当前农村社会发展状况的总体评估，本文主要内容关键词为：发展状况论文,总体论文,农村论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，全球化、现代化浪潮的势头越来越猛，对中国农村社会的发展提出尖锐的挑战。构建和谐社会，促进协调发展，首先只是一种理论预设的目标，实践中究竟如何把近70％的人口所生活的农村社会纳入到现代化发展轨道之中，并达到整个社会持续、协调发展呢？这是一个需要在实践中不断探索的历史性课题。本文主要在对近年来农村社会发展状况的观察和对一般性统计分析信息的总结的基础上，对当前农村社会发展状况作总体性评估。
农村社会发展评估的意义和方法
社会评估是对各种公共工程、项目或社会实践可能取得的或已经取得的社会效果或社会影响进行考察、分析和评价的综合性应用研究。目前，在各种各样的政治、经济、社会乃至技术实践中，人们常常以社会评估作为基本的准备工作和总结工作，并以评估的结果作为科学管理、科学决策和科学施政的信息依据。社会评估的方法论依据在于：人类任何实践活动不论其目的和内容是什么，其根本的也是实质性的目标是相同的，那就是人类任何实践活动的理想目标都应该达到让尽可能多的社会成员获得尽可能多的利益或福利，并尽可能地减少成本或代价。也就是说，就社会发展而言，最具本质性的标准是看社会成员是否真正地从中受益以及受益程度有多大。
社会评估的意义在于可以避免单纯经济评估和技术评估可能导致的片面性和形式性，引导人类社会实践活动回归到以人为本的根本原则之上，更好地促进人类实践和创造活动的社会效益的提高。例如，经济评估和技术评估常常偏重于纯粹的成本—收益和效率的数量指标，而在人类社会生活中，收益率高的、效率高的并不一定能给主体的社会成员带来更多的福利和利益，反而可能导致更多社会成员受到不利影响。所以，在公共事业发展中，如果仅以经济或技术评估作为依据，而缺少社会评估的话，就可能导致公共发展目标难以实现。特别是在经济或技术评估与社会评估的结果不相一致时，社会评估的结果具有优先考虑的意义，因为社会成员的受益程度或人的发展是一切社会实践的根本意义所在。
中国在朝着全面建设小康社会这一战略目标迈进的过程中，农村社会发展具有战略性的地位和意义。全面推进农村小康社会的建设，可以说是一项庞大的系统工程，仅仅靠改造传统农业，或乡村建设运动还不够，因为小康社会并不仅仅指经济上的富裕程度和政治上的民主程度，而是一种综合的发展状况。所以，科学地推进农村小康社会的建设进程，就需要不断对农村社会发展状况进行科学的评估。
对农村社会发展状况评估的核心内容就是把握和判断农村社会的主体即农民的发展状况，了解农民从各项政策和各种旨在改造农村社会以及农业的实践活动中获得了多少福利、发展机会和发展潜力。评估农民的发展水平主要包括三个方面：一是利益增长水平，包括收入和消费支出的增长水平，即获得具体实物性利益的多少；二是发展机会，或增长的质量，即农民获得利益增长的途径和方式，它反映利益增长带动主体全面发展的程度；三是发展潜力，即增长的可持续性程度。有些利益增长属于短期的，并不具有发展的潜力和可持续性。如果农民获得了较大的发展潜力，就反映出他们的发展水平较高。
对农村社会发展的总体评估，主要是在典型调查和观察以及一般性统计数据分析基础上，借助一般社会理论的判断和推理逻辑，总结和概括出的关于一般特征和主要问题及成因的认识。这一方法虽不属于严格的实证方法，但其结论并非无经验事实依据。相比较而言，由于这一方法具有操作简便性，因而对应用社会学研究来说同样有较强的适用性。
农村社会发展的现状和问题
总体来看，改革开放以来，广大农民从各项政策中获得了较大的实惠，特别是农村经济结构战略性调整、国家扶贫战略、西部大开发战略，促进了农民收入的增长。到2002年底，农民人均纯收入达到2476元，增长幅度为4.8％。此外，农村绝对贫困人口的生活困难基本得以解决。不过，农村贫困地区的发展活力和潜力并未得以实质性提高。贫困地区的生计资本，如物质的、自然的、社会的、个人的生计资本存量没有显著增加，所以一些地区的贫困人口在扶贫政策帮助下曾经脱贫，但又很容易返贫。
农村基础设施得以改善，但公共生活设施建设较为滞后。在国民经济快速增长的同时，国家加大了基础设施建设的力度，并确立了以基础建设投资来拉动内需的发展战略，农村基础设施条件明显改善，交通通信设施建设迅猛增长，水利设施建设投资大幅度提高。1997年以来，在实施“西部大开发”战略的推动下，西部地区的基础设施建设进入了快速发展时期，农村基础设施包括交通、通信、水利工程和公共服务设施等方面的建设，取得了显著成绩。1998年，国家财政支农支出规模达到1154.76亿元，占财政总支出的10.69％；2001年，财政支农支出增长到1463亿元。国家在增加财政支援的同时，还通过国债增加支援农村社会事业发展的投入，2002年增发国债用于支农的投入达到400多亿元。投入的增加，使农村的基础设施和生产条件在较大程度上得以改善。
但是，与农民生活密切相关的、让农民直接受益的公共生活设施建设没有明显变化。在农村的生活用水、公共卫生、交通、教育、文化娱乐和社区服务等设施建设方面，目前尚未得到足够的重视和发展。这在某种意义上也是城乡差距的突出表现。
农村基层组织建设逐渐走向制度化、民主化。从1983年到1985年，普遍建立了乡镇政府和村民委员会，确立了农村新的基层管理体制。1988年6月开始施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》，为农村基层组织建设、民主管理和村民自治提供了重要制度保障。目前，各省、自治区和直辖市内，总共组建了92.8万个村民委员会。但必须指出的是，较多的基层组织目前并未很好地发挥农村自治、公共服务和公共管理的功能，因此，基层组织与群众的矛盾是当前农村主要社会矛盾之一。
农村社会事业的发展虽然总体上取得了明显的成绩，但农村社会发展与经济发展以及与整个社会发展之间的和谐与协调方面还存在诸多问题，其中主要表现在以下几个方面：
1.农村公共体系的欠发展。改革开放以后，随着农村集体经济体系的瓦解，以往依赖集体支撑的公共事业逐渐削弱，但新的公共体系的建设在一些地区特别是贫困地区几乎是停滞不前，原有的一些基本公共事业不仅未得到进一步发展，甚至可能逐渐削弱。以往的公共卫生防疫体系、农村合作医疗体系、基础教育、公共文化以及集体救济和保障体系，在很大程度上维护了改革开放以前农村经济落后状态下的社会稳定。集体解散后，农村公共领域没有得到相应发展，一些公共问题陷入无人管理的真空状态。例如，目前一些农村地区影响公共健康的传染病像血吸虫等已经灭迹的流行疾病重新开始出现，并有蔓延的势头，这就表明农村公共卫生预防系统的削弱。此外，农村的教育、公共文化和环境保护等公共事业发展也相对滞后。公共体系的欠发展意味着农村社会发展中存在着脆弱性、不稳定性。特别是在遇到突发性公共事件或公共危机时，就容易导致社会的混乱和动荡。
2.供给不足与有效需求不足并存。虽然当前农村基础性公共服务和管理体系欠发展，总体供应量非常有限，但同时由于公共体系供应的质量、效率较低，所以导致农民对公共品的有效需求也出现不足的现象，乃至最终出现了农村公共品滞胀现象。公共品的供给在总量和总体规模上是不足的，但同时在局部地区、个别时间段和个别具体服务项目上，由于供给方式的低效率，出现了农民对公共品有效需求的不足，从而导致有限资源的低效率使用甚至浪费。例如，在农村现代化交通和通信建设方面，国家和政府投入了大量资金用于基础建设，但由于缺乏高效合理的供给模式，致使这些公共品的使用效率在某些地区并不高。另外，在农村教育发展方面，同样也存在有限供给和有效需求低下同时并存的矛盾。国家和政府在农村教育多元化发展方面，鼓励基础教育、升迁教育、职业技能教育和成人继续教育共同发展，投入的资金虽然有限，但这些稀缺资源难以得到合理和有效的利用，农村义务教育失学率有上升的趋势。这一现象表明，农村公共服务体系中存在着供给者的目标与需求者的预期不相吻合、供给总量与供给结构的不协调等矛盾。
3.城乡社会发展的差距继续拉大。改革开放以来，虽然从总体看，农民的收入和生活水平普遍得以提高，但不容忽视的事实是，随着城市改革的全面展开，加上城市收入分配制度的变化，城乡居民收入差距开始拉大。1984年城市居民与农村居民人均收入差距为1.71∶1，2000年为2.79∶1，2001年又进一步扩大为2.9∶1。2002年城镇居民人均可支配收入为7703元，农村居民人均纯收入为2476元，收入比为3.1∶1。
城乡居民收入差距不可避免地导致城乡居民在消费水平和结构以及生活水平方面的差距。在消费水平上，2000年城镇居民的消费总额占全部居民消费的55％，比1990年高出11个百分点。城乡居民人均生活消费支出的比例1985年为2.12∶1，到1995年扩大为2.70∶1，2001年则进一步拉大到3.05∶1。1990～2000年，城镇居民人均消费支出增加了2.8倍，农村居民只增加了1.8倍；近两年城市居民的消费水平又有较大提高，而农村居民的消费水平由于收入低速增长，提高极其有限，估计城乡居民消费水平差距应在3.6倍左右。在消费结构上，城乡居民温饱问题都得以解决，生活水平不断提高，恩格尔系数不断下降。2001年城镇居民恩格尔系数为37.9％，比上一年下降1.3％；农村居民的食品支出（恩格尔系数）为47.8％，比上一年下降1.3％，城市居民恩格尔系数比农村居民低10个百分点。
农村在基础设施建设、生活条件、公共服务上与城市存在显著的差距，公共品的供给远远落后于城市。目前，不仅存在着农村公共交通、电力、邮电、通讯等基础设施相对落后的现象，而且存在着农村居民在使用这些公共服务时要支付更高成本的现象。
农村医疗卫生事业同城市相比同样存在明显的差距，占总人口70％的农村人口只享有20％的卫生资源，占总人口30％的城市人口却享有80％的卫生资源。1998年全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.56％，而城镇居民为55.87％，87％的农民是完全靠自费医疗的。
在教育方面，农村的教育投入、物质条件、居民受教育程度等与城市相差甚远，国家教育经费投向明显向城镇倾斜。农村小学适龄人口占全国的比重为70.68％，而教育经费仅为56.77％；农村初中适龄人口占全国的比重为66.13％，而教育经费只占49.87％；城镇居民平均比农村居民多接受4.5年教育。
目前，农村尚未建立起统一的社会保障体系，社会保障仍以居民的家户保障为主，而城市已经建立起最低生活保障、失业保险和养老保险相结合的社会保障体系。政府主导的农村社会保障目前主要有特困户救济、灾害救济和农村“五保户”制度，养老保障、最低生活保障体系尚不健全。
从以上各项指标分析来看，农村目前在教育、文化、卫生和社会保障方面的发展水平，仅相当于城市发展水平的1/3左右，如果从发展程度来估算的话，农村社会发展要落后于城市约30年，且这种差距目前尚未有缩小的趋势。城乡差距的拉大和不均衡发展，是影响当前农村社会和谐发展与稳定的最不利的因素之一。
4.农村社会发展的地区差距问题。当前，中国社会发展不仅存在城乡之间的显著差距，而且还存在着明显的地区差距。在基础设施、人口发展、教育、科技、文化、卫生事业发展方面，东部、中部和西部地区存在较大差距。
基础设施是促进经济与社会发展的重要条件，目前，中国在基础设施建设方面有了较大程度改善，但总体水平与发达国家相比仍存在一定差距，而且各地区的发展水平也存在着显著差距。东部地区相对较发达，中部和西部地区相对落后。
电话普及率1985年为0.59％，1995年上升为4.34％，仍低于中等收入国家8.1％的水平，且各地区的相对差距较大，相对差异系数1985年为87.65％，1995年为89.67％。京、津、沪及沿海地区的普及率高于中部和西部地区，且上升的幅度也更大。贵州省的普及率最低，仅为1.11％，其次是西藏，普及率为1.46％。在公路、铁路建设方面，中国目前的水平低于中等收入国家的平均水平，1995年百万人口公路里程为955公里，百万人口铁路里程为45公里，百万人口高级公路里程为378公里。各地区的公路、铁路建设发展水平存在显著差距，东部、中部地区的交通比西部地区更发达，西部地区的交通相对落后，这一状况在较大程度上制约了西部经济和社会的发展。
综上所述，农村社会发展的地区差距主要表现在基础设施、公共服务水平和社会福利发展水平等方面。东部沿海发达地区的农村，社会发展水平基本达到小康程度，基础设施、生活设施以及公共服务和社会福利已基本达到中等发达国家的水平，而在中西部地区，特别是西部的贫困地区，农村社会发展水平相当落后，大部分居民仅仅维持温饱，还有部分居民的温饱问题还尚未解决。在这些地区，农村居民享受的公共服务和社会福利水平很少，发展的机会也极为有限。
制约农村社会发展的主要因素
从科学发展观来看，当前中国农村社会发展中之所以存在以上这些问题，反映了经济与社会发展、城市与农村发展、东部与中西部发展、效率与公平之间存在不和谐之处。出现这些发展不和谐问题，除了客观上存在着生产力水平因素的影响外，主观方面的原因主要在于人们尚未很好地运用科学发展观的基本原则来规划和指导经济与社会的发展，一些部门和地区在规划、设计、指导方面，偏重于经济效益，忽视了社会、文化的协调发展，尚未意识到社会公平问题的重要性，从而导致在决策和规划当中的偏颇。
更为具体地来看，当前农村社会发展所面临的这些问题，主要有以下几个方面原因：
1.受社会主义初级阶段的农村生产力水平的制约。当前，中国仍处在社会主义发展的初级阶段。在这一阶段，社会生产力水平相对较低。目前，中国农村人均GDP不超过1000美元，与发达国家的人均GDP普遍在1万美元以上相比，显然存在着较大的差距。农村生产力水平低下，是中国目前的基本国情，也是农村社会发展相对滞后的最根本的客观原因。没有繁荣的经济作基础，农村社会发展自然步履维艰。
此外，中国广大农村地区，范围广阔，人口众多，且各地区之间在地理环境、历史文化以及社会发展状况等方面，存在着各种各样的差异。一些地区自然条件极为恶劣，基础设施建设困难较大，成本极高，这在一定程度上制约了这些地区农村的社会发展。由于农村公共事业主要依赖当地基层政府的财政支持以及农村自身的资源，所以，在一些经济不发达的地区，基层政府的财政自身就很困难，难以扩大对农村基础设施和社会事业的发展的支持，同时，农村社会内部的资源又极度贫乏，因此，社会发展的基础条件极为落后，从而制约着农村社会发展和公共服务的发展。
从当前中国农村的实际情况也能看出，经济发展水平对社会发展水平的决定性影响。农村社会发展状况较好的地方，一般都是生产力水平提高较快的地区。一些地区的农村公共服务体系落后，社会事业欠发展，很重要的原因还是因为当地生产力水平落后。
2.受中国特色工业化发展战略的影响。由于受特定的历史条件和国际政治经济环境的制约，起于20世纪50年代初的中国工业化，选择一条具有中国特色的发展道路，其突出特点就是工业化与城市化的不同步。这一发展战略的本质就是依靠农村和广大农民群众的奉献，在一个一穷二白的国度里建立起自己的民族工业体系。为实现这一目标，国家通过指令性计划和工农产品价格“剪刀差”，从农民手里获取了低价粮食和原材料，同时又通过户籍制度将农民限定在农村，从而制约了农村经济、社会和农民的发展。某种意义上说，农村和农民的发展现状，是农民为中国工业化战略做奉献的结果。如今，国家重视农村和农民的发展问题，可以说是对他们所做贡献的一种补偿。
改革开放以来，随着经济体制的改革，农村生产力得到一定程度的解放，生产力水平有了明显的提高。但是，原有的战略和体制仍具有惯性作用，农村经济与社会发展仍受到路径依赖的影响，因此，随着时间推移，改革初期的激励效应逐渐减小，农村社会和农民普遍面临着收入增长减慢、负担不断加重的问题。一些地区从事粮食生产的农民处在亏本经营状态，出现这种问题的原因在于原先的工农产品价格“剪刀差”的作用依然存在。
目前中国的这种剪刀差相当于发达国家的至少两倍以上，农产品的价格过低，不仅影响了农民的收入增长和生产积极性，也将影响农业在中国的基础地位，同时也制约了农村其它社会事业的发展。特别是在1998年以后，为了支持城市国有企业的改制，减轻城市下岗失业工人的生活负担，政府再次对粮食二级市场进行限制，从而导致粮食价格再度降低，使得种粮农民不得不再次为城市做出利益牺牲，城乡差距和地区差距进一步拉大。通过低价粮食供应，城市和工商业发达地区大大降低了发展成本，从而获得较高收益率，而种粮农民和以农为主的地区则面临着亏本经营的残酷事实。这一反差无疑会拉大城乡和地区之间的发展差距。直到2004年，随着这一政策的调整，粮食价格回升，种粮农民和产粮区的发展状况才逐渐好转。
3.投资政策倾斜是导致城乡和地区发展不均衡的重要原因之一。农村社会发展需要大量的投入，社会发展方面的投入与经济方面的投资不同，社会发展投入的回报和收益是隐性的、长期的，而经济投资则可能有直接的经济收入和回报。由于长期以来，政府的投资一般向大城市和东部地区倾斜，因此农村特别是西部地区农村在社会发展和公共服务方面所得到的投入量非常少。
此外，一些地区由于经济发展状况不理想，因而进一步压缩在社会发展方面的投入；另一方面，随着农村集体经济体制的解体，农村社会公共发展在村级水平上缺乏资金投入，再加上乡镇财政实行了包干制，影响基层政府在农村社会事业和公共服务方面的投入积极性和投入能力，特别是在一些基层政府财政困难的地区，有限的财政能力自然导致基层政府难以顾及农村公共服务体系的建设。此外，由于目前一些地区的农民收入水平不高，制约了农民在公共服务方面的支付能力。一些乡村用于公共事业方面的公积金、公益金和基本建设基金难以征收，且这些公共基金的使用效率较为低下，在基层公共事业发展方面的投入明显不足。由于这些投入方面因素的影响，使得农村社会发展缺乏有力的资金支撑，致使农村在基础公共服务体系建设和社会事业发展方面，处于较为落后的状态。
4.城乡二元体制拉大城乡社会发展的差距。农村社会发展中存在的城乡差距、地区差距以及供给不足和有效需求不足同时并存等不协调发展问题，与已有的体制和运行机制有着密切关系。城乡二元的经济体制，导致政府在公共品投入方面的倾斜，城市的投入较为集中，而农村的投入极少。在农村，除了在诸如水利等生产性基础设施建设方面投入较多外，中央财政对农村基础性公共服务体系的投入很少，农村公共交通、通讯以及其它生活设施较为滞后，特别是在一些经济不够发达且较为偏僻的地区，无论是中央财政还是地方财政，给予公共服务体系建设和社会发展的支持力度都很低。
此外，城乡分割的管理体制，束缚了人、财、物的合理配置，限制了农村和农民的发展空间。例如，在实践中，农村人口在城市获得体制内的资源相当困难，这在一定程度上也就制约了农村劳动力的有序转移。当前拖欠农民工工资之所以成为较为突出的社会矛盾，从形式上看，主要是建设行业的资金问题。但更进一步去分析，我们不禁要问：为何拖欠的都是农民工的工资呢？这其中就反映出了体制上的矛盾，反映了城乡二元的户口管理体制对农村劳动力向城市转化的排斥。
5.不合理的财政政策加剧农村社会发展的不均衡。在农村社会发展的财政支出政策方面，由于政策的不完备，从而出现了事权与财权的不对称。例如，在一些地方所实行的地方财政包干政策中，上级政府要求基层政府完成教育以及其它各种公共服务体系建设与维护的任务，但是，由于基层政府的财政是有限的，特别是纯农业及其它一些贫困地区，地方财政的来源极为狭窄，很难支付所要承担的社会发展所需要的费用。所以，在没有统一的财政支出支持和中央财政转移支付的情况下，有些地区的社会发展就会出现资金缺乏，乃至出现发展滞后的问题。
受二元化财政支出体制的影响，政府在农村社会发展方面长期以来基本处于职能缺位状态，政府没有在公共服务体系建设和社会事业发展方面发挥应有的主导作用，从而使得一些地区农村社会发展严重滞后，城乡差距、地区差距进一步拉大。
从政府职能的履行情况来看，政府的主要职能在于促进公共服务和社会事业的发展。在资源和财力有限的情况下，仍需要政府提高效率，把有限资源充分利用，积极发挥有限资源在促进农村社会发展中的作用。但是，基层政府一般倾向于把有限资源投入到经营项目上，因为这可能增加财政收入。所以，在这种情况下，社会发展出现恶性循环局面。越是贫困的地区对社会发展的需求越高，但越是受到轻视，发展水平越低。
促进农村社会发展的政策选择
正是农村改革，带动了中国改革开放，如今，改革开放已经走过二十多年的历程，中国社会主义现代化建设蓬勃发展，各项事业欣欣向荣。但是，在社会经济快速发展和转型的历史时期，依然存在着一些局部问题和矛盾，尤其是“三农”问题，目前越来越突出。因此，继续深化农村改革，促进农村社会的全面发展，成为今后一段时期内非常重要的任务。
为推动农村社会发展，促进经济与社会和谐发展，以下几个方面的政策选择可供参考：
1.通过宏观调控，加大政府对农业的补贴，提高粮食价格，逐步纠正工农产品价格“剪刀差”，改善国民收入分配结构。农产品特别是粮食价格过低是“三农”问题的根本原因，也是解决“三农”问题的根本出路。目前，中国粮食价格在现有基础上再翻一番，还不及发达国家粮食价格水平的1/3，可见价格之低廉。粮食及农产品价格过低以及“剪刀差”是在工业化初期由政策力量扭曲形成的，现在仍需要政府的宏观调控来加以纠正。不纠正剪刀差，就难以改变农民亏本或利润率极低的生产经营状态，也就难以稳定农村，确保农村劳动力的有序转移。
提高粮食及农产品价格，既是促进农民收入增长和农村社会稳定的最直接、最有效的途径，也是缩小城乡差别、地区差别，促进社会和谐发展的有效机制。
2.加大政府对农村教育的投入，通过发展农村教育事业，促进农村社会结构转型和发展。农村社会发展最终的走向是农村现代化和城镇化，即在农村经济与社会繁荣和持续健康发展的基础上，逐步推进农村人口和劳动力的分化和转移，有序地推动城镇化进程。
现代化和城镇化最核心的内容就是人的现代化，其中教育资本既是个人最重要的资本，也是最重要的社会资本。然而，目前农村的教育条件和发展水平与这一方向存在着不协调的问题。基础教育质量不高、受教育价格高昂、职业技能教育薄弱等问题制约着农民受教育水平的提高。尽管农村义务教育基本普及，但一些地区仅有10％的初中学生继续升到高中，农村一般高中的毕业生升入高等院校的比率不超过40％，这样就意味着仅有不超过4％的农村学生有接受高等教育的机会。目前，绝大多数向城市流动的人口受教育水平在初中以下。受教育水平偏低制约了他们在城市社会的再发展。
农村社会发展归根到底是人的发展，受教育水平是现代社会个人与社会发展的基本平台，只有普遍提高农村居民的受教育水平，才能实现农村的现代化。当前及今后5年内，农村教育发展应达到普及高中或高等职业教育的水平，使农村教育水平上一个新台阶。
3.建立和完善农村统一的基本公共服务与管理体系，并通过立法的形式确立下来，以确保社会发展任务和目标得以执行。农村基本公共服务与管理体系主要包括：农村基础教育体系、农村最低生活保障体系、农村失业保障体系，农村公共医疗卫生防疫体系、农村基础文化服务体系。农村基础教育体系建设的投资要在现有的基础上，每年增长1％以上，解决九年制义务教育的普及问题，并力争在未来5年内普及农村高中教育（职业高中教育），农村人口高等学校升学率提高一个百分点；农村最低生活保障体系建设主要包括现有的“五保户”、2000万左右的贫困人口、丧失劳动能力者、老年人，估计在2500万人左右，每人每年保障费按1800元估算，政府每年用45亿元的财政支出便能建立起这一保障体系。农村公共卫生和文化服务体系要确保每个乡镇有一个较为完善的卫生和文化服务机构，并要用制度确立各级政府在维护这些公共服务体系中的具体职责范围。
4.深化现行的社会管理体制改革，特别是改革城乡二元分割的管理体制，逐步建立和健全城乡一体化的公共服务体系和社会管理体制，推动城乡社会相互协调、相互促进。在社会管理体制改革中，要重点改革户口和人口管理中的城乡二元体制，逐步改变人为设置的不利于社会协调发展的障碍，消除户口壁垒，促进劳动力和人口有序流动和转移。
农村劳动力向外转化是一个必然的也是难以阻挡的趋势，而且也是农村社会发展的走向之一。因此，把农村转移的劳动力纳入到统一的城市劳动力市场体系之中，建立健全城市劳动用工和保障制度，促进城乡劳动力的合理、有序流动和转移，推进农民进城务工的组织化、规范化和法制化，具有极其重要的战略意义。
为了推行上述政策措施，政府可以采取的对策主要有：
（1）进一步转变政府职能，加强政府在农村社会事业发展中的主导作用。政府的核心和本质的职能是提供公共服务、解决公共问题。政府在经济建设中的职能和作用，主要是通过制度和政策的供给以及宏观调控措施，引导和激励经济的快速、健康增长。在公共服务和社会事业发展中，政府则要发挥领导的角色，而且还要提供基本的法律原则以及人力和财力保证。
（2）合理划分事、责和财权。在发展农村公共服务体系和社会事业中，要明确、合理划分中央政府、地方政府和基层组织的责任范围或事务范围，并根据各自所负责的事务内容，确立各级政府的相应的可支配财权，事、责范围和财权要相称，以确保所规划的各项社会事业能有资金保证。
（3）加强各级政府财政在农村公共服务和社会事业方面的支出预算，并完善监督机制，确保财政预算的严格执行，确保农村社会发展有足够财力保证。
（4）完善转移支付政策，明确转移支付的条件、范围和额度，避免出现相互推托以至于无人负责的空白地带。
农村社会事业的发展，需要有财政作保障。为提高财政对农村社会发展事业的支持力度，就要对现行的财政供给模式进行调整和改革，建立多元化的农村公共服务供给模式，这些模式主要有四种：
中央财政主导的统一供给模式。在加快农村社会发展特别是贫困地区的发展方面，需要发挥中央财政的主导作用。对贫困地区农村的交通、通讯、水利、教育以及文化场所等基础和生活设施建设，要依靠中央财政的加大投入，逐步建立起由中央财政统一供给的农村基础性公共服务体系和网络。此外，为完善农村社会保障体制，要依靠中央财政支出，建立农村统一的最低生活保障机制，确保农民对基本生活保障的稳定预期，维护农村基层社会的稳定。
中央财政与地方财政相结合的供给模式。农村公共服务体系的完善，社会事业的全面发展，仅仅依靠中央财政力量是不够的。中国农村范围广，人口多，各地区经济社会发展水平有较大差别，统一的农村公共服务体系和社会福利，不一定能满足不同地区农民的物质和文化生活需要。地方各级政府必须重视农村社会的发展，结合中央财政的投入，加大对农业和农村发展的投入，进一步完善农村公共服务体系，建立和健全农村医疗保险体制和农村社会保障体制。特别是在经济发展水平较高、地方财政收入状况较好的地区，要不断提高地方财政对农村公共事业发展的投入比例，加快农村社会发展的步伐。
政府与市场相结合的供给模式。改善农村目前公共服务体系和服务水平，可以发挥和利用市场机制的作用，将部分公共服务和社会事业推向市场，引入市场供给的模式，提高农村公共服务的社会化水平。在引入市场供给模式时，政府的主要作用是给予投资农村公共事业和公益事业的项目以信贷、税收及其它政策优惠，同时，要采取公开招标方式，规范市场行为，确保建成项目能为广大农民提供优质、价廉的服务。目前，农村在交通、通信、信息、农业科技和医疗卫生以及农村教育等公共服务方面，都可以广泛引入市场机制，充分发挥社会力量，加快农村服务体系和基础设施的建设步伐。
在允许市场进入农村社会事业发展的同时，也可以引入市场运作机制和管理体制。如建立农村教育基金、养老保险基金、社会保障基金、医疗卫生保险基金制度，引入基金管理体制和管理方法，充分发挥银行和金融机构在农村社会发展中的作用。
政府与农户相结合的供给模式。农村公共服务体系的健全及维护，关键还要依靠广大农民群众的参与和支持。只有不断提高农民的公共意识，调动农民参与公共事务的积极性，才能把农村公共事务和公益事业搞好。所以，在发展农村社会事业的过程中，可以采取政府引导，农户参与的公共服务供给模式；也可根据实际需要，因地制宜，政府与农户自身分别按一定比例投入公共服务的供给。政府和农户相结合的供给一定要遵循自愿的原则，只能动员鼓励，不能强求，也不能作硬性规定。
总之，农村社会发展工作是一项艰巨而复杂的任务，同时又是具有重要战略意义的工作。只有坚持科学发展观，更加注重统筹兼顾，更加注重以人为本，更加脚踏实地地工作，才能把这项工作做好，才能确保农村社会乃至整个社会得以全面、协调、持续、稳定地发展。
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