权力中心的孙中山对临时政府采何种政制，主张有所变化。此前他力主美国式联邦制，在返国途中指出，“中国革命之目的，系欲建立共和政府，效法美国，除此之外，无论何项政体皆不宜于中国”。(16)在他看来，中国各省情势不同，“于政治上万不宜中央集权，倘用北美联邦制度实最相宜。每省对于内政各有其完全自由，各负其整理统御之责，并感于当时各派政治势力斗争的压力，他更想调和同盟会内部的两种不同政制主张，以求贯彻。但于各省上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自联贯矣”。(17)此时因所处位置变化，他一方面认为中国疆域与欧洲一样大，不适宜采用中央集权，主张仿照美国实行联邦，一方面又表示赞同汲取美国和法国长处，选择一种间于二者的共和政体。(18) 孙中山虽然迫于现实，最终接受《中华民国临时政府组织大纲》所确立的联邦制，在就任临时大总统的宣言书中，表示国家“统一”与省“自治”可以在其下并行不悖，(19)但在就职后第二天，即1912年1月2日，他又根据宋教仁等人提议，力图仿效美国现行制度，修改《中华民国临时政府组织大纲》，实行总统集权制和政党内阁，并据此提出一份全由同盟会会员充任国务员的名单。(20)由于各省代表团误会此举全出自宋教仁欲担任内阁总理之私，遭到安徽、江苏、浙江、福建、广西等5省代表反对，仅同意部分修改。各省都督府代表联合会更决议，“参议院以各省都督府所派之参议员组织之”(21)，在临时参议院未成立前，由各省都督府代表联合会代其行使职权。孙中山考虑到自身权力源于各省都督代表选举，只得妥协，采纳黄兴“部长取名，次长取实”的变通办法拟定政府名单，并承认各省代表决议。 孙中山的让步，让各省都督代表顺利通过《临时政府组织大纲》修正案和国务员名单，不过承认各省都督府代表为参议员组成参议院，遭到章太炎等人质疑。1月2日，章太炎在中华民国联合会成立大会上，公开声称美国和德国的联邦制均不适合中国，“美之联邦制尤与中国格不相入”，指出美国各州本是各有特权的殖民地，与中国“各省之为行政区划、统一已久者不同”，中国绝不能破坏统一而效美国之分裂；再者，各省“所谓独立者，对于满廷而言，非对于新建之民国也”。(22)中华民国联合会成立后，本诸章太炎上述主张，呈文孙中山，指出由各省都督代表组成的参事院仅能代表都督府，不能代表全国人民，要求“通告各省，召集省议会，选举议员，速赴南京组织参议院。其旧有各都督府代表所组织之参事院，止能参预行政事宜，不得干预立法权”。(23) 应该说，无论主联邦制还是主单一制，皆持之有故。如果说，主张联邦制者是基于对现状的考虑，主要关心如何采用现有西方制度来维持现状，维护和平，应对时势；后者更多切合中国历史、列国趋势及各国学理。在外有列强虎视眈眈，内有纷乱不已，民众普遍向往建立统一的强大政权形势下，后者被认为较前者更优。(24)时势所趋，集权成为舆论鼓吹的目标。事实上，中华民国联合会与孙中山在取消联邦制为永远规定上已取得共识，分歧主要在实施的时间。(25) 有人本来主张新的政制“莫若取法法国，采中央集权主义，废各行省，以府为地方行政之单位，使直辖于中央政府”，但考虑到单一制虽为时势所趋，各省却仍各自为制，还竭力保留前清各省所拥有的军权、财权和外交权，不得已求其次，“莫若采普鲁士制之为善也”。(26)即在实行中央集权的同时，亦赋予各省相当权力。不过，由于临时政府此时工作的重心在各部的组建，尚不敢下定决心对此进行调整。 二、联邦制下的集权趋向 南京临时政府的成立，标志着各自为制的光复各省在联邦制下实现国家在形式上的“统一”，但临时政府系由光复各省拥戴而建，“省”先“国”而生，为临时政府的重要组成分子，“自治”倾向十分严重。各省都督更是控制本省军政、财政等大权，甚至直接对外办理外交和借债，对于临时政府要求的财政帮助不予支持。(27)临时政府“根本不稳，既没有固定的财政来源，也不能控制其治下的各省财政”。临时政府财政危机得不到解决，一些重要决策不免受到影响。(28) 各省掣肘临时政府权力行使，连次要求列强承认又因“北京公使团会议，如南京临时政府成立，有统一军队及财政能力则可公认为政府云云”(29)，未获允可，临时政府深感集权中央必要。1月21日第一次内阁会议“议行政方针，主张中央集权”。(30)1月25日，内阁会议讨论财政问题，陆军兼参谋总长黄兴“对于财政异常注意，所谋条件意欲必行”。(31)孙中山令财政部及陆军部会同筹画。(32) 在总长陈锦涛主持下，财政部拟就财政统一案交由参议院核议，主张“各省财政司正长当由都督保荐三人，再由中央遴派其一充任，次长则由财政部直接委派”。按陈解释，此举只是针对“各省光复之初，财政长官类由地方推举，省自为政，人自为谋，号令纷歧无所取则”，“非欲攫地方之利而收诸中央，实欲以中央之权而维持各省”。尽管如此，由于此举集权中央的色彩太浓，仍遭到当时代行参议员职权的各省都督代表一致反对，认为“如此办法决不能即认为统一财政之方法，且与各省官制抵触，决不可行”。(33) 随着各部陆续成立，临时政府在理顺各部间关系、权限的同时，针对各省光复后，军政、民政、财政等往往集中由一个机关掌管，一本集权中央思路，向参议院提出《统一军政民政财政办法案》。 集权中央势必影响各省自治地位，威胁各省既有权益。时任江苏省临时省议会议长的张謇得悉这一消息后，即电总统、陆军部、财政部，申明江苏省与中央政府的界限，称“权利不可侵夺，义务不可相诿卸”(34)，强调当时各省与临时政府间的关系现状，抵制中央集权。更有人以民意发挥为由加以反对，认为强有力政府对于厉行外交、财政、军政、民事，无疑是有效的，然而“政府者，人民所造成者也，共和之真宰在人民”，提醒欲得强有力政府，须对政府能否执行人民公意谨慎对待，否则与专制无异。(35)面对这种情形，临时政府不免有所迟疑。 时任法制院长的宋教仁趁着临时政府力主中央集权之势，也提议修改《临时政府组织大纲》，主张仿法国制，添设总理，试图削弱临时政府联邦制特征，强化中央政府作用。孙中山接受这一提议，在临时参议院成立的前一天，将法制院提出的《中华民国临时政府组织法草案》，咨送参议院“参叙”。(36)不过刚成立的临时参议院在1月31日一读否决该案，并将原案退回政府。(37) 但当时各省随意纷更关防，事态十分严重。内务总长程德全为此呈文孙中山请示办法。孙以各省光复后自由规定本省官制，与临时政府标榜的内政统一目标相背，饬令法制院迅速编纂各地方官制通则。 此时重提厘定地方官制，直省地位及其军民长官的身份问题不容回避。按照《同盟会革命方略》规定，各处军政府只是各省战时政权，交通之后须按照新政制重新组织。不过，法制院最终拿出来的方案，却无视光复各省临时省议会在辛亥革命期间取得省内立法、选举和监督省行政长官的事实，较多借鉴清季外官改制的经验教训，试图明确各省都督的地方行政长官身份，将“省”厘定为地方政府的最高层级，并在省一级实行官治、自治并立，互不相涉，以改变辛亥革命爆发以来各省分权局面，实现全国真正统一。(38) 2月7日，总统府秘书厅鉴于福建自订都督府官制在组织和名称上均似独立政府，根据法制院编纂的草案，致函内务部，指出“所有中央行政各部，现定为部，则各省都督所属行政各部，自应一律改称为司以示区别”，同时要求内务部，在地方官制尚未厘订施行前，对各省司长调用、顶补等暂筹适当办法。(39)此举是临时政府本诸中央与地方官制观念所采取的措施，已将“省”纳入“地方”层级。不过在各省军政府看来，此举只是不使各省所设机关名称与临时政府各部相混，无损各省实际利益，因而纷纷遵照办理。 真正厘定地方官制则困难重重。2月8日下午，孙中山在总统府召集第5次内阁会议，讨论地方官制、教育部与内务部权限划分，以及添设拓殖部问题。解决后两个问题比较顺利，但对第一个问题，多数与会者认为，地方官制问题与各省军政、财政统一办法，“关系颇巨，讨论许久，尚须确实研究再为决定”。(40)也就是说，要厘定外省官制，首先就得统一各省军政、财政。 在当时统一各省军政和财政却难以实现。2月7日，临时参议院开会讨论《统一军政民政财政办法案》，“以交议案并未确实办法”，“细案语意，似在商榷范围”，将其定为咨询案，但为表示赞成之意，又接过2月2日陆军部提请总统府转交参议院妥议的、旨在取消各省军政分府之议案，2月9日由议员时功玖出面提议“一省止设一都督案”，并决议撤销军政府分府名目，将其权限划分，在应驻兵之处酌设司令部主管军事，其他民政、财政改归地方官主管。(41) 将本来临时政府集权举措，一变而为各省集权举措，大出临时政府意料之外。为此，孙中山致函法制院长宋教仁，要他拟订“现今应用之法制规则”。(42)不过当时时局急速发展，南北统一已为时势所趋。不待南京临时政府着手制定，南北和议即告成功。此后，南京临时政府对各省自改官制，多抱持“自可权宜暂行”态度，(43)并将注意力放在防止袁世凯专制上。 三、《临时约法》制定与建立强有力中央政权的普遍诉求 已有很多人指出，由于制定匆忙，《中华民国临时政府组织大纲》形式和内容均存在明显缺陷，在南京临时政府成立前，虽经多次修订，缺漏仍多。为此，各省都督府代表联合会代理参议院期间，根据湖北等省代表提出的《临时政府组织大纲修正案》，及湖南等省代表提出的《临时政府组织大纲应加入人民权利义务案》，拟定《大中华民国临时约法草案》。但草案仅是“将临时政府组织大纲之缺漏者增补之，窒碍者修正之”(44)，仍维持组织大纲的主体精神，采纳联邦制和总统制。与此同时，宋教仁也提议修改《临时政府组织大纲》，并一本其力主仿效中央集权的法国制度的主张，起草《中华民国临时组织法草案》，由临时大总统孙中山于1月30日咨送参议院，名为参叙，实际意在主导。不过由于临时参议院参议员担心集权中央影响各省自治的地位，威胁各省既有权益，对此提案大加反对，认为此组织法“既非宪法草案，若为临时起见，自有组织大纲可据，何必另提问题”，多主张自行起草，将提案无形取消。(45)当时南北议和前景已趋明朗，临时参议院为求速成对统一后临时政府政制的规划，在议长林森主持下，组织起草委员会，以宋教仁所拟《中华民国临时政府组织法草案》及《大中华民国临时约法草案》为基础，着手起草，并自2月7日起进行审议。 审议会对约法到底采美国式联邦制还是法国式单一制讨论甚久，一度倾向前者。由于袁世凯表示拥护共和，为求南北统一，南京临时政府迫于形势与实力不及袁世凯的现实，同意由袁世凯出面组织政府，但对其是否忠于共和仍存疑虑。为了防范袁世凯破坏共和，限制其形成专权，南京临时政府相继开会决定，袁世凯成为新的临时大总统后，临时都城不得设在北京，且袁须莅任南京。2月9日，审议会也根据多数议员意见，本诸宋教仁主张，决“增设责任内阁”。(46) 1912年2月12日，清帝退位。13日，袁世凯致电南京临时政府，宣布以临时首领名义“全权组织临时共和政府”。(47)这与1月18、19日孙中山授意伍廷芳向袁世凯提出的议和条件“(1)清帝退位，其一切政体同时消灭，不得私授于其臣；(2)北京不得更设临时政府”(48)相异。在大势趋向统一的情势下，孙中山仍遵守前议，辞去临时大总统，推荐袁世凯继任，同时根据南京临时政府的决议，在辞职咨文中附带提出三个条件：第一，临时政府设在南京；第二，袁世凯须到南京接受临时大总统职务；第三，新总统须遵守《临时约法》及临时政府新颁法制章程。(49) 约法审议会虽已决定“增设责任内阁”，但对南北统一后政体采美国式联邦制还是法国制单一制(50)，意见不甚明确。有关南北统一后政体取联邦制还是单一制，早在南北双方开启议和之时，就成为各方关注焦点，被视为和议能否进行的前提条件。大致而言，主联邦制者认为，中国幅员广漠，仅凭中央政府一面之力，恐鞭长莫及，况且各省独立后各自为制，不如剖为联邦，较易图治；主单一制者认为，中国夙号大一统，与德国各邦及美国各州本为独立体情况不同。(61)而调和者认为，即使采取联邦制，(1)中央与各省权限划分亦应定入宪法，权限划分的标准应取法加拿大式，列举中央对各省的权限；(2)各省长官应由中央委任，进而他日再以选举制代之；(3)行政部组织应当效法法制，大统领之下设总理大臣，大臣对议会负责，政策贤否随时更选。(52)确定何种政体，这是临时约法起草者必须予以正面回应的问题。 为主导《临时约法》对未来政体的确立，同盟会领导人、南京临时大总统孙中山在电促袁世凯南下就职，并派代表团赴北京迎接的同时，不仅直接参与约法起草会议，并试图统合同盟会内部的意见，在2月13日命令总统府秘书长胡汉民召集同盟会干部及同盟会籍议员开会，要求就包括中央与各省间权限划分，是主中央集权还是主地方分权等问题各抒己见。这本是临时政府成立后亟应解决的问题。此时如能妥善规划，对即将实现统一的中国政局无疑意义重大。不期在集会时，胡汉民与宋教仁对于中央政府是采总统制还是责任内阁制，以及中央与各省的权力划分是采集权制还是分权制等，意见分歧十分严重。胡、宋的分歧主要在于，用何制度约束袁世凯将来可能发生的独裁：宋主张中央集权，并用责任内阁制制约总统权力；胡则主张各省自治监督中央，以地方分权制约中央集权。争论最终在孙中山的劝解下才平息，未能形成统一意见。(53)同盟会自此大致可分为二派，处于中央政权中心的党人以宋教仁为代表，倾向于加强中央集权，防制地方主义；胡汉民、李烈钧等都督则倾向于地方分权，以此保存革命党人在各省的实力。此外，诸如戴季陶等同盟会中反袁激进派，则认为政权已让袁世凯，大局已坏，只要各省统治权仍在本会都督手中，且能迅行结合，秘密结成联盟，以实力捍卫共和与抵制袁世凯专权。(54) 各方也纷纷提出主张和建议，试图对《临时约法》在这一问题上的择选施加影响。1912年2月，上海国民共进会发表《共和联邦折中制商榷书》，认为作为共和政体中最有力的两派学说，主集权的郡县制和主分权的联邦制分别取法欧美政制，移植中土均各有优缺点，并本诸两利相形取其重、两害相形取其轻原则，主张“取联邦之形式，行郡县之精神”。依照该会的看法，政府组织仍采三权分立原则，只不过司法与立法采郡县制度，纯为中央统一；行政则应采联邦制度，藉以实行地方分权。(55) 2月27日，杨伯群投函《民立报》，在中央集权与地方分权的框架下，讨论对未来政体设计，认为只有中央集权的强有力政府，才能挽救当时中国，主张缩小行政区域和减少官阶，即废除行省制。对此，《民立报》记者章行严认为杨将废省制和中央集权混为一谈，但也赞成中央集权。(56) 时正游学英国的罗鸿年也投书《民立报》，主张中国制定宪法时，采用地方权列举的联邦制。罗注意到联邦制有两派：一派为中央之权有限，各省之权无限，除属于中央之权外，其余皆属于各省之权；另一派则为中央之权无限，各省之权有限，即除各省之权外，其余皆为中央权限。他认为中国应取后一派。为了补救省权有限之弊，罗建议附加二条：其一，如果某省教育、实业进步，确有实迹可按，胪举成绩，由该省中央议员递交中央议院，请求推广该省内务立法行政权限；其二，如某省教育、实业不能举办或治安不立，由中央政府会同该省中央议院遴员协办。(57) 总体而言，当时各方主张和建议，均以维护国家统一为出发点，并注意到，单独采用集权或分权、单一制或联邦制，均不适合中国国情，力主兼采各自所长而加以调和。 与此同时，在西藏、外蒙，因为英国、俄国策划煽动分裂势力，外患频仍，边疆危机加剧。建立统一的强有力中央政府，成为各大报纸鼓吹重点。当时成立和酝酿组织的社团、政党纷纷予以回应。其中，2月初成立的中华共进促进会即以“一、促进共和，建单制国家，设总理内阁；二、携急进主义，行国家主义；三、主持中央集权，改良行政区划”等为政纲。(58)3月3日，同盟会在改组派主导下召开改组大会，将秘密组织改建为公开政党，并正式抛弃联邦制。大会通过包括“完成行政统一，促进地方自治”在内的十条政纲，(59)力主“举凡内务行政、外务行政、财务行政、军务行政、司法行政等大权悉集于中央，各省行政悉受中央行政制裁”。(60)这种趋向也可从1912年初开始筹建，成立于3～4月间的部分政党的宗旨、政纲中一窥其貌。在这些政团的宗旨和纲领中，诸如国家统一、中央政府集权、建立强有力的中央政府之类出现的频率最多。(61) 在当时内外形势下，尤其受边疆局势的影响，正在酝酿及新近成立或改组的各政团，立场或有差异，但在联邦与集权问题，态度无甚区别，倾向中央集权或行政统一，建立强有力的中央政府。这种趋向势必影响《临时约法》制定。 四、《临时约法》出台与省制缺失 在趋向建立强有力中央政府的时势下，政体如何确定，成为摆在《临时约法》起草委员会面前的一个难题，是继续延续南京临时政府仿效美国的思路，在不改变辛亥革命以来实行联邦制的前提下，建立总统集权制，还是转而仿效单一制的法国，建立向议会负责的责任内阁制。 当然不管做出何种抉选，委员会均须考虑袁世凯方面的意见。有消息称，袁世凯在被临时参议院选举为临时大总统后，即指派临时筹备处法制股参酌南京政府所定官制，厘定统一新政府的内外官制事宜。(62)临时筹备处经过三天筹议，对于“各省制度，议之制体大纲系仿美国联邦之法，特设中央统治权”，在此基础上拟定关于统一各省制度的意见书。此举明显有向光复各省妥协之意。袁世凯对此虽未公开予以反对，但从其通过总统府秘书长梁士诒致函梁启超，希望他“参合法、美、葡，而合于我国三年内所适宜者之秉画宗旨”，拟撰共和制度意见(63)之举来看，他实际并不认同。另据张国淦回忆，袁世凯对君主专制、君主立宪及共和政体都无所用心，“他所希望的是无论什么主张，只要能造成一个机会来达到自己夺取政权的目的就好”。(64) 由于南京临时政府在决定开始起草《临时约法》之时，南北双方已就由袁世凯出任统一后的临时大总统达成共识，而且在当时普遍要求建立统一政府的形势下，作为独立各省及同情独立的各省代表，临时参议员也不愿意由袁世凯主导下的中央政府威权过于压迫革命各省，于是一方面主张实行中央集权，另一方面又想用法律手段限制袁世凯。在这种氛围影响下，约法起草委员会议员们最关心的，是如何把大总统的权力控制在最小的限度内，及确定立法机关的权限。加之《临时约法》属于暂时性质，参议员们抱有更为实际的愿望，决定一切制度“拟取美法两国体制，择善而从，不拘成见，即如将来其他法制也不专取法一国”(65)，“所注意的中心是总统职权的问题”(66)，最终出台的《临时约法》主要侧重防制袁世凯个人擅权。 当时袁世凯不愿离开北京，各方鉴于内外形势危急又要求迅速统一，在北京、天津、保定等地相继发生兵变后，由袁世凯在北京组织统一政府，成为时势所趋。3月6日，临时参议院根据专使蔡元培、宋教仁、汪精卫等人建议，决议统一政府组织办法，暂时搁置定都问题，允准袁世凯在北京就职。(67)原本计划约束袁世凯的三个条件只剩下《临时约法》。 至3月8日，临时参议院经过32天的起草和讨论，完成对《临时约法》的三读程序。3月10日，袁世凯在北京就任临时大总统。11日，孙中山公布《临时约法》。除第三条规定“中华民国领土为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海”外，《临时约法》无省制规定，亦没有一字一句提及中央政府与各省区的关系。(68) 当然，《临时约法》虽未规定省制内容，南京临时政府并非毫无救济措施。南北统一之初，南京临时参议院在代表北方未光复省份的参议员主导下，援引南方各省先例，通过《中华民国接收北方各省统治权办法案》，大体援引南方各省已有省制规定改革北方官制。只不过，此举再次被袁世凯利用当时趋向建立统一、强有力的中央政府的时势而化解。(69) 《临时约法》作为民国建立之初一部旨在确认各方关系的非常重要的法典，省制内容的缺失是其诸多缺点之一。这是民国建立之初，各种政治力量在政体重建过程中角力的结果。 辛亥革命爆发后，共和制取代君主制成为共识。在当时堪称共和国先进的美国、法国，政体又一为联邦制，一为单一制。由于“共和政体之发生，乃依据于事实，而非根本于原理”，自然“不能以纯粹的共和政体，移殖于其间”，而是以利害为取舍标准。(70)取法何种模式及形制，不同政治力量基于各自利益考量，并中国国情及内外时势，权衡取舍。 光复各省为应对内外局势，调和各省自治与大一统，仿效北美十三州建国之例，在联邦制下联合组建南京临时政府。这种“省”先于“国”而建，由各省拥戴成立政府的建国模式，并未改变各省各自为政，俨然一个个独立王国的事实。随着形势变化，尤其是为争取西方对新建政权的承认，以及在财政整顿、政令行使过程中，临时政府深受各省掣肘。南京政府本诸集权中央主义，采取诸多措施，试图理顺与各省的关系，但遭到各省以及临时参议员的抵制或化解。 南北和议统一后，在袁世凯继任临时大总统的大势下，如何制约袁世凯的权力，防止其形成专权，成为南京临时政府对于未来政制规划的主要着眼点。由于同盟会内部意见不统一，当时趋向建立统一的强有力的中央政府应对时局，作为独立各省及同情独立的各省代表，约法起草委员会议员们主要关心如何把大总统的权力控制在最小限度内，及立法机关权限的确立。法国责任内阁制取代美国总统制顺理成章，《临时约法》缺失省制内容亦成应有之义。 由于《临时约法》未能规定省制、中央与各省的权力划分，中央与各省政府关系无从确立。这与《临时约法》对府、院、会权限的规定所激起的纠结，一同将北京临时政府时期的省制构建，置于各派政治力量角力之下，成为北京临时政府，甚至民国北京政府时期政局不稳、社会动荡的肇因。 ①杨幼炯：《近代中国立法史》，长沙：湖南教育出版社，2008年，第91～92页。李国忠《民国国会制宪中中央与地方关系论争述评》(山西临汾：《山西师范大学学报》[社会科学版]，2003年第1期)也指出，“从对中央与地方关系的规定来看，还存在严重的缺陷，它只规定了中央政权机构的组成和大概的职权，对于中华民国地方政权的组织原则和结构则完全没有涉及，对于中央政权与地方政权的相互关系也没有任何规定”。 ②桑兵、唐文权编：《戴季陶集》，武汉：华中师范大学出版社，1990年，第777～778页。 ③中山大学历史系孙中山研究室等编：《孙中山全集》，第7卷，北京：中华书局，1985年，第67页。 ④值得注意的研究有张亦工《〈中华民国临时约法〉起草人辨证》(北京：《历史研究》，1983年第6期)、张国福《关于〈中华民国临时约法〉起草日期和主稿人问题——兼述〈中华民国临时约法〉制定过程》(北京：《北京大学学报》[哲学社会科学版]，1984年第3期)、杨天宏《论〈临时约法〉对民国政体的设计规划》(北京：《近代史研究》，1998年第1期)等。 ⑤杨幼炯认为，当时因多数参议员担心袁世凯威迫各省政府，故《临时约法》对中央政府与各省间的关系丝毫未加规定。见杨幼炯：《近代中国立法史》，第276页。 ⑥关晓红：《辛亥革命时期的省制纠结》，北京：《近代史研究》，2012年第1期。 ⑦(64)(66)张国淦：《北洋述闻》，上海：上海书店出版社，1998年，第31～32、29、41页。 ⑧(16)(17)广东省社会科学院历史研究室等编：《孙中山全集》，第1卷，北京：中华书局，1981年，第172～174、193～194页；第560页；第562页。 ⑨饶怀民编：《刘揆一集》，长沙：湖南人民出版社，2008年，第7页。 ⑩张继才：《论中国近代的联邦主义》，武汉：华中师范大学博士学位论文，2007年，第33～35页。 (11)曾业英编：《蔡锷集》(一)，长沙：湖南人民出版社，2008年，第343页。 (12)易国乾、宗彝、陈邦镇等辑：《黎副总统政书》，卷1，台北：文海出版社，1971年，第7页。 (13)杨立强等编：《张謇存稿》，上海：上海人民出版社，1987年，第24页。 (14)《共和民国临时政府组织大纲之大缺点》，上海：《时报》，1911年12月24日。 (15)《国民协会为议和问题与全国同胞商榷意见书》，上海：《民立报》，1911年12月25日。 (18)王耿雄等编：《孙中山集外集》，上海：上海人民出版社，1990年，第154～155页。 (19)(20)(32)(39)(47)中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》，第2辑，南京：江苏古籍出版社，1991年，第1～2、5～7、68、23～24、76～77页。 (21)南京：《临时政府公报》，第1号(1912年1月29日)，第6页。 (22)(23)曾业英整理：《统一党第一次报告》(上)，北京：《近代史资料》，总84号，第25、27页。 (24)《集权篇》，上海：《民立报》，1912年1月30日。 (25)上海社会科学院历史研究所编：《辛亥革命在上海史料选辑》，上海：上海人民出版社，1981年，第776～777页；陈锡祺主编：《孙中山年谱》，上册，北京：中华书局，2003年，第624～625页。 (26)《上大总统书》，上海：《民立报》，1912年1月11日。 (27)朱育和、欧阳军喜、舒文：《辛亥革命史》，北京：人民出版社，2001年，第413～414页。 (28)(43)胡绳武、金冲及：《辛亥革命史稿》，第4卷，上海：上海人民出版社，1991年，第153～154、177页。 (29)张謇：《为财政事致赵竹君函》，《张季子九录·政闻录》，台北：文海出版社，1965年。 (30)《记新政府第一次阁议》，上海：《申报》，1912年1月25日。 (31)王耿雄编：《孙中山史事详录，1911-1913年》，天津：天津人民出版社，1986年，第133页。 (33)佚民编：《民国史料文编》(1)，台北：文海出版社，1987年，第141～147页；《中华民国立国记》，上海：《时报》，1912年1月26日。 (34)《中华民国立国记》，上海：《时报》，1912年2月4日。 (35)《强有力之政府》，上海：《民立报》，1912年2月6日。 (36)《大总统咨参议院南京府官制草案请议决咨覆并中华民国临时组织法草案》，南京：《临时政府公报》，第3号(1912年1月31日)。 (37)《参议院议事录》，1912年1月31日条，张国福选编：《参议院议事录·参议院议决案汇编》，甲部一册，北京：北京大学出版社，1989年影印。 (38)《法制院拟定地方官制先决问题》，上海：《民立报》，1912年2月6日。 (40)《南京新内阁议案》，上海：《申报》，1912年2月10日。 (41)孙曜编：《中华民国史料》，上海：文明书局，1919年，第90～91页。 (42)(48)(49)中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室等编：《孙中山全集》，第2卷，北京：中华书局，1982年，第67、26～27、84页。 (44)谷钟秀：《中华民国开国史》，上海：泰东书局，1917年，第83页。 (45)李强编：《北洋时期国会会议记录汇编》，第5册，北京：国家图书馆出版社，2011年，第13页。 (46)《参议院议事录》，1912年2月9日条，张国福选编：《参议院议事录参议院决议案汇编》，甲部一册。 (50)由于当时人们大多将联邦制与主地方分权的美国制、单一制与主中央集权的法国制等同，进而又使联邦制与地方分权、单一制与中央集权相提并论。 (51)《中国立国大方针商榷书》，上海：《共和建设讨论会会刊》，1923年4月。 (52)《国民协会为议和问题与全国同胞商榷意见书》，上海：《民立报》，1911年12月25日。 (53)胡汉民：《胡汉民自传》，台北：传记文学出版社，1969年，第72页；罗福惠、萧怡编：《居正文集》，上册，武汉：华中师范大学出版社，1989年，第95页。 (54)转见胡绳武、金冲及：《辛亥革命史稿》，第4卷，第202页。 (55)《国民共进会共和联邦折中制商榷书》，上海：《神州日报》，1912年3月19、20、21日。 (56)《杨伯群来书》、《复杨君伯群书》，上海：《民立报》，1912年2月27日。 (57)《共和宪法意见书》，上海：《民立报》，1912年3月7日。 (58)(59)上海社会科学院历史研究所编：《辛亥革命在上海史料选辑》，第804、738页。 (60)百砺：《本会政纲第一条说明》，广州：《中国同盟会杂志》，第3期。 (61)谢彬：《民国政党史》，荣孟源、章伯锋主编：《近代稗海》，第6辑，成都：四川人民出版社，1987年，第34～42页；小宗方太郎：《一九一二年中国之政党结社》，章伯锋、顾亚主编：《近代稗海》，第12辑，成都：四川人民出版社，1988年，第14、17页。 (62)《清帝退位后北京种种现状》，上海：《时报》，1912年2月21日。 (63)陈奋主编：《北洋政府国务总理梁士诒史料集》，北京：中国文史出版社，1991年，第210页。 (65)《新政府制参取美法》，天津：《大公报》，1912年3月23日。 (67)高平叔、王世儒编注：《蔡元培书信集》(上)，杭州：浙江教育出版社，2000年，第126～134页。 (68)曾友豪：《改订中华民国政府大纲》，上海：商务印书馆，1926年，第271页。 (69)陈明：《民国初期的政体选择：省制构建及其问题》，广州：中山大学历史系博士学位论文，2012年，第39～47页。 (70)伧父：《共和政体与国民心理》，上海：《东方杂志》，第9卷第5号(1912年11月11日)，第2～4页。标签：中华民国临时约法论文; 孙中山论文; 联邦制论文; 中国近代史论文; 美国参议院论文; 中央集权制度论文; 中华民国大总统论文; 财政制度论文; 袁世凯论文; 历史论文; 民立报论文; 辛亥革命论文; 北洋军阀论文; 清朝历史论文; 北洋政府论文;