地方政府绩效体系与绩效预算，本文主要内容关键词为：绩效论文,地方政府论文,预算论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在过去的10多年里，中国地方政府所控制的财政资源已经增长很大，在整个国民经济和整个财政体系中都占有相当大的份额。但在基本公共品服务方面，地方政府的绩效无论在效率还是公平性上都远远没有达到目前的公共资源潜力可以达到的水准。这些存在的问题，既与地方政府所处的财政预算体制有关，与中国行政体制有关，也与绩效体系的设计有关。为了改善中国地方政府的绩效，以利于公正、高效、公开的公共服务体系的建立，促进社会和谐，必须改革目前地方政府对公共资源的配置方式。在近期，下列改革是应该实行的，且有可行性。
降低“纵向不平等”减少政府行政层次
近来，中央已在某些省份（如浙江）试行“省管县”。在调查中，笔者强烈地感受到，统计所提供的地方财政规模数字与县一级政府实际可支配财力之间存在着很大差距。比如，统计年鉴显示，2004年地方政府（省、市、县、乡四级）掌握的财政资源（包括预算内与预算外财政开支）为24495.04亿元（不包括土地财政收入与其他非预算收入），按当年全国12.9988亿总人口计算，全国人均地方财政支出应为1884.41元。但笔者在福建、四川、湖南、山东、河南、江苏等省的基层县、市调查中发现，摊到县一级政府的人均财政支出（包括预算内与预算外支出）大约在500元至800元之间。笔者将此与2003年对应省份人均财政开支相比时发现，除四川省以外，上述地区每年超过半数的地方财政资源被省、市两级政府花掉了（“乡自筹”数额很小，全国每年不超过300亿元，人均才20多元），县政府在地方财政支出中所占份额一般在50％以下。这说明，经过层层政府的提留或克扣，地方财政资源在垂直的行政关系中漏损很大，这是一种纵向的不平等。县政府应该是最基础的地方政权，它直接承担着公共品提供的责任。如果让县一级财政开支占到地方财政开支的60％，状况就会改善很多。因此，应精简机构，减少地方政府层次。
降低公民在基本公共品需要的满足上的横向不公平
目前，不少发达地区的地方政府已经运用预算外财政收入（主要是“土地财政”收入），开始建立本管辖区内的基本公共品提供体系。比如，浙江省绍兴县政府自2003年8月以来，以土地财政为基础，逐渐推出了“三有一化”的改革，以县、乡（镇）土地财政再补偿于失地农民。所谓“三有一化”，就是让失地农民“有保障、有股份、有技能”，同时对土地80％以上被征用的农村，撤村建居，实行“社区化”。具体地说，“有保障”是指建立被征地农民的社会保障机制。即按照“土地征到哪里，社保跟到哪里”的“即征即保”原则，改一次性货币补偿为“土地换社保”。人均23000元的保险费用由个人、村集体、财政三方分别出资，其中县、镇（街道）两级财政出资16000元，村集体和个人负担7000元。凡被征地的在册农业人口，只要年满16周岁均可参加被征地农民的养老保险，到法定退休年龄后每人每月享受220元基本养老金。
尽管不少地区的政府都有类似的制度创新，但从财政学的角度来分析，这种制度创新面临“基本公共品的非排他性与地方政府排他提供之间的矛盾”。基于土地财政的社保体系、教育、医疗等公共服务，是源于对失地农民进行补偿的，因此，这种公共服务必定排斥非本地的外来务工人员。
我国已经属于人口流动性很高的国家，在浙江调查时笔者发现，外来务工人员与几个发达地区县城的本地人口之比已经超过1∶1，全国现有超过1.1亿的农民工。作为公民，农民工应当享受最基本的公共品服务。如果基本公共品的提供责任由地方政府承担，尤其是让县政府来提供最低标准的基本公共服务，如基础教育、医疗与社保等，则势必会将这1.1亿名农民工排斥在公共服务体系之外。尽管有的地方政府也想一视同仁地对外来务工人员提供基础教育、基本医疗与社会保障，但立即会面临巨大的人口涌入压力，使当地财政不堪承受。江苏省苏州市政府曾计划在2006年彻底解决外来务工人员子女入学问题，但这一举措必定会使苏州市常住人口猛增，因此至今举棋不定。
几百年的国际经验已经一再证明，在劳动、资本等要素可以自由流动的条件下，基本的公共品服务不应由地方政府提供，而应由中央政府提供。地方政府只是负责实施与补充配套。在欧洲等发达国家，对于基础教育、基本医疗与社保，中央一级财政担负着70％以上的支出责任。笔者在调查中所遍及的8省8县2市，除个别县因土地财政为政府提供短期的财力以外，几乎全部的县（市）都为基本教育、医疗的提供责任而大伤脑筋；至于社保，连退休公职人员的养老金发放都难以为继，为全体公民保险更是一句空话。中央政府不承担基本公共品的提供责任，却要求地方政府改变功能，从抓发展为主转为以提供基本的公共服务为主，这不是解决问题的思路。办法只能是：中央下决心从“个人所得税”、“企业所得税”中筹资建立正式的由中央主导的全民教育基金、全民医疗保障基金与覆盖全社会的社会保障基金。如果这三个基金让地方政府去建，且不说建立后会引起地区差异，就说何时能建立起来？也是一个未知数。
转变政府职能的两个体制问题
在明确中央与地方提供基本公共品的责任的前提下，即只有在明确地方政府在公共品提供功能体系中主要承担实施、配套、补充的功能，承担与地方有关的地方性公共品提供责任，我们才能谈对地方政府绩效的评估体系设计。
毫无疑问，地方政府应从目前那种以GDP为第一要务的状态中转变过来。地方政府在支出结构上重视道路设施等与“招商引资”有关的公共服务，而在基本公共品服务上则提供不足。要实现这种转变，首先需要实现政府职能转变。当前，有两个体制问题与政府职能的转变关系密切。
1.“增值税”的改革。
2004年以来“宏观调控”的实践已经揭示，投资膨胀的背后是地方政府。让地方政府与投资膨胀相联系的有两个因素：一是GDP考核的影响；二是投资型的增值税。在当前的税制下，地方政府在增值税中可以分享30％以上的好处。投资型的增值税意味着，每增加1元钱投资可以给地方政府带来至少5分钱的税收收入。因此，与1994年税制设计者想以“投资型增值税”来抑制投资冲动的愿望相反，如今，这种投资型的增值税成了地方政府热衷于招商引资，热衷于GDP扩张，热衷于固定资产投资的重要财政激励。为了减弱地方政府与固定资产投资的联系，增值税应改为“消费型”的。事实上，增值税改革试点已两年多了，其进展之所以缓慢，地方政府担忧税收收入减少是其中重要原因之一。
2.公用事业的改革。
地方政府为了集中主要力量提供优质的地方公共品服务，应当从公共品生产的领域适当退出。其中，城市公用事业的民营化是重要一环。在这方面，深圳市公交系统改革的经验值得借鉴。
深圳市公交集团于2004年底通过股权多元化改造，引入国际战略投资者香港九龙巴士集团，改制成为中港合资的股份制公司。其中国资委代表国家控股55％，香港九龙巴士集团持有股份35％，其他10％由3个小股东持有。
公交线路经营权是以国家授予特许经营权的方式取得，1992年第一轮特许经营权出售，深圳市公共汽车公司（1983年由宝安县深圳镇巴士公司改制为国有市属深圳市公共汽车公司）取得了92％～96％的经营权，国家保证公交运营企业有年6％～7％的盈利率。1997年第二轮特许经营权出售，一届特许经营期限内国家在头3年给予定额补贴，但不承诺盈利率。待股权多元化改造后，政府完全从参与者转变为指导者，采取招募或招标的方式，让符合公共事业经营资格的企业进入，完全自主经营、自负盈亏，国家不再给予财政补贴。
就国内绝大多数城市而言，都存在当地政府对公交企业各种形式的补贴。比如北京，每年市政府要给予公交集团10亿元左右的补贴。2000年以后，深圳市政府几乎没有给企业任何补贴。其中的一个例外是，政府要求公交企业按03排放标准更换车辆，由于全部更换现有的车辆不现实，于是考虑更换发动机，政府对新旧发动机间的差价进行专项补贴。同时，深圳市公交企业还要向政府交纳各种税费：营业税3.03％，道路附加费1％，教育附加费5％以及企业所得税。其中仅因为深圳市公交集团是合资企业，所以享受“一减两免”的所得税优惠。
在没有补贴的情况下，深圳市公交集团是盈利的。根据深圳市交通局提供的数据，在“保本微利”的原则下，全市公交行业的平均利润水平在7％左右。深圳市公交企业之所以有别于其他城市的企业而盈利，在营运额和成本上都有其优势。一方面，深圳市经济发展迅速，2005年全市生产总值为4926.90亿元，比上年增加15％；深圳市管内人口600多万，面积275万平方公里，显然人口密度极大。对比香港地区，其面积是1101.73平方公里，2005年的人口为690万。所以深圳的公交有着很强的需求支撑。另一方面，作为公交企业，其成本主要包括：固定资产折旧（8年）、职工工资、机务消耗费用（油费、维修费）等，而后两者要占总成本的70％～80％。深圳市公交集团的运营成本较低，原因在于引进港资以后，管理成本大幅下降，成为其利润增长的主要贡献点。
政府绩效体系的改进
只有在保证地方财政资源配置避免纵向不公平，在中央与地方之间明晰了对于基本公共品的提供责任，在地方政府切实从经济当事人的角度逐渐转变为地方公共品的提供者与教育、卫生、社保这类基本公共服务的落实者这一系列的前提下，才有可能谈地方政府绩效评估体系的建立与改进。
目前，中国各省、市、区相继出台的一些政府绩效评估体系，项目太多也太细。按美国地方政府实行绩效预算的经验，设计政府绩效评估体系，应遵循以下六个原则：
1.绩效指标一定是关于具体的某类公共服务，而不是关于政府一般；不是关于下级政府对上级政府的服从程度或一致程度，而是关于地方政府如何便民，如何改进服务的度量。比如，2000年1月，华盛顿（D.C）州政府首脑设定的绩效指标之一便是“让公民到机动车年检处做年检时的排队时间不超过30分钟”，这种绩效指标是具体的而不是抽象的，具有可度量性；它是对下的而不是对上的，具有便民性。
2.绩效指标必须含有外部性，而不是把企业、个人可以内在化的经济活动作为政府绩效的指标。政府会选择“清除垃圾”、“降低犯罪率”、“降低车祸率”、“提高水的清洁程度”等诸如之类公共的、带有明显的外部性特征的指标，作为政府绩效的测度单位。比如，1994年，纽约州的警察局就将两年内让暴力犯罪下降25％作为其绩效目标。
3.政府绩效的测度应是结果关注型的，而不应是产出关注型的，不应是政府活动关注型，也不应是投入关注型的。绩效考核体系如果关注政府的“产出”，可能会发生“罚款越罚越多”、“违规率越抓越多”、“法院诉讼案越来越多”诸如此类的现象，因“产出”（output）可能对人民福利会有负效用的。绩效如以政府活动与投入为度量，就可能导致政府劳民、扰民与资源的浪费。必须以“结果”作为政府绩效的度量，这才可以保证绩效预算起到改进公共资源配置效率的作用。绩效只关注结果而不是政府活动与投入，这有利于时时提醒政府官员，其活动与投入不要偏离为民造福这个目标。
4.绩效目标必须“少而简单，且能引起最大的共鸣”。在美国各州实施绩效预算的成功案例中，绝大部分设计绩效体系的专家都把绩效目标限制在5项之内。一个地方政府如设定几十项绩效目标，会使自己失去主要努力方向，也会使公众不知其所示。
5.绩效目标必须既具有挑战性，又具有实现的可能性。选择公众关注的目标作为政府绩效目标，这有助于政府赢得民众的支持。但即使是以具有挑战性的目标作为政府绩效的目标，这种选择也须体现政府机构的执政能力与应对挑战的技能。2005年，美国麻省选择治理查尔斯河的水污染作为其绩效目标，一开始超出了大多数人的想象，但州政府当局让这一目标变得非常现实可行，他们只选择查尔斯河的有限段落进行治理，着重改善约10英里河段的水质，这就使其有可操作性了。
6.绩效目标必须是公众可以看得见的。这样，既可以让公众对政府的公共服务效率给予公平评估，也有利于政府随时与别的机构、中介、公众进行沟通。绩效目标是可示的，政府就随时处于民众的监督之下。
按照上述原则，笔者认为，在设计中国地方政府绩效体系时，应主要关注以下10个指标：
(1)社会治安，如降低犯罪率的指标；
(2)提高基本教育的覆盖率，如降低文盲率；
(3)基本的医疗保障覆盖率；
(4)环境洁净要求，如一级天气率；
(5)基本的交通服务指标，如降低城市交通拥堵程度，降低车祸率等；
(6)公共卫生指标，如污水、垃圾处理指标；
(7)降低失业率与待业率的指标；
(8)人民生活改善的指标，如弱势群体生活改善的指标；
(9)政府对经济减少干预的指标，如让企业注册登记时间减少的度量，降低企业税外杂费负担的指标，以及企业对政府满意度的指标；
(10)安全生产的指标，如降低矿难率，降低重大事故发生率。
在新的契约制度下实施绩效预算
中国曾经在上世纪80年代实行过财政承包契约制，但那只是上、下级政府之间的垂直关系契约。为改进政府绩效，笔者建议：应建立一种新型的财政契约关系，即地方政府与人大、地方政府与公众之间在民主基础上的新型契约关系。
这种新型契约关系就是逐渐建立以绩效为基础的预算，其主要内容是：
1.选择若干公共服务部门（如公立学校、公立医院、环境保护机构），让这些部门自行确定可行的绩效目标，再由人大和公共团体着手对每个政府自行估算与确定的绩效目标进行再审议，最后确定预算的指导意见文件。这样，当人大或政府在做预算时就将预算资金的配置与政府公共服务承诺的绩效目标联系了起来。
2.确定绩效基准（Benchmarks）与底线数据（Baseline Data），酌情制定改进政府公共服务绩效的渐进途径。绩效基准点在公共政策制定与绩效预算管理过程中是一项基础性的工作，因为这可以为对政府绩效度量与绩效评估提供一个参照、比较的点。绩效基准点有两层含义：一是地区公众心中关于政府公共服务的绩效水平应该达到的一个标准；二是地区与地区之间进行绩效比较时，为了对某个公共服务领域（比如义务教育）的政府部门的绩效进行评估，总需要一个公认的尺度，从这个角度看，绩效基准点实质上又具有充当地区之间横向比较的参照系的作用。
3.对绩效的评估、检查与预算调整。这是绩效预算得以实施的关键一环。从程序上说，应成立独立的机构对政府绩效进行评估、监督与奖惩。这些机构的主要工作是对地方政府相应部门的公共服务绩效过程写出报告，呈地方政府负责官员与上一级政府。通常，这类绩效评估报告应包括(1)对绩效创新与进展的评估；(2)关于预算开支与公共服务成本节约的信息；(3)对下一步绩效改进的建议；(4)相应的预算追加或预算调整的建议；(5)对政府公共服务绩效在近期可以达到的结果的预测。
目前，建立绩效预算只能是试行。作为其准备步骤，应当让眼下过热的“土地财政”过程进入预算程序。将现行的各种土地税费合并为三个税种：土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非的行为征税，将现在的耕地占用税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费一并征收，体现保护耕地的目的；土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税；土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。为了调动地方政府征收土地财产税的积极性，以及在现行分税制下保证地方政府可获得有保障的税源，建议土地财产税全部留给地方享用。
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