全球化背景下的中国行政改革，本文主要内容关键词为：中国论文,行政论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全球化对传统行政权力的挑战
全球化浪潮方兴未艾。全球化对主权国家的经济、政治、文化、社会生活诸多方面产生影响。主权国家的政府在全球化的背景下，拓宽了活动的领域，同时其传统权力也受到了来自主权国家领土内外的限制，发生变异。
传统政府权力一般是以领土作为标志的。其发挥作用的方式是在其管辖范围内进行行政立法、执法与司法。政府的主要职能是发展经济、保卫国家安全以及给人民提供优质高效的服务。“福利国家”是政府提供的一种理想模型。由于政府提供公共产品能力的提高，政府投入的成本也相应扩大。政府的规模与权力急剧膨胀。政府似乎是患了“巨人症”，积重难返。伴随全球化的冲击，政府面临着挑战。对政府来说，全球化是一把双刃剑，既是机遇，又是挑战。
全球化为政府提供了更为广阔的发展空间。在全球化背景之下主权国家之间的相互依赖越来越大。政府不仅可以在国内行政权力，而且可以在一些国际事务中有更多的发言权。一个国家的政府在国际事务中影响力的大小取决于其本国经济实力是否雄厚、科学技术是否发达等一系列因素。在国际大舞台上，世界不同地区，各种类型的政府都粉墨登场。因此，全球化无疑拓宽了政府的活动领域和空间。
同时，全球化对国家主权产生了重大影响，国家主权出现了弱化的趋势。全球化是以经济全球化作为原动力，推动经济的非国家化、一体化。国家主权受到了挑战，国家日益受到像钳子一样上下压力的夹攻，“有一些力量试图把政治权力从民族国家向下转移到次国家的区域和集团中去。另外又有一些力量则试图把权力从国家向上转移到跨国性的机构和组织中去。”（注：[美]阿尔温·托夫勒：《第三次浪潮》，朱志焱等译，生活·读书·新知三联书店1983年版，第383页。 ）一种力量是在主权国家管辖范围内，一些地方或组织要求政府进行分权。在中国，中央与地方之间权力不断进行调整。中央集权还是地方分权，一直是一个争论不休的话题。另外，国家与社会之间关系如何定位，如何培植市民社会，国家权力与公民权利如何协调配置，也是困绕学界的问题。
另一种力量是一些国际组织和跨国公司对主权国家的影响。国际组织是在一些条约基础上形成的全球性或区域性组织。主权国家是以接受条约作为参加国际组织的基础，条约是以权利与义务作为主要内容的。主权国家在行使权利，履行义务的同时，把一部分权力相应地转移给国际组织。
跨国公司对主权国家的影响日益明显也是一个不争之事实。跨国公司是一种与现代化大生产相适应的企业组织形式。它是在一个国家设立总部，在其他国家设立分支机构和生产经营网点的企业系统。跨国公司是推动全球化最主要的因素。跨国公司不仅可以提供东道国经济发展所需要的资金，还可以带来先进的技术和管理经验，创造许多就业机会。但跨国公司对于东道国的消极影响也是显而易见的，如与东道国内资企业争夺市场，冲击内资企业的品牌，跨国公司在发展目标、盈利目标和有关项目的控制目标上与东道国产生矛盾和冲突。东道国政府与跨国公司之间存在着既冲突，又合作的关系。跨国公司为了进入东道国市场，必然要求政府减少干预，放松对经济的管制。东道国政府为了吸引跨国公司的投资，不断减少行政干预，这一般都是作为对外资的优惠待遇体现出来。东道国政府有时采用减免税的方式吸引跨国公司的投资，这就导致东道国公共财政收入的减少，从而东道国政府不得不降低公共福利标准来维持正常的收支平衡。随着跨国公司的发展，各国政府控制经济更加困难。跨国公司有许多办法，可以绕过东道国政府的控制。跨国公司根据东道国投资环境好坏、法律透明度高低，劳工法律松严，可以随时把生产转移到劳工法律规定更松，投资环境更好，法律透明度更高的一些地方去。对于东道国政府来说，可以影响它们选票的，除了本国的纳税人以外，还有跨国公司。由于跨国公司与东道国政府之间的这种微妙的关系，导致东道国政府在行政管理的方式方法上改弦易辙。无论是西方世界，还是东方国家都掀起了一场行政改革之风。从传统的行政命令方式转变为行政指导方式，从刚性行政转变为柔性行政。
全球化背景下西方政府的治道变革
伴随全球化深入发展，西方各国的政府陆续开始了治道变革的进程。目前在西方国家主要有三种类型的变革：一是“新公共管理”的改革。这主要以英国、美国、加拿大、澳大利亚为代表。二是渐进式的行政管理改革。主要以法国、德国、荷兰等为典型。三是为争取行政合法性进行的改革。主要以意大利、希腊为模式。这些变革涉及到行政组织、行政管理、行政决策和公共利益等几方面。简言之，包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力多中心化。
首先，政府职能市场化。就是要处理好政府计划与市场之间的关系，将市场竞争机制引入公营部门。同市场相比较，计划有一系列缺陷：计划受政治而不是政策推动，计划不是自我改正的等。政府经常因计划而遇到麻烦，政府应该把以市场为导向的思想应用到政府的管理中去，重新规范市场。在全球化时代，随着信息技术高度发展，市场具有很大的力量。市场意味着选择、竞争和机会。实行市场经济国家的政府，不得不重视和利用市场的机制，以求得更佳的效果。
其次，政府行为的法治化。政府对经济的过分管制，会出现许多弊端。由于缺乏适当的制约机制去限制政府，政府的权力与规模在不断扩大，形成大政府。弗里德曼认为，在大政府中，“有效的权力实际上掌握在少数受益者手里，而且这些小小的利益集团取得的收益越多，政府就会越大，税收也会越高。”并且，“大政府越发展，自由就越少，政府职能也就越难以精简。”（注：毛寿龙等：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1998年版，第25～26页。）在政府行使的职能中，要明确政府不应该做什么，而不是应该做什么。对于政府的权力范围是法无明文规定即禁止。政府的行为要以法为据，要法治化。
其三，政府决策的民主化。政府决策是行政管理中极为重要的一环。政府决策的民主化是在传统普选制度、政党政治与利益集团政治基础上实现政府行政日益公开化、提高政府公共政策对公民需求的回应性等。（注：[美]文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第1页。 ）政府决策民主化要求增强政府决策的透明度，建立公众参与决策的制度，赋予公众在国家决策上的发言权，公众按照法律赋予的民主权利，通过各种形式反映社会生活中的各种问题，提出各方面的建议、主张。
最后，政府权力的多中心化。政府权力的多中心化要求政府对社区授权，提高地方的自治水平。社区与政府提供的公共服务相比而言要更有针对性。因为社区对其成员的责任关切超过了服务提供系统对其服务对象的责任关切，社区比专业人员更了解自己的问题，比起大型的官僚服务机构，社区更灵活更有创造性，社区比提供服务的专业人员花费更少，社区比官僚机构或专业服务人士更有效地实施行为规范标准等。（注：[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，周敦仁等译，上海译文出版社1996年版，第43～47页。）因此，政府不应该也不必要把一揽子事情都由自己来管，管一些自己不该管的事情，而应该授权给社区。另外，政府通过参与式民主给公民授权。还可以授予地方政府行政立法权，促进基层的民主建设。凡此种种，从单中心的政府向多中心的自主治理转变。
在全球化背景下，对政府进行改革无疑是必要的。如何进行改革，美国两位学者戴维·奥斯本与特德·盖布勒提出要建立“企业化政府”，即用企业精神改革公营部门，用“企业家精神”来克服“官僚主义”。他们为改革美国政府开出了“药方”，主要是：1.起催化作用的政府，是掌舵而不是划桨；2.社区拥有的政府，是授权而不是服务；3.有事业心的政府，有收益而不是浪费；4.有预见的政府，预防而不是治疗；5.分权的政府，从等级制到参与和协作；6.以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革（注：[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，周敦仁等译，上海译文出版社1996年版，第43～47页。）。通过这些改革，可以促使政府更能适应全球化提出的挑战。
全球化：我国行政改革的回应
全球化对我国行政改革产生了重大影响，这种影响主要体现在中央与地方、政府与企业、政府与社会、权力与权利这几组关系的动态变化上。
（一）中央与地方：从中央高度集权到地方适度分权
中央与地方的关系问题，一直是困绕着我国改革与发展的一个老问题。在传统计划经济体制下，国家权力过分集中，中央管得过多，统得过死，缺乏经济民主、政治民主和立法自主。主要表现为三个方面：适应计划经济发展而形成的高度集中的经济体制；为了保证政治经济一体化而确立的行政集权的政治体制；作为政治和经济表现形式的集中的立法体制。由于高度集权体制的确立，中央集中了过多的权力，地方没有可能表现出自己的需要和意志，具有明显的受控制性、依附性和被动性。处理好中央与地方的关系，关键在于寻找两者之间的动态的平衡点，也就是要坚持统一性与多样性相结合。统一性就是要维护国家的主权和领土完整。具体而言，统一性主要体现在中央政府的作用和职能上：即国内市场体系必须是统一的；全国税制必须是统一的；宏观经济管理必须是统一的；社会保障和收入分配必须是统一的；公共服务标准必须是统一的。（注：参见胡鞍钢：《正确认识和处理市场经济转型中中央与地方关系》，载董辅礽等著《集权与分权——中央与地方关系的构造》，经济科学出版社1996年，第76～77页。）多样性，主要体现在地方政府的作用和职能上。结合各地具体情况，采用灵活多样的地方制度。我国地方国家机关的建立及其职权范围不是只有一种形式，而是根据我国国情，采取多种形式。如省级行政单位就有省、自治区、直辖市的区分，它们的任务、职权都不完全相同。因此，“多样性的原则就是保证中央政府不得随意对地方政府的活动进行干预，不得任意对地方政府独享的权力进行限制与改变，以保证政府权力在纵向上分权及制衡，以权力制约权力。”（注：参见胡鞍钢：《正确认识和处理市场经济转型中中央与地方关系》，载董辅礽等著《集权与分权——中央与地方关系的构造》，经济科学出版社1996年，第76～77页。）同时，改革开放以来地方适度分权是对全球化的一种回应。在全球化背景下，国家权力出现两种变动趋势：一种是权力向上流动即权力有移向超国家组织的倾向。另一种是国家权力流向地区性组织和地方政府。地区和城市将超过国家疆域，成为全球化过程中再工业化和重新组合的主要空间。（注：[加拿大]唐纳德·萨维：《对行政机构的改革》，载《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年版，第118～119页。）
改革开放以来，我国通过一系列措施扩大地方自主权，并通过法律加以确认和肯定。具体做法是：第一，改革高度集权的立法体制。我国中央高度集权的立法体制的形成始于1954年宪法的颁布实施。宪法第22条规定，“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”其中全国人民代表大会于1955年授予其常务委员会立法权。以1982年宪法颁布实施为标志，我国立法体制进入了中央与地方分权，行政立法职权日趋重要的阶段。我国宪法和地方组织法以及《立法法》确认了全国人民代表大会及其常委会制定法律权，国务院制定行政法规权，国务院各部门制定部门规章权，各省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会、各省、自治区人民政府所在地的市人民代表大会及其常委会、经济特区以及国务院批准的其他较大的市人民代表大会及其常委会制定地方性法规权，各省自治区、直辖市人民政府、省会所在地的市人民政府、经济特区所在地的市人民政府以及国务院批准其他较大的市人民政府制定地方政府规章权。通过立法权的下放，有利于地方国家权力机关和行政机关结合本行政区域的实际情况，充分发挥地方主动性和积极性，把地方工作做好。第二，为了保证地方国家权力机关和行政机关行使职权，国家颁布了新的地方组织法。第三，为了保护少数民族的特殊的利益，我国制定并颁发了民族区域自治法，进一步肯定了民族自治地方的自治机关依法享有民族区域自治权利。第四，为了适应对外开放的需要，我国建立了经济特区制度和沿海开放制度。第五，为了妥善解决香港、澳门和台湾问题，我国宪法规定在必要时设立特别行政区，并且已经颁布实施了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》。根据基本法规定，特别行政区享有高度的自治权。第六，为了加速民主化进程，将直接选举的范围扩大到县一级。第七，为了完善基层群众性自治组织，国家制定并颁布村民委员会组织法和城市居民委员组织法。
（二）政府与企业：从政企不分到政企分离
如果说中央与地方的适度分权是一种行政性分权，即将中央的许多权力下放到地方政府，那么政府与企业的分权就是一种经济性分权，即将政府的许多权力还给企业。在我国计划经济体制下，实行的是政企高度统一的管制模式，政府通过无所不包的计划指令，对企业实行财务统收统支，产品统购统销，劳动力和物质技术统一分配，从而直接统制了企业的投入和产出。这种管制基本上是政府通过行政手段和具有严格等级制的行政组织来维持。从历史的角度看，这种高度集中的政府管制体制在建国后的一段时期内，在集中大量资金建设基础设施产业方面曾发挥了相当大的作用，但随着我国经济的发展，这种高度集中的政府管制体制的弊端就日益明显。
“管制”在有的国家被称为“规制”，主要是指政府为了纠正市场失灵，依据一定的规则对企业的活动进行限制的行为。在现代社会经济生活中，政府并不仅是单纯地限制市场主体的活动，而是以多种多样的形式参与和干预经济生活。也就是说，政府为了实现宏观经济的增长与稳定、充分就业和公正分配，以财政金融政策为主要手段参与和干预经济。20世纪70年代以来，以美国、日本、英国等主要国家为中心，对电信、运输、金融、能源等许多产业领域，都实行了放松管制。放松管制意味着放松和取消诸多管制条款的一部分或全部。放松管制具有多种多样的形式，如把有关管制从许可制放松为申报制，以及仍保留社会性管制，而把经济性管制的各项条款全部取消等。放松管制目的，是要通过竞争，提供多种新的服务，降低收费水平，使收费体系多样化，并促进技术革新等。70年代以来，美国率先实行放松管制，其后是英国和日本，而后又波及很多国家。通过放松管制，这些国家取得了一些成果，如降低收费水平；使服务多样化；使企业提高效率和有活力；通过削减行政费用减轻国民负担；在宏观上由于降低收费水平和使服务多样化扩大了需求和投资，从而使经济增长率得到提高等。（注：[日]植草益：《微观规制经济学》，中国发展出版社1992年版，第184页。 ）这些国家放松管制的改革对我国如何处理好政府与企业之间的关系无疑具有借鉴意义。
（三）政府与社会：从“大政府，小社会”到“小政府，大社会”
无论是中央与地方之间，还是政府与企业之间都涉及到分权问题，分权结果就必然涉及国家要把一些不必要的权力还给社会，给社会一个相对自由发展的空间，从而彻底摆脱“政府办企业，企业办社会”的恶性循环。国家的集中表现就是政府，即行政权。改革开放前，中国社会的模式是强政府和弱社会相结合的模式，在这一模式下，政府力量很强，职能范围很广，政府的活动和控制几乎深入到社会生活的各个方面；而社会力量却很小，个人的独立地位和自由权利非常缺乏，社会组织不够发达，均处于依附于政府的地位，是政府控制个人和社会的手段，个人自觉的政治参与程度低，被动的参与水平高。（注：参见潜龙：《政府与市场：干预更多还是更少？》，载《自由与社群》，生活、读书、新知三联书店1998年版，第178页。）社会力量太小， 无法监督和制约政府行为。
改革开放以来，政府逐步简政放权，转变职能，政府把本来不该管而应由社会来管的事还给社会，从而更好地管好自己份内该管的事。在建立小政府的同时，要极力地培育和扩大社会权力，调动各种社会力量的积极性，增强社会对政府权力的控制和监督。小政府并不意味着政府社会服务、社会责任范围的缩小。小政府不仅要处理好国内事务，而且要协调国际事务。小政府应该是一个廉洁、民主、高效、勤政的政府，大社会可以对小政府加以制约，从而使政府权力限制在法律规定的范围内，依法行政，避免权力寻租。
（四）权力与权利：从权力本位到权利本位
在计划经济体制下，行政权力是凌驾于一般公民权利之上的，行政权力支配一切。一般公民权利的行使和利益的实现受到行政权力的压制。而行政机关的公权力与公民的私权利之间关系类似于义务与权利的关系。如果说权利与义务是私法的核心问题，那么权利与权力是公法的核心问题。如果在设定行政权力时，只考虑行政管理的方面，而不兼顾公民利益的方面，那么这将引起公民利益受损害。行政权力扩大则意味着公民权利的缩小。因此也就意味着该权力对体现同一利益权利的限制。国家公权力和公民私权利是统一的，国家公权力来源于公民私权利，在根本上统一于公民私权利。公民私权利与国家公权力应当维持平衡。公民私权利必须是足以约束国家公权力，国家公权力必须是足以防止公民私权利的滥用。但在中国目前情况下，行政权力过于强大，而且仍在不断地扩张和膨胀，此时只有培育和扩充个人权利，才能形成对行政权力的制约。
中国自改革开放以来，通过一系列法律制度改革，一方面加大对行政权力的监督与控制，另一方面，加强对公民权利的保障，特别是对人权问题的关注。
中国自古以来，行政权力就非常强大。建国以后，高度集中的计划经济体制加剧了这一问题。改革开放以后，国家通过改革，放权让利，并且通过立法监督与控制行政权力。首先，行政诉讼制度的建立彻底打破只可“民告民”、“官告民”，不可“民告官”的格局。1989年制定的《行政诉讼法》，正式确定“民告官”的行政诉讼制度。其次，国家赔偿制度的创设规范了国家侵权责任。1994年通过的《国家赔偿法》，规定不仅可以对行政机关及其工作人员的行政侵权行为造成的损害请求国家赔偿，而且可对司法机关及其工作人员实施的侵权行为所造成的损害请求国家赔偿。国家赔偿制度的建立是我国人权保护方面的一个重大进步，体现了现代法治精神。第三，行政处罚法律制度的完善，特别是听证制度的建立是我国民主法制建设的一个重大举措。1996年制定的《行政处罚法》，对于规范行政机关的行政处罚行为，保障公民、法人以及其他组织的合法权益提供了重要的法律依据。另外，我国还专门修改制定了《行政监察法》（1997年）、《行政复议法》（1999年）。这些法律制度的建立对于保证政令畅通，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，防止或纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促使行政机关依法行政具有重要意义。
标签：公民权利论文; 全球化论文; 分权管理论文; 社会改革论文; 社会关系论文; 经济学论文; 经济论文; 时政论文;