多轨制社会养老保障体系的转型路径，本文主要内容关键词为：保障体系论文,路径论文,社会养老论文,多轨制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会养老保险是现代工业社会的产物。最初的制度设计理念，一是借助国家的强制，促使参保者在青壮年阶段以缴纳保险费的形式，将部分可以用于消费的收入储蓄起来，转移到年迈退出劳动力市场之后使用。就生命周期而言，养老保险“熨平消费”的功能正在于此。保险费的最低缴纳年限，因而也就取决于整个参保群体退休之后的余命。二是采用现收现付的财务安排，将在职群体缴纳的保费用于支付退休群体的养老金，即由参保群体共同分担老年人陷入贫穷的风险。三是对参保群体中的低收入层设定较高的养老金替代率(养老金/退休前收入)，反之对高收入群体设定较低的替代率，借此实行一定程度的收入再分配，以规避低收入参保群体陷入老年贫穷的风险(巴尔、戴蒙德，2010)。
可见，支撑这一制度设计的社会价值观是社会共济(Social Solidarity，直译为“社会团结”)。基于这样的价值观，构成社会养老保障体系的元素除了社会养老保险，还有非缴费型的国民养老金、最低养老金保障和老年津贴及救助等多种制度。至于一个国家采用何种制度元素组合来构建其社会养老保障体系，取决于特定时期政治经济社会环境的制约，以及社会对熨平消费、保险、减贫和收入再分配等多重目标的权衡。
世界各国在社保体系的制度框架形成之后，都会随着社会经济环境的变化逐渐调整内部结构、制度设计和保障水平；环境变化剧烈，调整幅度就可能随之加大，甚至促成改革。例如，美国自1935年颁布社会保障法(Social Security Act)以来，几乎每十年都出台一次修正案。近30年来的经济全球化进程，促使各个国家和地区为了应对日益加大的竞争压力，先后推行了强度不等的社保改革。欧洲福利国家和转型国家原本就有全民普惠制的社保体系，在国际经济竞争、人口老龄化和财政负担过重的压力下，改革取向主要是削减超出基本需求的社会福利。同时，缩小政府作用，扩大社会参与和责任分担，密切个人义务和受益水平的联系，强化福利受益者资格的审查和监督。2008年以来的金融危机和欧债危机，迫使一些福利刚性极强的欧盟国家也不得不深化其社保改革(OECD，2012)。
与欧洲工业国相比，美国一直把社保水平限制在满足基本生活需求的程度。高于这一界限的保障水平，取决于雇主和雇员之间约定的机构福利或职业福利，以及个人或家庭的储蓄和投资。国家对此予以税收优惠，并提供理财教育和信息服务。可以说，美国的社会保险水平设定，以不低于贫困线为原则。当前，社会保险计划使得全美65岁以上年龄组中40%的人口脱离了贫穷。换句话说，若无社会保险，这一年龄组中40%的人口就会陷入贫穷。2009年2月，美国社会保障署专员Michael Astrue给参保人员的公开信或多或少地显示出这个原则。他强调：“……社会保险从未试图成为美国人退休收入的唯一来源。如果想要在退休后维持舒适的生活，参保人还需在工作期间另行储蓄、投资、参加企业年金计划或设立个人退休账户。”
一些拉美国家设立个人退休账户的主要原因，还在于人口老龄化态势下现收现付制的社会养老保险方式已收不抵支。例如智利社保改革中曾以积累式的个人账户取代现收现付式的养老制度安排，使得参保者退休后的养老金领取额取决于缴费的多少和投资收益状况。然而低收入群体的资金积累能力极为有限，加之金融危机造成基金严重缩水，老年贫困发生率显著增加，故而又引入最低养老金保障制度作为补充(Dorfman et al.，2008)。
自1981年始，拉美、非洲、亚洲及太平洋地区的一些国家和特别行政区启动了公务员养老制度改革，其主要目的是为了减轻长期性的财政负担、促进劳动力流动、提高公共部门效率和增强社保体系的公平性。在历史上，公务员养老保障的出现早于社会养老保险，所需资源一般由财政直接承担。这既是出于稳定公务员队伍的需要，也是政府培养公务员忠诚度的一种措施。随着经济发展水平的提高，这类保障逐渐覆盖军人、教师等公共部门就业者。在一般市场经济国家，公共部门与私营部门相比，通常工资水平较低但保障程度较高、就业稳定性较强。从而通过就业者的“自选择”方式，保持全社会人力资源的公平分配。不过这一群体由于具有强大的话语权，往往既能赢得就业安全，又可享有较高的工资和福利，以至于造成财政负担日渐沉重、劳动力市场严重扭曲和社会不满明显增加。
在发达工业国，当今公共部门的养老金支出大约占养老金总支出的1/4。在许多发展中国家，这一份额还更高些。由于发展中国家的税基低于发达国家，其公共部门的养老金支出及管理成本形成的财政负担也就更沉重。为了在尽可能减少阻力的条件下推进公务员养老制度改革，包括美国在内的十多个国家都是将新入职的公务员纳入全国统一的社会养老保险，并采用个人养老储蓄账户的方式设置补充养老金计划。结果是在短期内减少了隐形债务，但双轨制的养老管理成本和劳动力市场扭曲还将延续数十年(Palacios and Whitehouse，2006)。
在多数发展中国家，社会养老保障的覆盖面依然狭窄。尤其是社会保险，几近于政府和公共机构、现代工业和服务业等正规部门就业者才享有的奢侈品。中国也有类似情形，而且在最近30多年的改革开放中，还面临着更为复杂的社会经济状况。首先，中国虽然与其它发展中国家一样具有二元经济结构，但采用计划经济制度造成城乡隔离，并在社会保障和公共服务供给中对乡村人口采取排斥性政策，却堪称特例。其次，在国企改革中，城镇企业职工基本养老保险制度应运而生，可是机关事业单位特别是公务员养老制度，并未随着计划经济向市场经济的转型而发生实质性的改变。其中包含的特惠待遇之所以延续至今，明显地是因为它涉及的群体在社会经济决策中处于优势，而且拒绝放弃特有的福利。在诸多社保专家对中共十八届三中全会公报的解读文字中，有关公务员养老制度改革的路径至今仍含糊不清。最后，人均预期寿命的延长和计划生育政策的实施，使得中国提前进入老龄社会，加剧了社会养老保障体系建设的紧迫性和与之相联系的财务困难。
与其它转型国家和发展中国家相比，中国现有的社会保障体系以其覆盖面的迅速扩展显示出巨大的历史进步，然而又因其“多轨制”的养老安排而既有失公平，又损失效率。第一，在城市，公务员和事业单位退休制度与城镇职工社会养老保险并行，使得不同身份的利益相关群体在义务和待遇上的差距拉大。第二，纳入新型农村居民社会养老保险(新农保)和城镇居民社会养老保险制度的人员，多为其他社会养老保障项目“撇奶油”后留下的老弱群体。因个人账户积累水平低，保险项目本身的共济能力十分薄弱。此外，这两种制度包含的非缴费型养老金数额微少，尚不足以预防老年贫穷的发生。第三，在城市非正规部门就业的农村迁移工人(农民工)往往失去制度化的养老保障。
无论是从计划经济转向市场经济的角度，还是从消除城乡二元结构的角度来观察，中国社会养老保障体系的转型还未完成。整合其中的多轨制，既是促进城乡共同发展的必要步骤，也是深化市场取向的经济改革和增强社会均衡的有效措施。为了继续改进社保制度和政策，需要提供具有针对性的理论基础和充足的事实证据支持。对此，国外研究者提出的技术性建议曾启迪了大量国内研究者的思索。这一是因为发达国家先于中国遭遇工业化中的社会养老难题，故而在制度改革中积累了更加丰富的经验。二是因为这些作者在全球发展问题研究中具备了更为广阔的国际视角。但对于如何消除多轨制养老安排中的制度性不公平，他们的建议则明显缺少可行性(Pozen，2013)。其原因或许正在于，他们尚且缺少对中国现实生活的深入体验。
如今，国内研究者多倾向于“顶层设计”。但有相当一部分论著存在以下问题：第一，忽略整个社会养老保障体系尚未完成制度转型的情况，而更多地关注如何从财务角度平衡不同类别参保者的利益。第二，在养老体系研究中，偏好城市制度分析而几近于忽略农村。第三，趋向于“另起炉灶”，而对现有制度大起大落可能造成的社会经济成本，未给予足够的重视。第四，制度设计中的宏观政策分析与微观现实研究脱节。因此，即便是推出的政策组合设计与国外学者的思路相差无几，其中的不足之处一经报导，就有可能使整个方案遭遇误解。
中国社会科学院经济研究所课题组基于上述认识，将研究的重点置于探索多轨制社会养老保障体系的转型路径。本报告将主要回答以下问题：第一，在不同的养老保险(保障)制度下，相同资历的退休者的养老金给付差别，在多大程度上是由制度安排不公平造成的？第二，不同养老保险(保障)制度覆盖的就业者和退休人员对其所在的制度评价如何？第三，以何种制度为基准，整合多轨制养老安排从而推进整个社会养老保障体系的转型？第四，在整合过程中如何处理技术性难题？对这些问题，本报告将从第二部分开始依次展开讨论。
文章涉及的数据和信息主要来源于：1.国际组织和中外学术机构的研究报告。2.有关中国社会养老保险(保障)的法律法规、政府文件和统计资料。3.中国老龄科学研究中心的2010年全国(20个省/直辖市)60岁及以上老龄人口抽样调查(城市样本10060户，农村样本9926户)。4.课题组通过案例调查获得的第一手资料。2013年7-8月，我们一方面走访中央有关职能部门，另一方面，在无锡、上海、大连和沈阳进行实地调查。在4个调研城市，共走访地方社保中心4个、地方国资委2家；国有金融、研发、制造和百货企业8家；民营制造业和服务业企业8家；不同收入水平的居民社区2个。与此同时，对公共部门和企业管理人员、工人、在职公务员、事业单位职工以及不同身份的退休人员做一对一访谈。此外，分别在两个调研企业组织了行为经济学试验。
二、与多轨制相联系的养老收入差距
本节将基于抽样调查和案例调查数据分析，先扼要说明60岁及以上城乡老龄人口的生活状况，再展示处于不同养老制度安排下的组别在退休收入上的差异，最后确认多轨制对养老收入的影响。
表1 2010年老龄人口的家居形态
注：本文表格如不加说明，数据来源皆为中国老龄科学研究中心提供的《中国城乡老年人口状况追踪调查2010年》原始数据。
表1粗略地呈现了当前60岁及以上的老年人在不同家居形态中的分布。值得注意的是，在家有老人的城乡样本户当中，空巢家庭所占的比重已接近55%和47%。鳏寡独居老人占农村样本总量的16%之多，比城市的还高两个百分点。此外，75岁以上的老人大约占整个样本的37.7%。尤其是农村老年女性，这一比重高达40.3%(无表格显示)。这些信息，不但有助于了解老龄人口的照料需求及相应支出，而且也为确定养老保险的最低缴费年限提供了参考信息。
表2首先展示了城乡老龄人口的消费水平差别。以单身独居老人的月支出水平为例，城乡差距约为2.7∶1。其次，表中的数据还传达了这样一条信息，空巢家庭与非空巢家庭相比、单身独居老人与仅有老年夫妇的家庭相比，人均消费支出都要高一些。进一步观察农村空巢家庭承担的医疗费用，还会注意到这一项目在月均总支出中所占的比重高达14.4%—18.4%，高出城镇空巢家庭2—6个百分点。因此，无论是设置公共养老金给付水平，还是制定社会救助标准，家庭规模效应和老龄人口消费需求的特点，都需加以考虑。
表3仅列举了2010年城镇老年人的退休金或养老金水平、总收入以及收入分配状况。农村样本的数据不足以支持相应的统计，因为以住户为单位的生产性收入即使平均到个人，与城镇个人获得的收入实际上也不具可比性。如果在住户层面比较2010年的城乡空巢家庭年收入，那么农村单身独居老人和老年夫妇的年均净收入为7533.8元和11330.6元(无表格显示)；同类家庭的城乡收入比为2.6∶1和3.2∶1(农村为1)。
表3和表4均以城镇老人退休前的就业身份为据分组，其中的数据显示：第一，城镇老龄人口的收入基尼系数达0.4054，社会养老保障体系给付的退休金或养老金，使其收入的不均等程度下降了0.82个百分点，可见现有养老保障体系具有微弱的收入再分配功能。在所有组别当中，企业退休职工的收入不均等程度最低，基尼系数仅为0.2242。企业职工养老保险的再分配功能也强于其它养老制度安排，社保给付使得企业退休职工的收入不均等程度降低了1.59个百分点。
表2 2010年家有老人的样本户的月支出结构
第二，60岁之前没有正规就业岗位的人，退休后能够从社会保障体系领取的月收入为260多元。虽然还有其他收入来源，但这组低收入者的人均月收入尚不足380元，相对于其自掏腰包的人均153元医疗支出(无表格显示)，显然陷入贫困状态。与此相对照，表3中还包括一些报告自己同时具有两种退休身份的人。根据这一组别的收入水平和我们在城市调查中获得的信息判断，这些人很可能是非全额拨款的事业单位退休人员。他们参加了企业职工养老保险，既领取社会养老保险给付的基础养老金，又参照事业单位的退休规定领取津贴和补贴。
第三，在城镇老年样本中，报告自己仍在工作的人仅有28位，约占有效样本量(9355人)的0.3%(无表格显示)。当今退休老人的再就业收入和资产收入相对于养老金给付还微不足道，其95%左右的收入来自社会保障体系提供的退休金或养老金，养老金实乃这一群体最重要的生活来源。
表3 2010年城镇老年人的收入状况
第四，机关事业单位退休人员的月人均总收入和退休金，均高于企业退休职工。这两类人员退休前的工作岗位都属于正规部门，他们的平均养老收入也都高于非正规部门的退休者。对于表2—表4列出的不同组别之间在收入和支出上的差距，我们均借助非参数统计中的Wlicoxon(Mann-Whitney)秩和检验加以判断。结果是，每两组之间在千分之一(0.001)水平上存在显著差异。仅就表3和表4而言，这意味着机关事业单位退休群体的收入高于其他组别、非正规部门退休群体的收入低于其他组别的可能性更大，从而也就在统计上支持了我们的观察。
第五，表4的焦点在于，筛选出人力资本特征类似的群体，通过进一步分组并比较各组收入，确认不同养老制度安排对老年人收入的影响。在我们的实地调查中，多数受访人员仅用机关事业单位的人均退休金和企业养老保险给付的人均养老金之比，来陈述对养老制度不公平的不满。也有媒体举例报导，认为这一差距高达数倍之多。然而如果不考虑两类退休人员的人力资本结构，这种比较结果的说服力还是不足的。我们的统计和检验结果表明，在大专学历以上的老年人当中，机关事业单位和城镇企业的男性退休人员的养老收入之比大约为1.48∶1，两类退休女性的养老收入之比大约为1.44∶1。对其它学历组所做的同类统计和检验，结果也大致如此。这两个比例显示的正是不同的养老制度安排对人力资本水平相当的退休人员造成的收入影响。尽管它反映的收入差距不似媒体报道的那样大，但其中包含的制度不公平也是一目了然，说明社会养老保障体系的进一步改革已势在必行。
表4 2010年大专及以上学历的城镇老年群体的月均养老收入
三、多元利益群体的养老福利竞赛
本节首先基于对在岗职工和退休者的访谈信息及行为经济学实验结果，展示受访者和被试者对养老体系公平性的主观评价。其次，根据我们近10年来的调研积累，说明不同类型的就业和退休群体对多轨制养老安排的现实反应。
国外行为经济学研究者有关公平分配的实验结果表明，持有分配权的人在信息不完全并缺少监督的条件下，只会做出最利于自己的分配，而且具有以自我为中心的公平感。被动接受分配的人，无论得到的数量多少，一旦知晓自己与别人的所得差距，其愤怒便指向分配者(Murnighan，2008)。这种情形，我们在社保调查中也已观察到，并进一步通过试验了解就业者对国内社会养老保障制度的态度。结果发现，来自国企转制工厂的被试者对改革前退休制度的评价，高于当前的企业职工养老保险，而非国企职工则不然。
原国企职工对其所做的制度评价有如下解释：第一，以前与公务员和事业单位的人相比收入差距不大。第二，以前养老不需要个人提前缴费，现在缴费压力重。第三，目前物价太高，保险的作用不足。第四，医疗开支大，医保规定的报销比例不高，需要自掏腰包的医药费使得养老金不够花。由此看来，他们评价养老保障制度的参照系是多维的。既有纵向的新旧制度比较，又有对其他职业群体状况的横向观察，还有对缴费责任、给付水平、物价变动以及医疗和养老保险相互补充以平滑生命周期消费的掂量。事实上，不同职业群体对养老制度安排做出的反应，也是对制度加以多因素权衡评估的结果。
首先，公务员和全额拨款的事业单位编制内人员无缴费义务，退休金根据其工龄和在职期间的最高工资按比率由财政发放。这种制度安排的通俗说法为“工资打折”，工龄35年以上的人员退休时得到的“打折率”至少达90%。此外还可获得相当于岗位津补贴70%—80%的退休补贴。值得注意的是，这一群体的等级制医疗待遇及其他福利延伸到了他们的退休时代。尽管其整体待遇高于其他老龄人口并因此激发社会不满，由等级制待遇差异引起的群体内部矛盾和逐利行为也同样日趋严重。我们注意到，多数情况下差额拨款的事业单位人员参加事业单位养老保险，自收自支事业单位人员参加企业职工养老保险。不过他们的退休金给付水平并未与缴费挂钩而是与档案工资挂钩，因此既领取养老金又领取津贴和补贴。在试行双轨制并轨的城市，制定的试点规则也没有消除双轨制。而是对公务员按照最低缴费基数征收养老保险费，实际给付标准则参照原有退休制度的“打折工资”水平，由财政弥补原制度退休金和养老保险给付水平的差额。这样做的结果，是在企业职工中造成更大的不满。一些受访员工认为，公务员参保缴费低却待遇高，侵占了其他参保者的权益。
其次，纳入城镇企业职工基本养老保险的从业人员不但要承担缴费义务，而且还面临与个人账户资金运营相关的市场风险。虽然其养老金水平在最近9年里连年提高，但这一群体所得养老金的平均替代率大约不足机关事业单位的一半(45%左右)。近年来，从企业退休的军队转业干部相互联络，以同期进入机关和事业单位的军队转业者为参照，要求政府补贴养老金差额。这种利益诉求在各地相继得以满足，结果对不同群体之间的福利竞赛直接产生了示范效应。政府逐一回应利益相关群体讨价还价的方式，非但没有缓解福利攀比，反而犹如推倒了多米诺骨牌，激励更多的群体和个人投入索求特殊待遇的竞赛。以至于养老基金的积累规则未变但支出制度却被接踵而来的例外安排打破，保险制度的财务可持续程度及参保人口的代际公平性都明显削弱。
再其次，在初建的新农保和城镇居民养老保险制度下，60岁及以上的老年人即使不曾缴费或未满足最低缴费年限，也可以领取中央和地方财政拨付的基础养老金。虽然这纯属新增社会福利，但这类制度覆盖的女性居民比照城镇企业女职工的退休年龄(50岁或55岁)，要求缩短其养老金领取年龄。无非是她们的话语权弱小，发出的声音难以传递到媒体和公众。特别是，农村大多数体力最强和受教育程度较高的中青年群体已进城就业，为了留守家乡的父母乃至祖父母获得基础养老金领取资格，有的迁移工人按照新农保中的最低缴费额(每年100元)回乡参保，达到目的之后不再缴费；有的打算接近60岁时再选择较高的缴费档次实行一次性趸交。还有在城镇微小企业工作或从事个体经营的农村迁移劳动者，至今仍游离于城乡社会养老保障体系之外，倾向于到40岁或45岁时再参保，以满足养老金领取资格必备的最低参保年限。
在参加城镇企业职工基本养老保险的农村迁移劳动者当中，那些不可能达到15年缴费年限的人(例如企业中的中年重体力劳动者和一线女工)，往往因流动性高而缺失就业和缴费记录，其参保以前的工龄也未像军龄那样计入养老金给付。实际上，他们参保缴费的作用更多地体现为缓解老工业城市当前的支付困境，却无助于减少自己未来的老年贫穷。这无疑削弱了迁移工人的参保意愿，导致他们与企业一起设法规避或减轻缴费义务。劳务派遣公司和微型企业承接规模企业外包合同的方式，在很大程度上为这种合谋的实现提供了便利。
总之，多轨制使得基于部门、行业、职业、年龄和性别差异而形成的相关群体缺少利益一致的连结点。筹资中的城乡和行政区域分割，又进一步加深了多元利益相关群体的分化。一个地区的养老待遇因不同群体的福利竞赛而提高，相邻地区随即效仿跟进。至于养老保险的财务是否可持续，福利竞赛对就业市场和经济增长有何影响，绝大多数利益相关者并不深以为意。他们既对关系到自身的养老制度安排缺少认同，又对整个养老体系的公平性充满质疑。因此，多轨制养老安排的整合不仅关系到社会养老保障体系的可持续性，而且对凝聚和稳定社会同样重要。
四、社会养老保障体系的转型路径
社会养老保障体系的转型必将牵涉多层面的制度设计和规则变化。这其中，有的关系到整个体系的基本面，例如多轨制养老安排的整合；有的则涉及派生的技术问题，例如制度转轨产生的财务负担。本节将基于前三节的理论和事实讨论，重点说明包括多轨制整合在内的养老保障体系转型路径。
城镇企业职工基本养老保险、新型农村居民社会养老保险和城镇居民社会养老保险，本就是与改革开放相辅相成的社会养老保障体系转型的产物。因此，在多轨制整合方案中，这些制度中包含的适应中国社会经济转型与发展的成分，当为整合的基点。这就意味着以现有社会保险制度的改进模式，替代尚未完成转型的养老制度安排，并覆盖预期的目标人群。所谓“目标人群”，指的是特定制度或政策措施瞄准的对象。在以下政策讨论中，首先将全体国民区分为就业者与非就业者，然后将就业者进一步区分为正规和非正规就业者。这样做的目的，一是尽可能沿用已有的制度转型路径，简化多轨制整合的程序，降低整个养老保障体系转型的社会经济成本；二是以劳动经济学的分类标准识别个人特征，避免纠缠于多维度的个人身份划分而干扰政策逻辑。
出于预防老年贫穷、熨平生命周期消费和激励劳动者市场表现的考虑，现有社会保险制度可从以下几个方面加以改进：
第一，合并城乡居民社会养老保险，将财政支持的基础养老金分离出来，转化为覆盖全体国民的普惠制公共养老金。全国统一的公共养老金给付水平，可以参照最低生活保障标准确定，地方政府则根据当地的物价水平，动用地方财政资金加以调整。这种做法，与现行城乡居民社会养老保险中的基础养老金财务安排别无二致。
对于普惠制公共养老金的质疑主要来自两个方面：一是它将垫高整个养老保障体系的成本却未见得能消除不公平；二是城乡制度统一会使财政负担过重。然而普惠制公共养老金的首要功能是预防和消除老年贫穷，而非化解现有养老保障体系的所有问题。2009年，老年人约占农村低保人口的34%。2010年，城镇老龄人口中收不抵支者大约在20%左右。此外，低收入就业者特别是其中的女性，即使参加了城镇职工养老保险，由于不得不选择最低缴费基数，加之正规就业时间及保险缴费年限较短，到退休时也难免因养老金数额过少而陷入贫穷(朱玲，2009)。因此，普惠制公共养老金与社会医疗保险和老年照料保险相匹配，对于每一位国民特别是低收入者可谓最终兜底的安全网。
普惠制的公共养老金无疑也有利于劳动力流动。在就业市场中，无论是经济周期还是结构调整引起的供需变化，都可能会使劳动者在失业和就业、正规就业和非正规就业之间变换位置，或是出于其他原因在就业岗位和地域之间迁移。如今，中国城镇劳动力当中(包括农村迁移工人)有一半以上的非正规就业者。其中多数非熟练劳动者的就业和收入不稳定(农业劳动力也具有收入不稳定特征)，故而保险费征收成本相对高昂。这些都会影响他们的缴费连续性，普惠制公共养老金的非缴费特征，恰好解决了这一难题。
还值得注意的是，普惠制的公共养老金本身即有缩小城乡差别和减少不公平的作用。中央财政为城乡两类居民参加社会养老保险提供的补贴数额相同，一些城市如沈阳和大连辖区内的城乡居民基础养老金每人每月仅相差20元。那么为了这一微小的差额而保留城乡居民养老保险的分隔，其社会成本明显高于财务成本。从长期看，以贫困线或低保线为基准确定普惠制公共养老金给付水平的做法，不但由于其兼容所有利益相关者的基本生存需求而具有凝聚和稳定社会的功能，而且还因省却家计调查而显著减少运行管理成本。如果仅计算每年的发放金额，其总量大约相当于同期GDP的半个百分点(左学金，2013)。可见，这一制度亦具有财务可行性。就近期的多轨制整合而言，有了广泛认同的公共养老金基础，推进其他养老政策改革的政治可行性也将大为增加。
第二，改进现有的城镇企业职工基本养老保险管理方式，分离现收现付制的统筹基金和积累制的个人账户基金，将统筹基金依然用作与薪酬相关联的正规就业者社会养老保险，将个人账户基金转化为由专业公司管理的个人储蓄投资账户。
这里之所以强调正规就业者社会养老保险，是因为统筹基金来自用人单位的缴费，相当于国家向企业征收雇员养老保险税。这与直接向雇员个人征税或收费相比，征缴成本较低。鉴于城镇企业职工基本养老保险业已覆盖大多数正规就业者，在整合多轨制养老安排中可顺理成章地作为进一步改革的基础，并转化为全国性的正规就业者社会养老保险制度：其一，城市化仍在继续，正规就业者社会养老保险不必再局限于城镇，还应覆盖农村。其二，机关事业单位人员属于公共部门的正规就业者，与企业职工的差别主要在于用人单位是政府部门或公共机构，因而应当纳入这一社会保险制度。截至2013年6月底，城镇企业职工基本养老保险的参保人数已达31076万人，机关事业单位退休制度涉及的人数大约在5000万人左右。无论从保险规模还是制度合理性来看，都应是机关事业单位退休制度被正规就业者社会养老保险替代，而不是相反。
以往对公务员和全额拨款事业单位人员参加社会养老保险的质疑，主要在于其就业的机构乃至个人用于缴费的资金，实质上都将来自财政资源，故而被描述为“‘左口袋的钱被挪往右口袋’，徒增许多转制成本”。可问题在于，目前这一群体特有的退休安排，一是造成整个社会养老体系的制度性不公平；二是成为其他利益相关群体竞相攀比的目标和参与福利竞赛的根由。由此导致的社会疏离虽难用货币衡量，但政府和企业为了平息与此相关的社会不满而支付的直接成本却已日渐明显。仅就我们在案例调查中所见，一个大型国有企业集团为了应对原有企业教师、医生和军队转业干部比照机关事业单位同类人员退休待遇的请愿，每年要拿出一千多万元“维稳”，地方政府面临的类似补偿诉求则更为繁多。由此带来的高昂社会成本，无疑大于摈弃现行机关事业单位退休制度。
迄今的并轨试点只是为机关事业单位人员另立养老保险科目，实行的缴费和给付规则也与城镇企业职工养老保险不同。这种做法导致的养老安排不公平、不透明以及随之而来的社会不满，与试点之前相比反而更甚。因此，将机关事业单位人员纳入正规就业者社会养老保险轨道，不但将缩小公共部门与非公共部门的社保差别从而有利于劳动力流动，而且还有助于提高财政在公共部门用人支出项目上的透明度。当然，这并不意味着在参保者当中推行绝对平均主义，而是依然延续现有的养老保险缴费和给付规则，即用人单位根据员工的薪酬，按比例向统筹基金供款，多缴者多得。
第三，将现有完全积累制的个人养老账户转为部分积累制的记账式缴费确定型账户(巴尔、戴蒙德，2010)。这样做并非是回避眼下个人账户中的“空账”问题，而是考虑到中国资本市场尚处在发育阶段且至今仍不乏市场扭曲，缺少投资训练的人很难选择具有合理市场回报的资产组合。即使在美国这样成熟的市场经济中，当前还有65%参加401K养老储蓄和投资计划的人，仍然选择雇主提供的默认投资组合。这表明大多数人的投资理财知识极为有限，需要专业的资金管理公司协助做出投资决策，以便将个人账户中的积累资金和投资收益用于未来的养老生活(Vanguard，2009)。
与城镇企业职工基本养老保险中的个人账户制度相比，记账式个人账户制度的特点主要在于，一是把政府的隐形养老负债转化为对每一参保者的明显负债。二是政府必须明确规定个人养老金积累回报率的底线，例如相当于全国参保者平均工资的增长率。三是将个人账户基金交由专业公司从事投资管理。四是既可以吸纳收入较高的非正规就业者设立个人账户，也可以允许处于最低工资水平的雇员不向这一账户注资。但是鉴于人口老龄化的压力，以及个人有拖延处理长期性问题的偏好(Thaler and Benartzi，2004)，部分积累制的记账式个人账户还必须立法推行，同时将此类账户基金的运营置于政府的监管和公众的监督之下。五是通过立法规定企业和机构匹配的最低缴费率。一方面，这可以吸引个人注入资金；另一方面，企业还可根据各自的经营状况和人才竞争需求，为那些工作表现优秀的雇员匹配较高的费率。我们在调查中注意到，企业已经采取了类似的手法吸引亟需的人才。例如，某国有钢厂以相当于工资25%的比率向员工的住房公积金户头注资，某私营深水泵厂的住房公积金缴费率也达到了15%，而国家规定的最低缴费比率是职工月平均工资的5%。
综上所述，公共养老金、正规就业者社会养老保险和记账式缴费确定型个人账户，构成了一种梯田式的社会养老保障体系。或者说，以这种多层次的制度结构即可实现社会成员全覆盖的政策目标。作为处在这一架构基层的公共养老金，体现的是全社会范围内的互助共济和凝聚全体社会成员的一种共同利益。在此基础之上的正规就业者社会养老保险，既能实现正规就业者之间的社会共济，又可通过与薪酬相联系的缴费和给付原则赋予企业或机构为雇员多缴多得的激励。位于第三层次的记账式个人账户，既可拓展企业和机构竞争优秀人才的空间和决策灵活性，又能给予个人努力工作的动力，还进一步明晰了参保者为自己养老而储蓄和投资的责任和权利。总之，在这样多层次的养老制度设计中，国家的责任和企业及个人的选择空间界限分明，参保者对自己的义务和权利一目了然。
五、与制度整合相关的技术性难题的处置
在确定了社会养老保障体系的转型路径和制度运行规则的前提下，本节主要基于国际经验，扼要讨论转轨成本和财务可持续性等技术性问题。其一，国有企业改革遗留的隐形养老债务，导致个人账户基金用于当期养老金支付，不但使预期的积累制养老安排难以落实，而且还严重削弱了社会养老保险制度的公信力(孔泾源，2004)。在我们的访谈中，不仅是社保领域的官员和研究者，那些经历了国企改革的受访员工也指出，这是一个积累经年的老问题，其根本解决方案在于以透明的方式，将国有资产变现所得或国有企业赢利用于清偿债务。这一真知灼见，无疑值得决策者采纳。
其二，机关事业单位退休制度为社会养老保险替代的转轨成本，可由财政逐渐消化。美国的联邦雇员养老制度转轨办法及相关财务变化趋势，对此颇具参考意义。其转轨过渡期延续30多年之久，财政负担的变化曲线是先升后降。美国的社保并轨始于1984年1月1日，即日起联邦政府的新雇员必须参加新设立的联邦雇员退休计划，其中包括：(1)覆盖全社会的基本养老保险制度；(2)相当于职业年金的联邦雇员基本养老保险制度；(3)相当于自愿养老保险的联邦节俭储蓄项目。在1984年的联邦政府财政支出中，联邦雇员退休计划科目占4.24%；预计到2018年，这一比重即下降为零。2012年，“公务员退休和残障基金”(新老退休计划皆包括)的养老金支出，大约相当于联邦政府雇员工资总额的36%。这一比重的下降拐点预计在2020年来临，到2090年，即会降至26%(Isaacs，2013)。
其三，基金安全和增殖(投资回报率)，也是一个讨论已久的话题(郑秉文，2012)。我们从调研城市的社会保险事业管理中心了解到，截至目前的基金管理规定仅包含安全设计，却未赋予基金保值增值的功能。2012年，某市养老基金结余158亿元，按照规定只能存入银行，基金收益按一年期固定存款利率3.1%结算。但个人账户的记账利率当年为4.125%，如果不考虑通货膨胀导致的基金贬值，仅此利差造成的基金收益差额就达1.6亿元之多。可见，拓宽基金运营渠道已刻不容缓。2007-2009年金融危机期间，一些在养老基金投资方面表现良好的国家提供了可资借鉴的经验。比利时、墨西哥、葡萄牙和丹麦等国将资金主要投资于国内市场、政府和公司债券，以及非上市的资产，捷克、德国、韩国和土耳其等国投资于股票市场的资金比重均未超过20%。这些国家的养老基金在危机中的损失都低于平均水平，丹麦甚至在2008年还有5.1%的投资回报率(Pino and Yermo，2010)。
其四，消除养老金给付水平调整的随意性。自2005年以来，企业退休人员的基本养老金以每年10%左右的幅度连年提高，其中有些年份的养老金增加幅度超过了经济增长率。这一措施的出台，与多轨制条件下城市退休人员之间的养老收入差距加大有关。然而由于它并未触动现行的养老制度安排，故而既未消除制度性的不公平，也未满足已被调高预期的企业退休人员的福利要求，还加剧了不同职业类别退休群体的福利竞赛，更为养老基金留下新的财务漏洞。因此，这种措施在部分地安抚了企业退休者的同时，也引发了新的社会质疑。
一种质疑在于，这种大幅度连年调整待遇的措施缺少明确的法律依据和财务保障，地方社保中心为此动用的资金绝大部分来自在岗参保人员的缴费，只有基金收支缺口归由财政资源填补。类似的附加养老金支出，还有对独生子女父母、劳动模范和高级职称持有者等人员的优惠待遇，以及对军转于退休人员最低养老金缺口的弥补，等等。这些支出项目的受益者未曾对附加福利缴费和积累，以至于在岗缴费者的基金所有权无形中受到损害，“权利和义务不对等”的呼声也因之愈发强烈。另一种质疑的焦点，是退休人员待遇的年调整幅度，大于在岗人员每增加一年缴费能够多得的养老金给付额。这既造成年轻一代缴费者的被剥夺感，又促使临近退休的在岗者想方设法提前退休，无异于削弱劳动人口就业和缴费的积极性。
消除待遇调整随意性的措施，首先是用制度化的规则，在政府决策者和养老基金之间竖立一道“防火墙”。其次，提高养老保险制度的财务透明度，引入多元利益相关群体参与重大决策过程并实施监督。否则可能会出现大众的福利刚性和政府决策者的民粹主义行为难以扭转的情况，而且这种趋势终将会把整个社会养老体系拖入过度负债乃至福利危机的境地。欧洲债务危机爆发后，欧盟各国纷纷削减社会福利、降低养老金给付标准和延长养老金领取年龄(周弘，2013)。这一被动做法，应当为中国政府和民众主动实施养老制度改革提供动力。
虽然，缩小养老收入差距的根本措施是整合多轨制社会养老体系，但由于这会触动参与政策制定并具有强大话语权的公务员和事业单位人员的利益，启动改革必然阻力重重。以中国台湾地区的年金制度改革为例，军公教人员的退休金对工资的替代率过高而基金积累不足，军人养老储蓄的优惠利率与银行一般储蓄利率的差额显著扩大，因而加重了养老制度潜藏的巨额债务。对这些问题的讨论已有十多年，但政党竞争中的民粹主义使得改革步履维艰(林万亿，2013)。有鉴于此，大陆的多轨制社会养老体系改革不但需要广泛的社会动员和社会参与，而且还需高层决策者的政治意愿和坚定决心。
最后，提高养老权益的可携带性。针对养老保险权益转移和接续手续繁复的问题，多数研究报告强调的对策，是推行实行全国范围内的基金统筹。可是在地区差异悬殊的情况下，快速提高统筹层次的可行性不足，倒是循序渐进推动省级统筹的可行性更大。在普及省级统筹的条件下，欧盟对其跨国就业者采取的保险记录连续累加和保险待遇分段计算的方式(Andrietti，2001)，不失为一个相对简单的选择。欧盟成员国的劳动者若在不同国家之间迁移就业，缴费记录将分别保留，不随劳动者变换工作而转移，所缴纳的保险费处于“暂时冻结”状态。劳动者在任何一个成员国参加养老保险超过一年，退休时就会收到来自该国的一份养老金。如果劳动者在不同成员国工作和缴费的时间短于一年，其退休前工作的国家将接管这些零散的参保时间并予以结算。那么，倘若在中国各省之间采取类似的办法，就不但能够提高养老保险权益的可携带性，而且还可以将行政区之间的利益矛盾转化为技术问题，相对容易地化解这一伴随劳动力转移的难点。
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