乡镇党委领导班子选举方式改革研究，本文主要内容关键词为：领导班子论文,乡镇党委论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D267［文献标识码］A［文章编号］1007－5801（2009）01－0070－05
现行的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》规定，乡镇党委由党员大会选举产生，500名党员以上或者所辖党组织驻地分散的可召开党代会选举产生；基层党委书记、副书记的候选人由上届党委提名，报上级党组织审查同意后，由委员会全体会议选举产生。也就是说，党员（或党代表）选举产生委员，由委员选举产生书记、副书记。在以往的乡镇党委选举中，上级党委在选定乡镇党委书记、副书记的候选人问题上有很大的发言权，甚至享有最终的决定权。虽然在选定乡镇党委书记、副书记候选人时，也找来有关党员群众进行民主推荐、民主测评，但上级党委组织部门的人事考察在整个过程中起着主导作用。这种选人用人机制的主要支点是能够较好体现上级党组织的用人意图。
一、乡镇党委选举方式改革的背景
随着农村基层民主的深度推进，民众的参与热情逐步被唤起，民众参与的程度不断加深。执政党对以“公开选拔”为内容的“干部人事制度改革”的推动，使得基层干部选拔使用中采用以民意为基础的竞争性选举机制成为不可逆转的潮流。无论是从制度需求还是从制度供给的层面来看，乡镇党委选举方式的改革都势在必行。这是由基层社会的深层变革决定的。
第一，村民自治的深入实践为乡镇党员选举方式改革奠定了群众基础。兴起于20世纪80年代末期的村民自治到了90年代中后期得到了全面发展，尤其是1998年村委会组织法以正式法的形式颁行全国，从而结束了长达10年的试行期，村民自治也由此进入快车道。广大村民群众经过十几年的农村选举洗礼，逐渐走向成熟。他们不仅熟悉了有关的选举程序，增强了选举意识，而且政治参与的技能和经验大为提高，这就为基层民主的深度发展提供了可能。
第二，农村党支部“两票制”的广泛推行为乡镇党委选举方式改革提供了范式和动力。“两票”指信任票（有些地方称之为提名票）和选举票。具体来说，首先由全体选民对村党支部所有党员投信任票，只有过半数信任票的党员才有资格成为村支委的候选人，然后根据信任票的多少确定村党支部书记及委员候选人，最后由村党支部全体党员投票选举产生新一届村党支部。这种做法加大了村民以投票的形式对党组织和党员的监督力度，扩大了农村党支部在乡村社区内的民意基础，相应拓宽了党支部在农村社区政治生活中领导权威的合法性基础，与此同时也使党内基层民主选举的直接性、群众性、竞争性更加明显。越来越多的村民群众在行使农村党支部信任票或推荐票的同时，希望有更多的权利参加乡镇党组织选举。许多村民在接受笔者的调查时说，既然让我们选村里的干部，为何不让我们参与乡镇干部的选举。这种呼声成为一些地方进行乡镇党委选举方式改革的社会压力。
第三，农村基层党组织选举制度的变革使原有的乡镇党委选任方式的合理性受到挑战。原有的乡镇党委选任方式受到基层党员以及新兴农村政治精英要求公平、公正进行选举的压力。对于基层党员来说，他们希望更深入地介入乡镇党委的选举过程中，他们迫切要求参与乡镇党委候选人的最初提名，以及正式候选人的确定等环节，而不愿意仅仅充当“表决机器”的角色。对于候选人来说，在乡镇党委差额选举过程中，一些被上级组织定为“陪选”角色的候选人出于面子、地位、利益等方面的考虑，越来越多地要求有更为公平的竞争环境。另外，多年村民自治实践产生出来的政治精英人物，有的已经不再满足在村级政治中发挥作用，希望能在更高一级的政治中展示自己的才华。但是按以往惯例，他们只能通过上级党委组织部门的人事考察、资格审查等程序才能进入乡镇政治视域。现在他们要求有另外一种选择，即通过选民的选票进入乡镇政治舞台。
第四，执政党倡导的以“公开选拔”为重要内容的“干部人事制度改革”直接推动着乡镇党委选举方式的改革进程。20世纪90年代中期以来，我们党开始将选拔任用党政领导干部作为新一轮干部人事制度的改革的重点。改革中注重公开选拔，引入竞争机制，引入可量化的民意评价体制，使选拔上来的党政领导人有更大的民意基础。这种可量化的民意评价活动就是由基层群众对干部进行民意测评，获得民意测评票多者才能“入围”。干部人事制度改革的推进，尤其是公开选拔领导干部的普遍推行，为乡镇党委选举制度改革创造了条件。
二、乡镇党委选举方式的关键环节
在目前开展的乡镇党委选举方式改革的若干实践中，有两个环节至关重要。一是候选人如何产生确定，是由上级党委提名确定，还是由基层群众提名、通过选举确定，或是由基层群众与上级党委结合起来确定。二是乡镇党委书记、副书记的人选由党员直接选举，还是由委员会产生。如果是后者，乡镇党委选举就是由两次选举产生，一次是党员选委员，一次是党员选书记、副书记。在500人以上或者党员居住分散的乡镇，还要再进行一次选举，即党员选党代表，由党代表再选委员。显然，这种多层级间接选举往往使党员民主意愿得不到充分体现。目前我国各地推行的乡镇党委选举方式改革的案例，基本上是在这两个关键环节上有所突破。
（一）候选人的产生确定
在整个选举过程中，候选人产生、确定环节十分关键。这是因为候选人一旦确定，选举结果基本上就确定了，由票箱里产生的非正式候选人当选的情况极为罕见。一般来说，在产生初步候选人环节中，有的是公开报名、自我推荐，有的是党员群众提名或“海推”，这个环节突破了过去单一由上级党组织提名的做法；在确定正式候选人环节中，有的是采取推荐会票决或预选的方式，有的是县委的全委会、常委会票决的方式。有三个案例：第一个例子，四川省成都市新都区于2003年举行的乡镇党委书记公推直选，在公开推荐、资格审查的基础上，新都区召开由党员、群众代表和其他方面代表参加的推荐大会，参选人员围绕任期目标进行个人陈述、演讲答辩，接受党员、群众提问。然后进行推荐投票，按得票多少确定考察对象。第二个例子，四川省雅安市芦山县于2004年8月在飞仙关镇和凤禾乡进行的“两推两述一选”。“第一推”是18岁以上的群众推荐，按得票多少确定前几名为初步候选人；“第二推”是在群众推荐的初步候选人名单中由县委的全委会票决正职候选人，常委会票决副职候选人。这种办法拓宽了候选人推荐产生的范围，实现了从单向选择向个人竞选、双向选择转变，实现了群众意愿、组织意图、党员意愿的有机结合，即通过群众投推荐票实现群众意愿；县委通过制定程序和方案实现组织意图；党员大会直选实现了党员意图。第三个例子，云南红河州泸西县2004年7—8月在全县范围内进行了乡镇党委班子的直接选举。其中候选人的产生、确定，各乡镇采取“两推”办法推荐初步候选人，即“一推”是在党内以党总支为单位组织党员民主推荐，另“一推”是在党外由群众30人以上自由联名推荐。在此基础上由乡镇选举委员会对推荐出的党委班子成员初步候选人进行资格审查，最后在党群联席会上候选人进行竞职演说由与会人员票决产生正式候选人。这三个案例都是改变了候选人的提名方式和确认方式，将可量化的民意引入到候选人的提名过程。当地党委对获得民意推荐票较多的候选人进行资格审查，通过法定程序将得民众推荐票数最高的候选人向同级党代会或党员大会推荐，表明民意开始起决定性作用。
（二）党委书记、副书记的产生
在基层探索党内基层民主的实现形式过程中，不少地方都采取了乡镇党委书记、副书记由党员或党代表直接选举产生的方式，充分反映了基层党员的民主意愿。以四川省平昌县于2001年进行的公推直选乡镇党委书记、副书记为例，在候选人产生确定后举行正式选举，在选举时，要求有4／5以上的党员参加，实行“三轮选”：第一轮选举党委书记，落选者参加副书记选举；第二轮选举党委副书记，落选者参加委员选举；第三轮选举党委委员。当选的党委书记、副书记直接确定为党委委员，不再参加委员选举。另外，四川成都的新都区、四川雅安的芦山县、湖北京山县的杨集镇、湖北咸宁市咸安区、江苏宿迁宿豫区、云南红河州泸西县等地在进行乡镇党委选举时多是采取了党员（或党代表）直接选举产生乡镇党委书记、副书记的办法。上述地区的创新举动突破了现行的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的规定，即要求书记、副书记由委员会选举产生这样的规定，是党内基层民主改革的重要创新。
三、乡镇党委选举方式改革的效果
截至2005年10月，全国一共有13个省的217个乡镇开展了“公推直选”的试点[1]。乡镇党委领导班子选举制度改革，解决了乡镇党委领导班子权力本质的合法性问题。自己报名，群众推荐，以票决的形式确定正式候选人，改变了过去传统的做法，实现了群众意愿和组织意愿的有机结合。更重要的是，在正式选举日，乡镇党委领导班子由全体党员直选产生，最大限度地体现了党员的意愿，这种改革与党的十六大、十六届四中全会、十七大的精神是一致的，其产生的影响是深远的。
首先，乡镇党委选举方式改革激发了党员群众的参政热情。党员是党内民主的主体，如何激发党员参与党内事务的积极性和创造性，是当前党内民主改革的一项重要内容。党的十七大明确提出要“尊重党员主体地位，保障党员民主权利”。原来的乡镇党委换届选举虽然也考察党员群众对候选人的评价意见，但如果多数候选人是由上届党委或上级党委提出的，在这种情况下，党员在党内基层选举的问题上参与度不高，缺乏主体性。但目前进行的乡镇党委选举方式改革将党员群众的意见进行了定量化的处理，鼓励党员群众投推荐票，并且将党员群众的推荐票直接作为正式候选人确定的决定性依据，这就大大提升了党员参与党内基层选举的政治热情，使党员群众认为自己的一票不再无足轻重，从而激励党员群众认真行使他们的民主选举权。
其次，乡镇党委选举方式改革将重塑执政党在农村基层的合法性基础。按照原来的乡镇党委选举方式，乡镇党委书记、副书记、委员多是县委提出考察名单，然后征求党员群众的意见，从初步候选人到正式候选人的确定，党员群众虽在整个过程中表达了自己的意见，但都不具有决定性作用。在这种情况下，对于那些乡镇党委班子成员来说，当对上负责与对下负责发生冲突时，往往会优先考虑上级党组织的意图。而乡镇党委选举方式改革将基层党员群众的意志纳入进来，并且将党员群众的民意推荐票作为是否“入围”的第一道门槛之后，乡镇党委领导班子的权力来源或者说合法性基础就多元化了，既来自上级党组织的认可（如果得不到上级党组织支持，他们也很难成为下一届乡镇党委领导班子成员的候选人），又来自基层党员群众的认可和支持（因为目前乡镇党委选举方式改革的通常做法是从党员群众推荐的名单中进行再选择，而不是撇开党员群众推荐的名单而“另起炉灶”再拿出一个候选人名单）。这样一来，党在农村基层的合法性基础就发生了深刻的变化，这种变化使乡镇党委执政权力的来源由过去单一的来自上级党组织的授权，发展为党员意图、群众意图和组织意图的多元有机结合，从而促使他们自觉地将对上负责与对下负责有机地结合起来。
四、进一步推进乡镇党委选举方式改革的思考
十七大报告在党内基层民主方面有两个重要的突破：一个是明确提出要积极探索党内基层民主的多种实践形式；二是明确提出“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。这些突破为进一步推进乡镇党委选举方式改革提供了很好的政策环境。深化乡镇党委选举方式改革，至少要考虑以下几个问题。
第一，将乡镇党委选举方式改革纳入乡镇体制改革的总体框架之中。从一些试点地区的做法来看，有的地方将乡镇党委选举方式改革与乡镇政府选举方式改革“联动推进”，将乡镇党委选举的结果运用于乡镇政府选举之中。比如像湖北省咸宁市咸安区就将当选的乡镇党委书记推荐为乡镇长的候选人，从而实现乡镇党委书记、乡镇长“一肩挑”；党委副书记、委员则兼任乡镇政府的副乡镇长的差额候选人。通过这一系列改革，达到十六届四中全会提出的“增加党政交叉任职”的设想。除此之外，推进乡镇党内民主改革应该与乡镇体制的总体设计联系起来。学术界对于乡镇体制改革基本上有三种意见：一种是强化乡镇政权建设，改变乡镇政权有责无权、有责无钱的现状，通过财税体制改革，赋予乡镇一级财政权，健全乡镇各部门机构，使乡镇政府切切实实地发挥基层政权的作用。党的十七大报告提出要“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设”，这种表述被不少学者认为是强化乡镇的作用。第二种意见是弱化乡镇的作用，改乡镇为县政府的派出机构，乡镇长由县政府委派，向县政府负责。作为县政府的派出机构，乡镇没有独立财政权。第三种意见就是撤销乡镇政权机构的设置，在乡镇实行自治，由村民直接选举产生乡镇的自治性机构。上述三种意见的争论表明，目前的乡镇改革已经进入到一个十字路口，何去何从，应及早作出决定。包括乡镇党委选举方式改革在内的乡镇党内基层民主必须服从、服务于整个乡镇体制的改革，与乡镇体制改革“合拍”，而不能“各走各的道，各唱各的调”。
第二，营造更为宽松的创新环境，通过激励机制增强党内基层民主改革的动力。党内基层民主改革的动力来自三个方面：一是来自基层党内外群众，他们有强烈的内在冲动参与这场民主改革，力图通过改革实现自己的提名权、知情权、参与权；二是来自基层干部，他们中的大多数希望通过这场民主改革扩大自己的民意基础，提高公信力，增强依法执政的意识和水平；三是来自上一级党委或者更上一级党委，尤其是党委书记“一把手”推动党内民主改革的创新意识。这三种动力中应该说基层党内外群众是基础性力量，上级或更上级党委特别是书记“一把手”是主导性力量。基层群众有民主改革的要求和呼声，但如果上级或更上级党委不支持，乡镇党委选举方式改革也不能从基层群众的潜在动力转化为现实的强大推动力。这就是所谓的“动力在民、拍板在官”。
从上述改革试点的案例来看，当地党委特别是县委在党中央关于创新的大政方针鼓舞下对基层民主的主导性创新精神具有十分关键的作用。然而这种自上而下的改革也存在一些新的问题。一是创新有风险。任何一项制度创新都是突破原来的制度规定，乡镇党委领导班子特别是党委书记的直选虽然充分反映了基层群众和广大党员的民主意愿，但从党内规章来说，却违反了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，因为该条例明确规定，基层党组织领导班子的书记、副书记由委员会选举产生，而不是由党员或党代会选举产生，一些制度的创新者甚至还受到打压。这些事实提醒我们，制度创新本身存在一定的政治风险，它需要创新者具备一定的政治勇气和政治智慧，同时也要求我们的执政者，应该以更为宽容的心态看待各地的创新冲动，以更为宽松的改革环境鼓励和促进各地的创新行为。二是对于各地的创新冲动不仅要采取宽容的态度，而且要主动采取一些激励措施鼓励创新。如何保持县级党委的创新动力，如何激活乡镇党委创新的主动性，如何激发基层党员群众参与改革创新的积极性，是当前增强基层民主改革动力的核心问题。基层民主改革不能单纯依靠个人的创新理念和冲动，而是要依靠制度来巩固创新的经验性做法，依靠一种机制（主要是激励机制）来维系创新的热情，从而解决基层民主改革的动力问题。比如可以由执政党和政府的有关部门以课题招标、创新案例评奖等形式，给基层的创新者以正面的积极的激励，从而更好地营造改革的氛围。
第三，处理好乡镇党委“公推直选”体制与原来的干部管理体系的衔接问题。上述改革的试点基本是按照“公推直选”模式推进的，也就是说乡镇党委的候选人是党员群众“公推”产生，有的试点区由上一级党组织对党员群众“公推”出来的初步候选人进行票决，确定为正式候选人；然后由党员大会或党代会直接选举产生，“直选”环节极大地尊重和体现了党员的主体地位，使党员的民主意愿充分地表达出来。但是“公选直选”体制与原来的干部管理体制存在如何衔接的问题。这是因为按照干部管理体制来看，除了选拔之外，还有任用、考核、调动、交流、罢免等环节。尽管我们在乡镇党委选举环节做了创新，甚至允许全体党员直接选举产生乡镇党委书记、副书记，但当选后的乡镇党委书记、副书记仍要受原有的干部管理体制的制约。比如干部调动问题，县级党委仍然有权调动乡镇领导班子成员。从实际的观察中我们也可以得知，在乡镇党委一届任期内，乡镇党委的调动情况是比较普遍的。在乡镇党委书记、副书记不断流动的情况下，保证乡镇党委书记在竞选期间对党员所作出的承诺，将是一件十分困难的事情。因此，严格按照任期制的要求，创造条件让“公推直选”上来的乡镇党委领导班子能够安心完成一届任期，这是对基层党组织严格依照党内法规办事的考验。
第四，及时修改《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的有关规定。该条例是1990年制定的，至今已经实行了18年之久。2007年党的十七大在修改党章时对基层党组织选举程序作出了重要修改，即将第三十条中关于“基层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”修改为“基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准”。这种修改就意味着基层党组织的书记、副书记的产生办法多元化了，可以由委员会选举，也可以由其他方式选举产生，比如说由党员大会或党代会直接选举产生。党的十七大秘书处负责人就党章修正案答问时表示，作这样的修改，将有利于在基层党组织选举中普遍实行党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，扩大基层党组织领导班子候选人提名的民主，拓宽选人用人视野，加强党的基层组织领导班子建设；有利于给直接选举基层党组织领导班子等扩大党内基层民主的探索留出空间[2]。正如前文所说，从目前进行的乡镇党委选举方式改革的案例来看，改革措施大多突破了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的规定，由党员或党代表选举产生。现在的问题就是如何将十七大精神与当前的选举改革实践结合起来，尽快地修改该条例，出台乡镇党委领导班子成员直接选举的办法，待条件和经验成熟后再向全国推行。
［收稿日期］2008－09－08
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