中国国有银行改革的比较制度分析，本文主要内容关键词为：中国论文,国有银行论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有银行改革是我国经济体制改革的一项重要任务。国内外学者提出过国有银行产权改革、银行业市场结构改革，以及在经济体制改革中“金融先行”等观点，在笔者看来，这些观点都是立足于金融体系谈金融改革，而对相关经济和制度环境等现实情况重视不足，因此，这些研究并不符合国有银行改革实践的演进逻辑。本文利用比较制度分析方法，从制度互补的视角将国有银行置于整个经济体制改革之中，从金融、企业与政府的相互关联中来讨论国有银行改革。
一、国家金融控制的拐点与国有银行改革的起点
（一）国有银行体系的建立与“弱财政、强金融”格局的形成
以1984年1月1日中国工商银行的成立为标志，中国人民银行独家统揽金融的“大一统”的银行体制被打破，以国有专业银行为主体的银行体系初步建立。伴随着新型银行体系的建立，国家在1985年开始对投融资体制进行改革，原来由财政拨付的企业流动资金改由专业银行贷款，后来，很多固定资产投资资金也通过专业银行贷款来提供。这就是人们通常所说的“拨改贷”。“拨改贷”的推进，使国民收入的分配形式发生了根本变化，形成了“弱财政、强金融”格局。[1]
“弱财政”体现在国家财政汲取能力（财政收入／GDP）的下降。1978～1995年，财政收入占GDP的比重由31.2%下降到11.2%，较改革之初下降了近三分之一。直到1994年分税制改革，其下降趋势才得以改变，于1996年达到最低点10.7%后开始回升，2000年达到13.9%。这一时期，我国经济的货币化进程异常迅速，多种经济形式的迅速发展，使国内的储蓄结构由原来的以政府储蓄为主体转向以企业和居民为主体，最终体现为国有专业银行融资能力的增强。以存款总额占GDP的比重代表国有专业银行的融资能力，1980年初这一比重为40%左右，而到了1995年已上升为70%，标志着“强金融”格局初步形成。[2]
（二）国家金融控制与国有专业银行的功能
国家财政能力的迅速下降并未对经济体制改革造成多大影响，这是由于政府转而依靠金融部门支持其主导的经济体制改革。
金融体制改革之初，政府对银行业实行严格的市场准入限制，包括新机构的审批和新业务品种的开办等，这使得国有专业银行具有了得天独厚的政策垄断优势，它们占据了金融机构存款、贷款业务的绝对大部分份额，1985年所占比重分别为83%、92%，1992年分别为70.4%、70%。通过对银行业的控制，政府占有了大量的金融剩余。农民、城镇居民和非国有部门是金融剩余的主要提供者，农村和城镇的储蓄存款占GDP的比重从1978年的5.87%上升到1993年的54.01%，而它们获得的贷款微不足道。非国有经济的工业总产值比重虽然由1978年的22.4%上升到1993年的57.6%，但从国有专业银行获得的贷款份额一直低于20%。
高额的金融剩余和货币发行收益增强了国家对金融控制的激励，这些稳定的金融资源使其具备了支持国有经济部门的能力。在政府的干预下，国有专业银行将80%以上的贷款用于国有经济部门，很大程度上，国有专业银行部分地替代了财政部门的功能，包括为政府的许多重点项目和社会福利项目直接提供所谓的政策性贷款，为国有企业提供财政补贴，这使得我国国有专业银行具有“第二财政”的特征。
（三）国家金融控制效用函数的拐点与国有专业银行改革的起点
从国有专业银行异化的功能来看，政府依靠对金融体系的控制，使国有银行与国有经济之间建立了隐性契约关系，政府、国有企业、国有专业银行三个主体的金融交易博弈实现了局部均衡，形成了局部均衡制度。它牺牲了资金配置效率，将经济风险在国有专业银行和国有企业之间进行再分配和累积，形成了国有银行的不良资产。但是，在相当长的时期内，国家金融控制的效用函数为正。随着不良资产的积累，这种制度为体制改革提供的“缓冲器”开始使国家金融控制的成本急剧上升，在1990年前后，国家金融控制的成本超过了收益。受此影响，1988～1994年，我国宏观经济出现了大幅波动，出现了两次恶性通货膨胀，通货膨胀率最高分别为18.5%和21.7%，整个经济遭受了巨大的冲击。如果说在改革的初期国家控制金融很好地促进了经济转轨进程的话，到了20世纪90年代初，这种行政性的国家金融控制制度已很难满足经济继续转型、发展的需要，国有专业银行的改革也就提上了日程。
二、国有银行的商业化进程与我国国有银行制度变迁
（一）专业银行商业化的条件
1993年11月，党的第十四届三中全会提出要把国有专业银行办成真正的商业银行，由此拉开了国有银行商业化改革的序幕。根据青木昌彦的制度观，国有专业银行进行商业化改革是要打破原有的局部均衡制度，使金融交易博弈达到新的博弈均衡，新博弈均衡下参与人共享的信念便形成了商业化的银行制度。实现这一目标需要满足以下3个条件：(1)商业化改革措施能够成为指导主要参与人学习的预测性和规范性信念系统，并且被认为与相关领域的内在状态是相互一致的。(2)运用商业化改革措施确定的推理规则预测行动结果时，不会出现令几乎所有的参与人惊奇的结果。(3)参与人根据商业化改革措施修订的决策策略产生了令人满意的报酬。如果参与人根据商业化措施反复修改的金融交易博弈实现了均衡，那么制度变迁将趋于完成。[3][4]
然而，政府通过金融控制使政府、国有专业银行、国有企业之间形成了局部博弈均衡，国有专业银行制度与特定历史阶段下经济社会环境互相补充，不可分割。假如以国有企业为代表的经济环境没有发生实质变化，那么与此经济环境紧密关联的国有银行制度将难以发生变迁，从而具有耐久性。令E=｛e｝为经济社会环境参数集合，
为与国有银行制度的相连子集，在此子集上存在一个连续的均衡映射s*(e)。该连续性假定意味着，只要环境在的范围内只发生微小的变化，博弈均衡的“定性”特征将维持不变。也就是说，如果经济环境变换没有超过临界点，政府、国有专业银行、国有企业之间的局部博弈均衡将得以维持。
（二）国有商业银行改革进程
为使国有专业银行转换为商业银行，政府于1994年设立了3家政策性银行承接国有专业银行的政策性贷款业务，改革了信贷资金管理办法，国有银行自身则进行了内部经营管理改革。同时，颁布实施（或试行）了《商业银行法》、《担保法》、《票据法》、《贷款通则》等一系列法律法规，为商业银行改革创造了良好的法律环境。此外，成立.了光大银行等第二批全国性股份制银行，以及地方性的城市商业银行。显而易见，政府的这些措施有针对国有商业银行内部的改革措施，也有改善国有商业银行经营环境的外部改革措施。但是，改革的效果与改革的初衷相距甚远。国有商业银行的不良贷款余额由1994年的6371亿元上升到1997年的14279亿元，不良贷款率由1994年的20%上升到1997年的27%。国有专业银行商业化改革的绩效说明，政府、国有企业和国有商业银行之间的局部博弈均衡并未被打破，国有商业银行内生性风险的累积成为继续深化商业银行改革的原因之一。
1997年的亚洲金融危机对我国经济、金融体制改革带来了深远影响，它改变了国有商业银行金融交易参与人的“认知”，化解不良资产、加快国有银行商业化改革成为防范金融风险、提高国家金融安全的必要条件。1997年11月的全国金融工作会议后，一系列金融改革措施相继展开，向国有商业银行注资使资本充足率达到4%，剥离不良资产1.4万亿元，取消国有商业银行贷款限额控制，改革中国人民银行管理体制。国有银行强化了法人管理，加强内控制度建设，撤并了一些业务量较小、长期亏损的分支机构，1998～2002年，4家国有商业银行共精简机构约4.5万个，净减少人员约25万人。1998年后，政府培育的其他金融市场竞争主体步入新的发展阶段，如中国民生银行、深圳发展银行、上海浦东发展银行和招商银行等股份制商业银行相继成为上市公司，它们在法人治理结构、激励约束机制等方面与四大国有银行相比具有明显的优势。不同制度下经营的结果是，国有商业银行的资产业务等增长速度远远低于新兴竞争主体，资产占比由1996年的74%下降到2002年的62%。由此，四大国有商业银行在整个金融体系中居于绝对垄断地位的局面被逐渐削弱。
可以说，此次应对外部冲击和内生性累积的双重压力的改革措施为国有商业银行形成新的博弈信念，进而达成新的金融交易博弈均衡，实现国有银行商业化经营机制的制度变迁，创造了前所未有的条件。但是，改革的绩效仍不能令人满意。四大国有商业银行完成不良资产剥离和注资后，资本充足率又开始下降，不良资产率也仍然远高于10%左右的国际警戒线，建立商业化运行机制的目标仍遥不可及（见表1）。[5]
（三）制度互补与国有商业银行制度的耐久性
部分学者注意到了1994年以来国有商业银行改革的不足，提出了异议。钱颖一认为，对国有银行注资应为国有银行提供重组企业的激励，而不是单独注资。[6]张杰认为，国有银行的稳定性与其资本金的多少无关。[7]唐双宁则更接近实践地将国有银行改革和国有企业改革结合起来，认为国有商业银行为整个经济体制转轨付出了巨大代价。[8]根据青木昌彦的制度变迁理论，考察金融交易博弈的环境E，特别是与国有银行制度的相连子集相联系的的变化，对于国有银行制度变迁至关重要。
我国经济改革的步骤是先不触动国有体制，在旧体制的旁边发展出新体制，从而依赖非国有经济的增长支持体制的平稳转轨。在实践中，非国有经济确实取得了远高于国有经济的增长速度，到1997年，其工业总产值比重由1978年的22.17%上升到68.38%。非国有经济大多数是中小企业，具有劳动密集型的特点，符合我国要素禀赋结构的比较优势，取得了较好的经营成果。相比之下，国有企业则遭遇到了前所未有的困难，企业经营状况普遍恶化，到1997年，全部国有工业企业中有三分之一明亏，三分之一潜亏，仅有三分之一盈利。1993年以来国有企业改革带来的大量下岗人员，则成为“新贫困”阶层，在社会保障能力不足的条件下，对社会稳定形成了巨大压力。尽管如此，国有企业在国民经济中的地位仍至关重要，控制着交通、能源、电信、汽车等象征国家经济命脉的资本密集型产业，就业人数仍远高于非国有经济。1994～1998年，国家财政收入占GDP的比重维持在11%左右，因此，依靠财政来解决国有企业的问题依然捉襟见肘。
为应对亚洲金融危机，朱镕基总理于1997年11月提出了国有企业“三年脱困”的目标。到2000年底，520家国家重点国有企业中有430户进行了公司制改革，国有企业经营状况得到较大改善。但是，现代企业制度改革更多的是改变了国有企业的内部管理，它何时能真正具有金融交易博弈的共享信念仍具有较大的不确定性。[9]而国有企业实现“三年脱困”后，其工业增加值占全部工业企业增加值的比重由54%下降到44%的事实说明，国有企业改革远未结束。与国有企业大多为大中型企业相比，非国有企业大多是中小企业，其规模和经营的规范性难以满足国有商业银行选择客户的“比较优势原则”。在此形势下，国有商业银行可选择的客户仍主要为国有企业。
如果将国有企业在国民经济中的重要程度、国家财政能力、社会保障能力和国有银行融资能力视为，可以确定在1990年的变化没有超过临界点。显然，金融域、企业域的改革未能使金融交易博弈参与人的共享信念发生满足制度变迁3个条件的绩效，政府为获得人民群众的支持，扩大就业、经济增长、社会稳定便成为其策略约束，由此，受其控制的国有银行和国有企业的互补局面得以延续。1998年，国有商业银行仍有75%的资金流向国有部门，“三年脱困”阶段，政府仍然通过对国有银行的控制支持着国有企业改革，以及经济体制的转型。在此情况下，金融交易博弈参与人的逆向选择、道德风险、预算软约束等弊端仍然存在，从而局部博弈均衡便具有耐久性，国有银行制度难以发生变迁。
三、股份制改革下的我国国有银行制度变迁
（一）制度创新性互补与我国国有商业银行制度变迁
2001年，我国成功加入WTO。根据加入世贸协定承诺，我国金融业于2006年全面对外开放，国内金融机构实行统一的国民待遇。这一外部冲击给国有商业银行带来了技术、服务手段、人才等全方位的挑战，国有商业银行制度再次出现“认知危机”。青木昌彦的制度变迁理论显示，外部冲击本身也许不足以引发制度变迁过程，只有外部因素和内部因素相结合，导致博弈参与人出现普遍认知失衡，参与人才会重新定位其决策系统，并引发新的博弈均衡。
内部因素包括阻碍制度变迁的耐久性因素和促进制度变迁的创新性因素。在国有银行商业化改革阶段，金融域和企业域的耐久性互补因素占优于创新性互补因素，致使国有商业银行没有达到建立商业化经营机制的目标。但不可否认是，改革培育了金融域、企业域和政治域内有利于制度创新性的因素，在三个域的互补机制下，制度创新动能会在创新因素达到某一程度时被激发出来，从而三个域内均可能出现由旧制度向新制度的转换。
在金融域内，尽管国有商业银行改革并未达到预期目标，但是金融域的参数，以及金融交易参与人的认知发生了较大变化。加入WTO后，这种变化得到了继续深化。2003～2008年，股份制银行等其他银行机构得到了较快的发展，国有商业银行的资产份额于2007年首次下降到50%以下，2008年下降为47.03%。这标志着银行业多元化结构的初步形成。同期，我国资本市场也得到了较快发展，上市公司家数增加了30%，上市总股本增加了3倍，市场规模急剧膨胀，市价总值在2007年底达到32.7万亿元，与GDP的比值达到132.7%。2007年底，股票投资开户数达到1.39亿户，投资者的投资热情大幅提高。
银行业多元化结构的形成和资本市场的发展改变了我国金融体系的面貌，行业竞争加剧了国有商业银行制度的认知危机。在行业发展逐渐成熟的基础上，政府解除了与国有商业银行之间的隐性担保契约，减少了经营干预，使国有商业银行成为独立的市场主体，形成商业化经营机制的条件初步形成。
从1998年国有企业三年改革脱困开始，企业域的参数发生了根本性的变化。1998～2007年，国有和国有控股工业企业的数量由6.47万户减少到2.06万户；员工人数由3748万人减少到1742.9万人；总资产由7.49万亿元增加到15.8万亿元；实现利润由525亿元增加到10795亿元。可以说，国有企业已走出困境，成为具有较高劳动生产率和较强竞争力的市场主体。与此同时，非国有经济取得了更快的发展。以2007年为例，国有经济和非国有经济拥有的总资产相差不多，可是，非国有经济的总产值比重达到了70%，利润总额达到了60%，就业人数比重达到77%。2000～2005年，民营经济在全国税收的比重从57.4%上升到了75.7%，成为国家财政收入的重要来源。从固定资产投资来看，非国有经济的投资总额于2001年超过了国有经济，到2005年已占到社会总投资比重的近60%。国有经济和非国有经济成为平等的市场竞争主体。
企业域和金融域参数的变化为政治域参数的变化提供了基础。从2001年开始，我国经济社会进入新一轮发展周期。在这一发展周期中，事关经济转型的重要制度建设取得了重大进展，就业人员持续增加，社会保障体系有了长足发展，城乡居民享受到了更多的社会保障和救助制度等实惠，经济运行质量和效益取得较大提高，经济结构调整迈出新步伐，地区、城乡和产业发展的协调性进一步增强。从经济发展的角度来看，我国政府直接干预经济以实现经济体制转型的任务已经完成，而应当开启提供宏观经济管理，满足社会公共产品服务需求的“政府职能转型”。
2001年以来，三个域的参数都得到了不同程度的变化。假定金融域的参数以银行产业内非国有银行资产的比重来代表，并以θ表示，那么2008年值为0.53；企业域的参数以非国有企业总产值的比重来代表，并以η表示，那么2008年η值为0.70；政治域的参数值取决于θ和η，以及政府提供社会基础设施、社会服务的能力变化，以γ表示，2008年γ值约在0.6附近。参数的增长说明，国有银行和国有企业的隐性契约关系在目前的经济发展阶段已经可以被打破，局部博弈均衡开始逐渐转向整体博弈均衡，国有银行制度变迁具备了经济制度环境的支持。而实现这一转换的关键是，政府的金融控制效用函数已转向效率偏好，而提供公共服务的需要成为政府金融控制转换的硬约束。在此情况下，三个域的互补机制使三个域内的新制度互为因果、互相牵制、互相促进，任何一个域内的参数发生变化，都可能引起其他两个域的制度发生变迁。
（二）国有银行股份制改革及其绩效
为了提高我国金融机构的竞争力，增强金融体系的稳健性，以国有银行股份制改革为主要内容的新一轮金融改革从2003年起相继展开。纵观国有银行的历次改革，这次股份制改革是自1979年中国经济体制改革以来，国家在金融领域推行的最为“昂贵”的一次改革行动。政府通过中央汇金公司共向中国银行、中国建设银行和中国工商银行注资600亿美元，三家银行共发行1350亿元的次级债来补充资本金，同时处理了累计13480亿元的不良资产。此次改革同以往最大的不同是，实施了产权制度改革[10]，引进了外部战略投资者，建立了现代银行制度意义上的公司治理结构。三家银行完成财务重组、引进战略投资者后，先后实现了资本市场上市。2006年末，按照市值计算，三家银行跻身全球前十大上市银行。
三家国有商业银行的股份制改革是在企业域、金融域和政治域有利于制度创新的因素开始占据优势的时候推出的，目标是使国有商业银行走市场化的道路，真正把国有商业银行转变成现代商业银行。从财务方面看，经过股份制改造、上市，三家国有银行的财务指标得到根本改善，资本充足率达到巴塞尔协议的要求，不良资产率大幅下降。股份制改革4年来，三家国有商业银行的财务状况得到了较好的保持，甚至有所提高（见表2）。
比较而言，此次国有银行股份制改革与历次国有银行改革相比，取得了不凡的绩效。1994年政策性业务剥离后，国有商业银行的不良资产持续上升，1999年注资、剥离不良资产后，不良资产率有所下降但资本充足率却出现大幅下降，说明两次改革绩效较差，改革均出现了“复归”现象。[11]2004年股份制改革之后，国有商业银行的主要财务指标持续向好，经营绩效尚未出现“复归”迹象（见图1）。
图1 历次国有银行改革经营绩效走势图
数据来源：三家国有商业银行年报。
表2 三家国有商业银行财务变动情况
资料来源：三家国有商业银行的年报及半年报。
从股份制改革的最终目标（即形成商业化的经营机制）来看，也取得了一定的成效。产权改革，尤其是引进战略投资者，使三家银行由纯粹的国有商业银行转变为股权相对分散的公众银行。股权多元化促使三家银行建立起了良好的公司治理机制，有助于所有者缺位、委托代理问题的改善，形成有效的监督与制衡机制。
与以往历次改革不同，伴随着经营机制的变化，“机制”、“理念”、“流程”、“激励和约束”等字眼已深入到国有银行员工的意识中，并与公司治理机制相融合。近年来，国有银行员工的行为策略已经明显带有这些字眼所代表的含义。也就是说，股份制改革的措施正在逐步成为参与人的共享信念，从而实现制度化。
（三）促进国有商业银行制度变迁的互补性制度建设
国有商业银行的股份制改革是在企业域、金融域和政治域的制度创新因素初步占据优势的情况下推出的。由于改革时间较短，目前国有商业银行较好的经营状况在多大程度上归因于经营机制的转换尚不得而知。可以明确的是，国有商业银行的新经营机制存在较大的改进空间，并且不可能一夜之间完全取代原有的经营机制。因此，国有商业银行要形成“神似”的现代银行制度还有很长的路要走。[12]
就比较制度分析的观点而言，由于制度耦合和制度互补，一项制度功能的有效发挥，需要整体制度系统性的变化和互补性制度的同时变化和配合。就国有银行治理机制的根本变革而言，互补性制度因素包括银行监管水平的提高，我国整体制度质量的改善，政府运行效率的完善，法律制度的改进，信用制度和意识的建立等。在这些方面，必须同时推进，任何一个因素的滞后，都会影响我国国有银行改革的前景。银行改革需要制度改进上的综合治理，只有相互耦合的制度改良，国有银行改革才能成功，才能建立起真正的现代银行制度。
四、结论
1978年以来中国国有银行的改革实践表明，国有银行改革是整体社会经济改革的一个部分。在金融和银行改革的每一个阶段，金融、企业和政府三者是同时互动的。只有在政府部分转换职能、企业改革得到稳步推进的情况下，金融领域才能推出有效改革措施。那种简单地主张“金融先行”的观点，既与中国银行改革的既有实践不符，也不利于未来改革的有效推进。制度变迁必须系统地整体推进，单项制度才能充分发挥它的功能。我国国有银行股份制改革是否实现其既定目标，完全取决于相关制度的配合推进。
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