中国西部地区的扶贫开发，本文主要内容关键词为：中国西部论文,扶贫开发论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西部大开发是中央政府为缩小地区间发展差距，促进全国经济均衡、快速、持续发展，实 现全民族共同富裕目标而作出的一项跨世纪的重大战略决策。其实质及最终目的就是从根本 上铲除贫穷。因此，西部大开发既为西部贫困地区的发展创造了一个极其重要的历史机遇， 又为扶贫开发工作提供了一个巨大的推动力，对做好新时期扶贫开发工作，缓解和消除贫困 现象，将产生十分重要而深远的影响。
一、中国农村贫困人口分布现状
改革开放以来，中国的扶贫开发工作取得了历史性的成就，经过农村体制改革，有组织、 有计划、大规模的扶贫开发和组织实施“国家八七扶贫攻坚计划”三个阶段，农村没有解决 温饱问题的绝对贫困人口从1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万左右，贫困发生率从高 达3 3%下降到3%以下。
改革开放初期，中国农村贫困人口数量大，分布比较广泛。随着农村各项制度的改革，贫 困状况大幅度缓解，绝对贫困人口数量也大幅度下降，到八十年代中期，农村人均纯收入20 0元（相当于当时全国农村人均纯收入水平的50%）以下的贫困人口减少到1.25亿，主要分布在 18片相对集中的“老、少、边、穷”地区。为尽快解决这部分农村贫困人口的温饱问题，中 央 政府在全国范围内开展了有组织、有计划、大规模的扶贫开发工作，成立了扶贫开发的领导 机构，制定了扶贫开发的方针政策，增加了扶贫的专项资金和物资，到1993年底，贫困人口 数量下降到8000万人。这部分贫困人口在分布上呈现出更明显的区域特征，其中近73%集中 分布在“国家八七扶贫攻坚计划”确定的592个重点贫困县。592个贫困县中，有366个县属 于包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏及新疆12 个省、市、自治区的西部地区，占国定贫困县总数的61.8%（见表1）；中部地区有193个，占2 4.5%；东部地区有33个，占9.6%*。8000万贫困人口中的51.3%分布在西部地区，其中366个 国定贫困县的贫困人口数量占到全国贫困人口总数的41%；中部贫困县占27.3%；东部贫困县 占4.5%。至2000年底，“八七扶贫攻坚计划”如期结束，没有解决温饱的绝对贫困人口剩余 3000万左右，分布随之也发生了一些变化，50%左右分布在西部地区。其中57%的贫困人口分 布在592个国定贫困县，西部366个国定贫困县占35%，中部和东部分别占19%和3%。
“八七扶贫攻坚计划”的如期完成，标志着中国扶贫开发工作进入了一个新的历史阶段。 在新的历史时期，中央政府制定并颁布实施《中国农村扶贫开发纲要》，指出2001—2010年 扶贫开发总的奋斗目标是：“尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本 生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础 设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水 平创造条件”。根据这个奋斗目标，新时期扶贫开发的主要任务，一是尽快解决3000万绝对 贫困人口的温饱问题；二是帮助已初步解决温饱问题、但还需要进一步巩固扶贫成果的贫困 人口增加收入，改善生产、生活条件，实现稳定脱贫。
表1 1998、1999年分地带农村贫困人口的发生率
地区
1998年1999年
贫困人口
贫困发生
贫困人口
贫困发生
（万人） 率(%)（万人）率（%）
全国 42104.6
3412
3.7
东部地区5591.7453
1.3
中部地区
14914.8
1192
3.9
西部地区
21609.1
1767
7.3
表2 1999年主要农产品单位产量对比表（公斤）
指标 西部贫困县西部12省区市 全国
人均 亩均人均 亩均 人均 亩均
粮食 361
195 375
248406
299
棉花1.34
66.34.2
86.3
3.1
68.5
油料12.9
71.9
16.8
98.3
20.7 124.7
糖料
105.5
2685
155.6 3505
66.5 3380
肉类38.6 46.3 47.5
奶类6.48
9.0 6.4
总体上讲，由于历史、社会、自然、经济、文化等诸多方面的原因，西部12个省、市、自 治区目前仍属经济欠发达地区，生态环境脆弱，基础设施落后，产业结构单一，群众生活困 难，经济和社会发展水平大大滞后于全国。根据新时期扶贫开发的奋斗目标和主要任务，以 及农村贫困人口的分布现状，在相当长的一段时间内西部地区仍将是中国扶贫开发工作的重 点地区。
二、西部贫困县贫困特征及发展现状
西部地区与全国和东部地区相比，在经济、社会发展方面存在着明显差距。但就西部12个 省、市、自治区而言，由于所处的地理位置、自然条件、经济发展基础、社会发育程度等方 面的差异，地区与地区之间，县与县之间，在经济和社会发展水平方面，也存在着明显差距 。西部366个国定贫困县，其中258个是边远山区县，占西部山区县总数的一半以上，210个 是少数民族县。这些县绝大多数分布在6大贫困区：内蒙古高原东南边缘风沙化贫困区；黄 土高原沟壑水土严重流失贫困区；秦巴山地生态恶化贫困区；喀斯特高原丘陵环境危急贫困 区；横断山脉高山峡谷封闭型贫困区；西部沙漠高寒山区环境恶劣贫困区。由于这些地区自 然条件恶劣，生态破坏严重，基础设施薄弱，生产方式落后，群众生产、生活十分困难。除 一般贫困地区所具有的特征外，在以下几个方面更为显著。
（一）农业是当地经济的主要支柱，但农业的生产力水平很低，为全国之最 1999年366个西 部贫困县第一产业增加值占其国内生产总值(GDP)的比重高达39.8%，比西部地区平均水平高 出16个百分点，比全国平均水平高出22.2个百分点。而同期按人口平均的主要农产品产量除 糖料高于全国平均水平、奶类相当于全国平均水平外，其他指标不仅低于全国水平，而且也 低于西部12个省、市、区的平均水平（见表2）。从单位土地产出情况来看，所有指标均低于 全国和本地区平均水平。这表明西部贫困县经济主要依赖于小农生产，而小农生产的低效益 和低再生产能力，决定了西部贫困县经济发展的弱势。
（二）地方经济发展水平低，综合实力很弱，依靠自身力量解决贫困问题的难度很大 与“ 八七扶贫攻坚计划”实施之前相比，西部贫困县的经济发展水平有了不同程度的提高，人均 国内生产总值从1993年底的1937元增加到1999年底的2189元，增加了252元。人均地方财政 收入从54元增加到109元，翻了一番。但与全国和西部地区平均水平相比，仍有很大差距（见 表3）。其人均国内生产总值不仅低于592个国定贫困县的平均水平，而且大大低于西部地区 的平均水平，人均GDP值仅为西部地区平均水平的50%，人均地方财政收入只占到西部地区平 均水平的37%，与全国相比，差距则更大。
表3 1999年经济发展水平及综合实力对比表（元/人）
地区国内生第一产业 地方财政 农民
产总值 增加值 收入 纯收入
全国 6534
1589452 2210
西部 4302
1312287 1729
全国贫困县
2573
1094121
1347
西部贫困县
2189967109
1185
表4 农村劳动力及文化程度对比表
地区劳动力负
文盲或半文
初中以上文化程度
担系数 盲率(1%) 劳动力比重(%)
全国 1.538.96
57.41
西部 1.59
15.59
46.76
全国贫困县1.64
22.140.28
西部贫困县1.74
29.533.25
表5 农民人均纯收入增长情况对比
地区1993年
比重 1997年 比重 1999年 比重 年均增长
（元） % （元）%
（元）
% 速度%
全国 922 1002090100
22101003.3
西部 702 76 153974173078 3.2
全国贫困县484 52 124760134761 3.1
西部贫困县423 46 96946118553 3.0
表6 农民收入及消费比较（1999年）
指标
西部全国西部全国
贫困县贫困县 地区
农民人均纯收入（元）
1185 13471730 2210
其中：家庭经营收入
所占比例(%)8872 75 66
人均生活消费支出（元）919
10451253 1577
恩格尔系数65.0 59.957.8 52.6
（三）劳动力文化素质低，负担较重，严重制约着农户收入水平的提高据国家统计局抽样调 查，西部贫困县贫困农户劳动力文盲、半文盲率高达29.5%，是全国非贫困人口文盲率的3倍 ，西部地区农村劳动力文盲率的近2倍，而初中以上文化程度劳动力所占比重，不仅大大低 于全国平均水平，也低于西部农村和国家贫困县平均水平（见表4）。据抽样调查分析，劳动 力文化程度与家庭人均收入之间有显著的正相关关系，文盲、半文盲劳动力贫困发生率为最 高，达21.3%。同时，劳动力负担系数也高于全国和西部平均水平。
（四）农民人均收入水平低，收入结构单一，增长缓慢，消费层次低 经过十几年扶贫开发 ，特别是实施“八七扶贫攻坚计划”，西部贫困地区农民收入水平逐年提高，生活条件也有 所改善。但与全国及本地区非贫困县相比，差距仍然很大（见表5）。1999年366个西部贫困县 农民人均纯收入为1185元，其中88%来源于家庭经营收入，这个比例比西部平均水平高出13 个百分点，比全国平均高出22个百分点。由于农民家庭经营主要以农业为主，受制于自然条 件。因此，收入的稳定性差，风险大，每逢自然灾害，造成收入大幅度滑坡。这也是西部地 区返贫率高，产生大量短期贫困的主要原因。
同时，尽管有国家的重点扶持，但西部贫困县农民年人均收入增长速度低于全国、西部和 国定贫困县平均水平。消费层次也最低，属于明显的以生存性消费为主的消费模式（见表6） 。
表7 西部贫困县农村社区发展环境改善情况（1999年）
指标单位 西部 全国西部 全国
贫困县 贫困县
地区
通电村
% 90.6
94.58797.1
通邮村
% 50.1
67.87491.4
通公路村 %
91.1
91.4
75.8
88.4
通自来水村
%
63.8
73.8
34.9
39.6
医院、卫生院 所/乡镇 1.34
1.37
1.21.2
医院、卫生院床位 床/乡镇 21.727.1
14.9
22.2
上述四个特征，对新时期西部地区的扶贫开发提出了严峻挑战。但需要指出的是，经过十 几年声势浩大的扶贫开发，592个国定贫困县在社区发展环境方面有了明显改善，西部地区 贫困县也不例外。西部贫困县除通邮村的比例明显低于全国和西部平均水平，通电村及医院 床位略低于全国水平外，其他各项指标均高于全国和西部平均水平，尤其通自来水村比例高 出幅度较大。这是国家对这些贫困县在社区发展环境和基础设施建设方面给予重点扶持的结 果，对进一步改善和提高贫困地区农户的生产、生活条件，彻底摆脱贫困，打下了良好基础 。
三、国家对西部贫困地区的扶持状况
从八十年代中期开始，中国政府在全国范围内开展以解决农村贫困人口温饱问题为目标， 以改变贫困地区经济、文化落后状态为重点的大规模扶贫开发工作以来，采取了一系列行之 有效的政策和措施，特别是“国家八七扶贫攻坚计划”的颁布实施，进一步明确了2000年以 前中国扶贫开发的目标、任务、途径、措施和政策，这对缓解农村贫困现象，大幅度减少贫 困人口，促进贫困地区经济、社会发展，产生了广泛而重要的影响。西部地区贫困人口集中 ，贫困程度深重，一直是国家扶贫开发重点支持的地区，从1994年实施“八七扶贫计划”以 来，在以下几个方面得到了重点扶持。
（一）中央扶贫资金向西部贫困县倾斜 1994年至2000年，除“三北”防护林、贫困农场、 康复扶贫贷款、光彩事业等专项资金外，中央政府累计安排扶贫资金1046亿元，其中扶贫贷 款582亿元，财政扶贫资金166亿元，以工代赈资金298亿元。安排到西部贫困地区的资金达6 70亿元，占扶贫资金总量的64%。其中累计安排财政扶贫资金和以工代赈资金达302亿元，占 财政扶贫资金总量的65%。强大的资金投入，特别是财政资金的支持，促进了西部贫困地区 农业基本生产条件和社区发展环境的改善。
（二）加强培训，努力提高西部贫困地区干部管理水平和贫困农户的素质 据统计，自实施 “八七扶贫攻坚计划”以来，西部12个省、区、市，通过各种方式组织开展对干部的培训和 对 贫困农民的实用技术培训活动，每年参加人数都超过1000万人次。通过这种大规模的培 训，不仅使贫困地区广大干部、群众加深了对中央政府扶贫开发方针、政策的理解和了解， 使他们积极配合、主动参与扶贫开发的各项活动，而且还传播了新概念、新思想、新观点， 推广了先进的农业实用技术。大规模的持续培训对提高西部贫困地区干部、群众素质和生产 力水平，增加收入，脱贫致富，起到了巨大的推动作用。
（三）组织开展国家机关、社会团体定点扶贫根据扶贫开发的要求，在中央政府的倡导下， 国务院扶贫办组织开展了国家机关、社会团体定点联系帮助一片贫困地区的工作。目前，有 138个中央单位和部门定点帮扶325个国家贫困县。其中，有74个中央、国家机关等单位定点 帮扶了西部11个省、区、市的171个国定贫困县，占到西部贫困县数的47%。国家机关、社会 团体定点扶贫，通过选派挂职干部，动员职工向贫困地区捐款捐物，牵线搭桥、外引内联等 ，不仅帮助当地贫困农户提高收入，而且在基础设施、科技推广、人才培训、劳务输出以 及文化教育卫生事业等多方面予以帮助和扶持。在中央、国家机关的带动下，各省、区、市 以及贫困地、县也积极开展了富有成效的包村联户扶贫工作。这项活动促进了西部贫困地区 的反贫困工作。
（四）部署安排东西部扶贫协作 1996年7月，在中央政府的直接安排和部署下，由北京、天 津、上海、广东、江苏、浙江、山东、辽宁、福建和深圳、青岛、大连、宁波13个东部沿海 发达省、市对口帮扶内蒙古、甘肃、云南、广西、陕西、四川、新疆、青海、宁夏和贵州10 个西部省、区的工作全面展开。5年来，扶贫协作取得了很大成就。据统计，1996—2000年 东部发达省市累计为西部贫困省区无偿捐赠资金和物资达21亿多元，其中东部省市政府拨款 11亿多元，社会捐资5亿多元；签定协作项目5745项，协议投资280多亿元；东部地区到西部 联合兴办企业510个；开展干部交流2954人次，培训人才9.69万人次，引进技术912项，援建 希望学校1927所；建设基本农田217万亩，新修公路4361公里，帮助解决了101万人、108万 头牲畜的饮水困难，直接或间接带动西部贫困地区解决了470多万农村贫困人口的温饱问题 。组织东部13个发达省市与西部10个贫困省区开展东西扶贫协作，是一项具有战略意义的重 大扶贫决策。对促进西部贫困地区经济发展，增强东部地区经济发展后劲，缩小东西部差距 ，将发挥越来越重要的作用。
（五）积极引进外资，扩大对外合作，加快扶贫开发进程 90年代以来，中国政府与国际社 会在扶贫开发领域里的交流和合作有了明显进展。据不完全统计，目前，世界银行、联合国 开发计划署、粮食计划署、国际农发基金、联合国人口基金会、儿童基金会等国际组织，荷 兰、日本、英国等外国政府，福特基金会、世界宣明会等非政府组织，在西部地区开展的扶 贫项目覆盖了200多个贫困县，提供资金支持7亿多美元。特别是与世界银行合作，由中央政 府直接组织开展的西南、秦巴和西部三期扶贫项目，利用世行贷款6.1亿美元，覆盖了包括 广西、云南、贵州、四川、陕西、宁夏、甘肃、内蒙古8个省、自治区的88个国定贫困县， 受益贫困人口770万人。这些合作项目的实施，不仅有利于解决贫困人口的温饱问题，促进 贫困地区发展，而且通过学习、借鉴国际社会扶贫开发的经验和科学、有效的项目组织管理 方式，对提高中国扶贫开发工作整体水平，具有更为重要的、广泛而深远的意义。
四、西部地区扶贫开发应关注的几个问题
按照《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》总体要求，根据西部贫困地区贫困特征及 发展现状和以往扶贫开发的经验、教训，新时期西部地区扶贫开发工作应特别关注以下几个 问题：
（一）牢牢把握扶贫目标，始终瞄准穷人
西部大开发和扶贫开发都是国家为缩小地区之间的发展差距、最终实现全民族共同富裕而 作出的战略决策，但在目标取向上二者有区别。西部大开发着眼于区域大发展，主要工作重 点是生态重建、重大基础设施建设、区域产业结构调整和促进科技教育大发展、人才培训等 ，而扶贫开发则要求扶贫到户，目标到人，基本对象就是那些尚未解决温饱问题和解决温饱 不稳定的贫困农户。这部分贫困人口是在经济发展和社会进化过程中的边缘弱势群体，很难 依靠市场或自身力量有效摆脱贫困，必须依靠政府的支持和社会的帮助。因此，只有始终瞄 准穷人，真正做到规划、资金、物资及帮扶措施等工作和效益落实到户，才能解决贫困人口 的问题，实现扶贫开发的目标。
（二）坚持实施可持续发展战略，将扶贫开发寓于生态建设和环境保护之中 西部贫困地区 由于历史上统治阶级政策导向和受传统农业发展思想的影响，长期实行了一种浅层次、平面 式、数量扩张型的对自然资源开发利用的方式。这种方式对自然资源滥垦、滥樵、滥牧，致 使生态环境破坏、资源枯竭、土地生产力下降。由于生活压力和生存需求，人们进而追求更 大规模的滥垦、滥樵、滥牧，造成更大范围、更深层次的贫困，陷入了一种“破坏生态→趋 于贫困→再破坏→更贫困”的恶性循环。西部绝大部分贫困县位于生态环境脆弱地区，生态 自我调整功能十分有限，一旦遭到破坏，几乎很难恢复。因此，扶贫开发一定要始终坚持可 持续发展的指导思想，牢牢抓住西部大开发生态重建、退耕还林还草的良好机遇，转变生产 开发方式，调整产业结构，培育优势资源，寻求并建立新的经济增长点，把解决群众温饱问 题、脱贫致富与生态保护和建设紧密结合起来。只有这样，才能够实现资源的永续利用、农 民 收入的稳定增长、地方经济持续发展的目标，也才能够使广大农民步入“生态建设→摆脱贫 困→进入小康→走向富裕”的良性循环。
（三）着力加强人力资源开发，夯实从根本上摆脱贫困的基础 人力资源是经济发展最主要 、 最活跃的因素，也是国民财富的最终基础。人口素质不高是制约贫困地区经济发展、并使贫 困延续的重要原因之一。西部贫困地区人口素质不高主要表现在：一是数量的增长超过资源 和经济发展水平承载能力；二是健康素质差，是地方病、传染病高发区，婴幼儿死亡率、人 口死亡率等指标均高于非贫困地区，因病致穷的农户所占比例很高；三是文化素质低， 劳动力文盲、半文盲率高，儿童入学率、巩固率、小学完成率低，所受教育质量差，观念陈 旧、意识落后。人口素质不高是产生贫困的主要原因，也是实施扶贫开发战略的主要障碍。 因此，应结合西部大开发优先制定科技教育、培训人才的政策措施，下大力气加强人力资源 开发，努力提高劳动者素质。主要应抓好四个结合，一是乡村学校、卫生室房屋建设，基本 设备配置等硬件的改善，要与提高入学率、巩固率、完学率和师资、医护人员素质及降低常 见病、地方病、传染病发病率、婴幼儿死亡率等软环境建设相结合；二是发展基础教育要与 扫 除青壮年劳动力文盲、半文盲工作相结合；三是开展职业技术教育要与普及推广农村实用技 术活动相结合；四是农村精神文明建设工作要与反对封建迷信、革除落后生活习俗相结合。
（四）积极引导并推进异地开发、移民搬迁工作 西部地区少部分贫困人口分布在资源十分 贫乏、环境极其恶劣、不具备基本生存条件的地方，要解决这部分人的温饱问题，使他们脱 贫 致富，异地开发、移民搬迁是一种有效的途径和方式。应充分把握实施西部大开发战略、建 设重点基础设施项目的机会，有机地把这部分贫困人口的移民、异地开发结合起来。做好这 项工作，一要研究制定相关政策，界定迁出区域和移民对象；二要搞好规划，做好与迁入地 及移民、异地开发重点工程项目的衔接，在此基础上抓好试点，分步推进；三要坚持群众自 愿，不搞强迫命令；四要因地制宜，量力而行。
*文中东、中、西部划分为：东部5个省，即辽宁、浙江、山东、广东、福建；中部10个省 ， 即河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南；西部12个省、市、 区，即内蒙古、广西、四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。 所用数据来自国家统计局和国务院扶贫办