对我国“入世”后保税区发展路向的初步思考，本文主要内容关键词为：保税区论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
保税区是我国改革开放和经济发展到一定阶段后所产生的新生事物。我国保税区的实践，最早始于深圳经济特区。1987年底，深圳市政府批准设立了“沙头角保税工业区”，这是全国最早产生的保税区，但第一个经国务院批准正式设立的保税区，应是上海外高桥保税区，它产生于1990年9月。至目前，经国务院批准设立的保税区共15个。全国各保税区自成立以来，在当地政府的领导和海关等部门的支持下，充分发挥地缘和政策优势，开拓创新、艰苦创业，在引进外资、先进技术和经验、推动外贸出口等方面，取得了很大的成绩，对我国改革开放和经济建设事业发挥了独特而重要的作用。面对我国加入WTO的新形势，按照国际经济运行规则，管理经济势所必然。保税区目前所享受的一些优惠政策，必将逐渐弱化，在激烈的竞争大潮中，保税区如何增强吸引力和竞争力？如何率先按照WTO的有关规则来经营和管理？保税区发展路在何方？
一、“入世”后保税区发展面临的机遇
我国保税区事业虽然取得了令人鼓舞的成就，但发展并不一帆风顺。其发展模式，目前还没有完全成熟，存在的制约因素和问题不少。我国加入WTO后，保税区如何增强生存和发展的竞争力，带动区域经济发展，为全国改革开放和建设事业作出新贡献，是广大从事保税区研究和实践的工作者正在深入思考和一个紧迫问题。
“入世”后为保税区带来的新机遇：
1、“入世”后保税区存在的合理性。关税的存在是保税区存在和发展的前提。“入世”后，我国关税总体水平将大幅降低，无疑会削弱保税区现有的政策优势，影响投资者的吸引力。这是问题的一个方面。但不能因此而否定保税区存在的合理性。一是关贸总协定第24条对毗邻的缔约国间为发展区域经济合作而建立的关税联盟和自由贸易区作了明确的规定。关贸总协定认为，这种区域集团性质的关税联盟或自由贸易区有利于世界多边贸易一体化，可加快国际投资和贸易自由化的进程。二是关贸总协定中关于边境贸易的规定和里雅斯得自由区的规定，总协定承认其中“给予的某种利益”。根据这些规定的精神，我们可以进一步认定，在任何一国内创建自由贸易区（港）是推进贸易自由化的一种有效手段，与WTO的自由贸易原则并行不悖。而且，五年后我国工业品关税的总体水平仍有10%左右。除了关税落差外，保税区免货物进口环节的增值税、免常规的海关手续等优势依然是十分突出的，这些特殊优势也是其他经济开发区所不能比拟的，所以保税区并不会因为关税降低而失去其存在和发展的特殊动力。因此，我国入世后，保税区完全具有存在的合理性。
2、“国民待遇”原则和保税区优惠政策。按WTO投资措施协议规定，对外资应当采用国民待遇原则，我国为了与这一国际通行规则保持一致，正在采取措施，将外资的一些“超国民待遇”逐步削减，以形成与国有企业平等竞争的局面。这就涉及到一个问题，保税区的优惠政策会不会变？或者说，保税区内企业继续保留“某种利益”与WTO的国民待遇原则是否相违背？
我们认为，“入世”以后，我国保税区继续保留“某种利益”的优惠政策是可行的。《关税与贸易总协定》的第二十四条中对关税联盟和区域集团自由贸易区的有关规定认为，“成立关税联盟和自由贸易区的目的，应当便利组成联盟或自由贸易区的各领土之间的贸易，但对其他缔约国与这些领土之间进行的贸易，不得提高壁垒”。根据这条规定，我们可以进一步推定，当我国进入世贸组织后，在我国关税区进一步降低平均关税率的同时，对外商实行国民待遇，保税区只要不实施高于关税区的关税政策，就可存在，而保税区实施更有利于贸易自由化的优惠政策，并保留这些政策中的某些“超国民待遇”内容，则更为世贸组织所欢迎。
因此，我国加入世贸易组织，从根本上说，是保税区发展的又一新的机遇。
3、乌拉圭回合《与贸易有关的投资措施协议》与保税区招商引资。乌拉圭回合《与贸易有关的投资措施协议》认为，发展中国家吸引外国直接投资“有利于投资的跨国活动，可促进世界贸易的进一步发展和自由化”，可“确保自由竞争，以加速所有贸易方特别是发展中国家的经济增长”。此协议中还规定了属于对投资者在贸易上有限制或损害作用并与关贸总协定的有关规定不符的五种情况。从目前情况看，保税区是我国最具引进外资与贸易自由化性质的区域，这是因为保税区政策中的一些有关国际贸易免许可证的规定，区内企业可以按规定开立外汇现汇帐户等规定，与上述《协议》中规定的对贸易会造成不利后果的投资情况不相同，是有利于投资和贸易自由化的政策。因此，可以认为，随着我国加入WTO后，国家对保税区企业的外汇管理、区内企业委托区外企业加工及出口管理等方面政策将趋于宽松，使得保税区招商引资更具竞争力。
4、关贸总协定“过境自由原则”与保税区仓储转口贸易功能开发。《关贸总协定》第五条规定，“来自或前往其他缔约国领土的过境运输，按照最便于国际过境的路线通过第一缔约国的领土是一种自由。”同时规定，“缔约国对通过其领土的过境运输，可以要求在适当的海关报关”，“不应受到不必要的迟延或限制，并应对它免征关税、过境税或有关过境的其他费用”。根据这一要求，世界各大港口都有自由贸易区与港口相伴，为过境货物提供便捷、良好的服务。我国加入WTO后，保税区将进一步按“过境自由”原则开放，过境货物将大量增加。同时，我国加入WTO以后，关税总水平将进一步下降，进口和出口货物也会大量增加，保税区的仓储功能开发将面临又一机遇。
通常认为，过境贸易和转口贸易是过境运输的延伸，保税区的“过境自由原则”运作成熟将有力地带动保税区的过境贸易和转口贸易。
5、关税减让原则与保税区仓储、物流分拨、展示功能的开发。我国加入WTO，将按“关税减让原则”继续降低国内进口关税的总水平，保税区优惠政策中的核心部分——保税、免税政策会否失去其原有的诱惑力？答案是否定的。其一，我国实行关税减让是逐步的，有一定限度的减让，目前我国的市场关税水平为17%，发展中国家的平均关税水平为11%左右，发达国家关税水平约5%左右，即使我国“入世”后的关税水平降至发展中国家的平均水平，关税区和保税区内的关税水平也有一定差异，保税区免税保税政策优势依然存在。其二，随着我国“入世”，国内市场进出口商品量将有所增加，因此，与这些进出口商品相配套的产品零部件分拨配送等服务将形成相应规模，保税区的政策优势依然是跨国公司对其国内市场销售进行分拨、配送服务的理想地区。因此，我国“入世”后，保税区分拨展示功能将面临新的发展机遇。其三，保税区已形成的仓储、物流功能，是保税区发展分拨、展示功能的基础。保税区具有邻港或口岸的区位优势，我国“入世”以后，进出口量的增加将带动港口物流量的增加，必然带动保税区的仓储、物流、分拨、展示等功能的发展。
二、“入世”后保税区发展面临的新课题。
中国加入WTO以后，保税区面临来自于国家的某些政策的调整，这些政策的调整总体上将缩小保税区与非保税区的政策落差，淡化保税区的政策优势。
1、放开外贸经营权与保税区贸易功能的开发。外商投资企业可以在保税区内注册设立独立法人的贸易公司，从事区内的贸易活动，是保税区优于国内其他地区的特殊政策。我国承诺入世后三年内逐步放开工业品贸易权，五年内分阶段取消各类商品的市场配额和其他数量限制，这表明我国外贸许可制将逐步削弱，与保税区的自由贸易政策间的落差将趋平。可以预料，几年后在保税区设立贸易公司的需要会大大减少，甚至已经在区内的贸易公司数量也会减少。因此，在新形势下，如何运作保税区的自由贸易政策，走出保税区贸易功能开发的新路子，是需要进一步研究的课题。
2、“市场准入原则”与保税区服务贸易功能开发。服务贸易在全球国际贸易中的地位和作用将越来越突出。有人预测，30年后，服务贸易将超过货物贸易，成为国际贸易的主要对象。按照WTO市场准入原则，各成员国要最大限度地对其他成员国开放其服务业市场。目前，我国服务业发展的水平还比较低，服务业的开放是我国入世面临的一大考验。保税区在我国服务业开放过程中，应充当何种角色，发挥什么样的作用，是我们的老课题，又是新挑战。早在1995年，在浦东的开发开放中，国务院就在国发61号文件中明确，外高桥保税区可以先行开展国际服务贸易试验。但这些年来，实际的开放极其有限。其中的障碍既有我国服务贸易市场准入的承诺问题，也有具体项目开放的审批管理权限问题。我们认为，在保税区先行开放与运输、租赁、金融、物流等相关的服务贸易，成为一个试验基地，既是功能开发的迫切需要，也是具备条件的。
3、关税减让与保税区免税保税政策。我国目前关税总水平约在17%左右，这是我国政府数度减让的结果。加入WTO后，我国的关税水平将首先逐步向发展中国家的平均关税水平靠拢。这种情况下，保税区与关税区的关税水平的差距将逐步缩小。因此，保税区政府优势将有所削弱。这种情况在国际上也存在，例如，日本号称是自由贸易大国，日本在冲绳设有自由贸易区，但是，由于自由贸易区的政策与日本国的贸易政策相关不大，冲绳自由贸易区的作用不十分明显。因此，我国关税总水平下降后，保税区功能开发和招商引资的路该怎么走，是一个新课题。
三、对我国保税区发展的几点设想
从目前掌握的资料来看，我们对“入世”后保税区的机遇与压力孰大孰小的问题还难以作出量的判断。但是，有一点可以肯定，不管机遇与压力孰大孰小，如何把握机遇，迎接挑战，争取主动，开拓创新，促进发展，关键在于保税区的应变能力，对此，我们结合保税区的实际，提出几点对策和建议：
（一）向国际通行的自由贸易区转型。在我国渐进开放思路和经济体制转型的背景下，保税区是作为我国发展自由贸易区的一种起步模式创设的，本质上就具有过渡性。建立和发展自由贸易区是世界各国分享全球自由贸易利益、提升国际竞争力所普遍采用的有效手段。经过十多年的探索和发展，我国的保税区特别是发展起步较早的保税区，在现有政策规范框架内的发展是比较成熟了，对保税区这一特殊经济区域的政策和机制潜能的开发也较为充分了，运作也日趋规范。我国入世后，在保税区实行“一线放开、二线管住、区内自由”的管理模式，向开放度更高、与WTO全面接轨的自由贸易区转型条件已经成熟。建议将保税区作为我国入世接轨的先行先试基地，率先试行市场准入原则和贸易自由化，把我国承诺开放的一些领域和项目，在保税区这个有限的开放区域先行一步试验，进一步发挥体制创新和示范辐射作用。如何转型，促进保税区新一轮发展，具体来说，一是调整改组保税区。我国目前15个保税区，显然将它们全办成自由贸易区或自由港既不现实，也没必要。所以可以严格按照国际上创办自由贸易区的条件，对保税区进行改组。符合条件的，应该按国际上自由贸易区的模式运作，从“境内关内”向“境内关外”转型，实行“一线放开、二线管住、区内自由”的监管模式；不符合条件的，可根据其地理条件和功能优势，改成功能相对单一的出口加工区、保税仓库区等。二是率先取消外贸管制，放开区的加工企业的进出口经营权，允许区内外贸易公司在从事转口贸易的同时开展国内进出口贸易，同时，放开服务贸易。三是落实出口退税政策，从非保税区运入保税区的货物视同出口，给予办理出口退税业务，以推动国际配送和现代物流的发展，扩大出口。四是提高通关速度。保税区与境外之间的货物流通实行真正的备案制；海关对货物的手册管理转变为对企业实行帐册管理。五是放开金融和外汇管制，允许区内设立外资或中外合资金融保险机构，落实区内经常项目下货币自由兑换的政策。
（二）制定全国保税区条例，明确保税区的国家主管部门。保税区这一特殊经济区域所涉及的，并不是简单的政策优惠问题。发展保税区是“国家行为”，而“国家行为”的本质体现在国家立法上。它要求保税区在关税、外汇、经贸管理等涉外经济政策和管理上，相对于国内一般区域具有特殊的“合法例外”。因为没有一部全国统一的法律来明确保税区的定位，目前这一“合法例外”的保障是不充分的。现有的一些保税区条例，属于地方立法。实践中这些条例权威层次不够，其规范作用的力度很有限。同时，保税区发展中遇到的困难和问题，涉及国家很多的行业管理部门和机构，地方政府或保税区自身很难进行有效的协调。因国务院没有一个部门实施对保税区权威而具体的主管，造成在行业条线管理方面出台了一些互不协调的政策，也使得一些影响保税区发展的政策矛盾和政策障碍，长期得不到解决。保税区这一特殊经济区域的有序发展，客观上需要一个全国统一立法和一个国家权威主管部门，对今后全国自由贸易或保税区的发展提出指导性意见；及时协调解决发展中遇到的共性问题。
（三）科学定位保税区管理机构的职能，扩大保税区的授权，进一步提高办事效率。
国外自由贸易区一般由中央政府或中央政府直属机构管理，权威高，职能大且集中，有利于直接为投资者一次性办好有关投资手续，提高办事效率，优化投资环境。我国保税区借鉴国外成功经验，将保税区管委会（管理局）作为地方政府的派出机构，实施“一站式”管理，这一做法应予充分肯定，但目前一些政府部门出于自身利益的考虑不愿给保税区授权，保税区“一站式”管理未能真正到位，区内企业办事，事实上还得在母城多个地方跑，办事难的问题并未从根本解决。解决这一问题的根本出路在于在中央要设立专门管理保税区的权威机构，在地方要扩大给保税区的授权，原则上只要不涉及国防、外交和国家安全的事务均可对保税区实行授权管理。由于保税区的特殊性，决定了不管是中央的机构还是地方的保税区管理机构必须具备国外自由贸易区管理体制的四个特点，即权威性、灵活性、高效性和非赢利性，这种管理机构，不仅拥有行政机构的充分权力，而且具备工商业管理机构特有的高度灵活性。只有充分授权，授权到位，才能与国际惯例接轨，才能迅速协调各方面关系，提供一揽子服务，从而使管理达到最优化，提高办事效率。
（四）加快调整和优化保税区功能与产业结构。随着知识经济的迅速发展和全球化经济竞争的日益加剧，其他国家和地区的自由贸易区、出口加工区，也都在进行适合各自特点的功能调整，这是一个值得我们重视的趋势。如巴塞罗纳自由贸易区近年来突出了国际物流中心功能的塑造，在区内启动了物流园区计划，目标是建成欧洲物流的“南大门”。又如高雄出口加工区，自1996年以来实行了所谓的制度转型，在产业和功能上突出了两大转变：由传统的劳动密集型加工区转成以IT产业为主的高科技产业聚集区；由单一的出口加工区转成亚太仓储转运区，进而发展为全球运筹管理中心。我国保税区的发展也必须依靠制度创新，切入点就是功能优化和产业提升。
（五）努力营造可持续发展一流综合投资环境。强化对企业的服务，形成可持续发展的投资环境，是提升保税区竞争力的重要途径。在政策法律环境方面，保税区要按照WTO透明度规则的要求，对保税区现行法规和政策性文件进行全面梳理，及时制订和出台保税区发展亟需的且符合与WTO规则接轨需要的相应法规，适时将实践中已经成熟的有关功能开发的程序化办法上升为法规。在区域信息化环境方面，通过提高信息化应用水平作为增强区域综合竞争力的基本手段，大力推进企业信息化和公共服务信息化，一方面要加强电子政务建设，提高公共管理服务信息化水平，重点抓好信息资源开发、利用和共享，形成有效的政府与企业间交互沟通和政府对企业的信息服务能力。另一方面要构建BTOB平台，营造良好的电子商务环境。在政府管理环境方面，按照与WTO规则接轨、按照向自由贸易区转型的要求，努力创新、规范运作、强化服务，改革和完善保税区政府管理运作机制，转变政府职能，并进行行政审批制度改革，建立以效率为核心，适应保税区发展特点的统一、集中，有效的区域政府服务体制和机制，为在保税区营造与国际接轨的企业经营发展环境创造条件。