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中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1003－8477（2010）10－0027－04
发展包括党务公开在内的党内民主是关系到党的建设和发展的具有全局性战略意义的重大问题。在党内民主建设的视野观照下，厘清党内民主建设和党务公开的本质联系，对于提高全党推行党务公开的自觉性，排除当前推行党务公开的理论、观念、制度等方面障碍性因素，构筑促进党内民主建设的党务公开的科学体系有着重要的理论意义和现实意义。
一、党内民主的实质、特点及评价标准
进入新世纪以来，面临着国内外环境发生的深刻变化，党中央领导集体提出了一系列关于党内民主建设的重大理论创新，对于我们在新形势下以党内民主建设理论为指导，健康有序地推进党务公开有着重要的指导意义。
1.党内民主的科学内涵及其实质。
党内民主是指在党内政治生活中，党员个体照党章的规定，拥有平等地直接或间接参与、决定和管理党内事务的权利和义务。党内民主的实质，就是要坚持党员是党的主人的民主理念，在党内政治生活和党的活动实践中，通过观念创新、目标定位、制度安排、运作机制等途径切实保障党员的主体地位和民主权利。
新世纪以来，在党内民主建设上，我们党坚持以党员主体地位为核心理念，把实现和保障党员民主权利放在突出位置。这是党在党内民主建设史上的重大理论创新和实践创新，是党在新形势下发展党内民主的新思路、新路径、新举措。长期以来，我们发展党内民主的价值取向是“组织本位”或“领导本位”，把重点放在各级领导机构、领导班子和领导干部的民主作风建设上，而内容则主要是“民主精神”、“民主作风”。这就使党内民主大多停留在“让人说话”、“让人充分发表不同意见”的阶段，而广大普通党员有意或无意成为党内民主建设的客体，处于被动的从属地位。2005年1月，胡锦涛同志在新时期保持共产党员先进性专题报告会上第一次指出，“党员是党的肌体的细胞和党的行为主体”。党的十七大报告进一步强调指出，发展党内民主，“要尊重党员主体地位，保障党员民主权利”。[1](p50)在党内民主建设的理论和实践上第一次明确地提出了“党员主体地位”的科学范畴，揭示了党内民主建设的实质和核心是保障党员民主权利。这就开始了党内民主建设的主体从领导层面向普通党员转变，重点内容从“精神”、“作风”向“制度建构”、“党内生活”的转变，从而形成了一种以尊重党员主体地位为核心理念，以保障党员的权利为根本，全面发展党内民主的新思路、新路径、新举措。
2.党内民主的特点。
党内民主是非国家形式的民主，是民主的特殊形式。它既有民主的一般属性，同时又有自身的特殊属性。准确地把握党内民主和一般民主既相互联系又相互区别的辩证关系，我们既要防止简单地把一般民主等同于党内民主，以一般民主的方式指导党内民主建设，从而避免导致政党内部结构和功能的变异，坚持党内民主建设的正确方向；同时，我们又要防止以党内民主的特殊性来否定民主的一般原则对于党内民主建设的指导意义，从而避免固守传统党内民主建设的模式，坚持党内民主建设的理论创新和实践创新。
（1）党内民主是高于一般民主的现代民主形态。中国共产党是以为人民服务为宗旨和价值取向的先进性政党，这就使得党内民主具有高于一般民主的现实形态。具体表现在：在民主理论上更符合人类社会民主发展的规律，充分体现民主的精神实质；在民主制度安排上更加完善、规范，实现规范性和实质性的统一；在民主生活实践中更公正、合理，充分释放全体党员的活力。
（2）发展党内民主的根本目的是要激发党的活力、维护党的团结统一，为建设富强民主文明和谐的社会主义国家，坚持和发展中国特色社会主义提供坚强的政治保证。
（3）党内民主赋予党员的权利具有特定的政治规定性。“权利”是指社会成员在社会生活中获取正当性利益的法定身份、资格。[2](p19)在国家生活中，公民权利的获得主要取决自然因素，即依据血统和出生地原则而自动获得的，不受个人信仰的限制。而党内民主赋予党员的权利是有特定的政治规定性的。社会成员加入党组织，必须认同党组织的核心价值观念；党员在享受党员应有的权利时，也必须让渡部分的权利，并忠实履行义务。这种党员权利的有限性对于中国共产党党员尤为突出，是中国共产党的先进性规定的政治本质属性。
（4）党内民主要有严格的组织纪律作为保障。由于中国共产党是一个拥有几千万党员，在13亿人口、幅员辽阔的大国执政的党组织，为了更有效地凝聚全党全国人民的力量，为实现共同的价值理想而奋斗，对组织的严密性和纪律的严格性有着更高的要求。
3.党内民主的评价标准。
从本源来说，党内民主就是全体党员在党内当家作主的政治权利和相应的政治制度保障。评价党内民主发展的标准，就是以保障和实现党员民主权利为核心的党内政治生活状况及其相应的民主政治体制、机制的建设状况。具体来说，有以下几个方面的标准。①党员的主体意识和权利意识的发育状况，是衡量党内民主发展性质、程度的一个前提性标准。②党员各项权利的实现状况是评价党内民主发展的核心标准。③保障和实现党员民主权利的体制机制建设状况是评价党内民主发展的关键标准。④合理的党内权力结构及有序运作机制是保障和实现党员权利的条件，也是评价党内民主发展的一个重要标准。
二、党务公开与党内民主的互动关系
党务公开，就是各级党委及其职能部门根据《党章》和有关党内法规，将党员和党外群众普遍关注的党内事务和党的活动情况，在适当范围内予以公开，使党员和党外群众更好地了解党内事务，并以不同的方式参与党内事务。在中国特定的历史条件下，党在中国政治生活中身兼领导党和执政党于一体，党的决策、各项重大活动不仅关系到党的建设成败，也关系到人民群众的生活质量、社会发展进步状况，因此，党务公开就不仅是党内事务，还是事关全国人民的大事。
1.发展党内民主是实行党务公开的理论依据和根本性要求。
党内民主是无产阶级政党的本质属性，党的性质、宗旨和历史使命决定了发展党内民主是党的建设和发展的内在要求。党员是党的主人，是权利的主体，全体党员的利益、意志和愿望是党的各级领导机关和领导干部权力的根本来源。党员有权全面地参与党内事务和各项活动的管理，有权参与党的路线、方针、政策的制定，有权选举党的领导人，并对他们实行有效的监督。党的先进性决定了中国共产党应该也能够实践最广泛的民主原则，发展世界政党史上最广泛的党内民主。正如列宁指出的：“每一个人大概都会同意‘广泛民主原则’要包含以下两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性而谈民主制是很可笑的，并且这种公开性还要不仅限于对本组织的成员。”[3](p131)这里，列宁明确地指出，党务公开是党实行广泛的民主原则的必要条件之一，是党内民主的基本内容和基本标志。
因此，实行党务公开是实现党内民主的要求，即使在党领导人民进行革命，夺取政权时期，由于反动的专制统治，党内事务和党的工作不可能也不应该实行完全的公开。但是，党也在不影响党组织和党员的安全的前提下，尽力实行党内事务公开。那么，现在在党已经领导人民取得政权而成为执政党的情况下，党内事务和党的工作更有必要逐步实行公开了。
2.实行党务公开是发展党内民主的前提条件和基础性内容。
党内民主建设的核心内容就是要尊重和保障党员的主体地位和民主权利，即知情权、参与权、选举权和监督权。而党章赋予党员的一切权利都是以党务公开为前提和条件的，党务公开是发展党内民主的前提条件和基础性内容。否则，这些权利就成了空中楼阁。
首先，推行党务公开，为保障党员的知情权提供条件。推进党内民主建设，知情权是党员作为党的主人参与党内事务，实现选举权、参与权和监督权的前提。广大党员只有在实际上享有对党内事务的知情权，才能充分激发其参与党内事务的积极性、主动性和创造性，增强参与党内事务的能力。
其次，推行党务公开，为保障党员的参与权提供条件。参与权是广大党员在纪律约束的范围内参与讨论、制定党的路线、方针、政策，以及决定各项党内重大事务的权利，是在间接民主制条件下，党员作为党的主人所享有的民主权利的具体实现形式，构成了党内民主不可或缺的一个必然环节。广大党员只有充分了解党内事务以及决定党内重大事务的程序，才能通过一定的制度安排，自由地充分发表意见，以参与和影响党内重大决策的过程。
再次，推行党务公开，为保障党员的选举权提供条件。选举权是党员作为党的主人授权于党内权力机关的核心权利，是党内权力运行机制的起始环节。只有实行选举政治公开，使广大党员充分了解被委托人的政治意识、道德情操、工作能力的信息后，才能依据一定的程序从中选择最能代表党和党员利益的优秀人才，担任各级党内权力机关和管理机关的负责人。
最后，推行党务公开，为保障党员的监督权提供条件。监督权是党员对党组织、党的领导干部及其展开的各项党务活动进行监督制约的权利，是党永葆先进性的重要保证。而要实施对权力的监督，一个根本条件是权力运行的公开性。广大党员只有充分了解党组织、党的领导干部行使权力和履行职责的情况，才可能对其进行有效的监督。
总之，只有在推行党务公开、落实和保障党员知情权的基础上，才能有效地保障和落实党员的其他权利，推进党内民主的发展。
三、党务公开在发展党内民主进程中面临的障碍
自党的十六届四中全会提出“逐步推进党务公开”以来，各地加快了对推行党务公开的探索，取得了一系列重要的成果。同时，我们也要看到，在推进党务公开的问题上，还存在着党内民主意识匮乏、党员权利虚置、制度体系欠缺等障碍性因素。
1.党内民主意识匮乏是制约党务公开的思想根源。
一部分领导干部缺乏党内民主意识和现代民主意识，不能把党务公开看作党的民主价值理想在党内生活中的具体体现。离开了党的民主价值理想的支撑，再兼之以制度的不完善，党务公开在某些领导机关或领导干部手中就降低为工具性的纯技术工作。在实践中，表现出以下几种态度。一是拒斥公开。部分领导干部过于宽泛和随意地确定党内机密的范围，以保密为由，拒绝推行党务公开。特别是在向党外适度公开的问题上，更是举步维艰。二是恩赐性公开。在部分领导干部看来，公开党务信息不是自己应尽的义务，而是一种向党员以及党外群众的施舍，在权力的傲慢之中，显露出对党员、群众权利的漠视。三是选择性公开。有的地方党组织热心公开无关轻重的问题，而对党员群众关注的热点、敏感问题则讳莫如深。这就实质上否定了党员是党的主人的地位，使广大党员在党务公开中处于被动的客体地位，侵犯了党员的知情权。
2.党员民主权利虚置是制约党务公开的政治根源。当前在党内民主生活中，党员权利虚置是一个较为突出的问题，严重地制约了党务公开的进展。党章以及有关条例从党内民主的应然角度，赋予了党员诸如知情权、参与权、选举权、表达权和监督权等权利，但是，在现实的党内生活中，党员这些权利并没有得到很好的落实，在有些单位和部门，甚至成为“镜中花，水中月”。当党员的民主权利在党内权力运行中得不到充分体现时，不但无法制衡权力，反而会转化为少数人的权力，从而进一步制约党员民主权利的实现。
3.制度体系欠缺是制约党务公开的制度根源。在政治学和社会学的视野中，所谓“制度”的外部表现形式是具有约束、调整、规范作用的行动规则、程序，从而形成一种以某种价值理念为支撑的社会交往“结构”，又是一种受到一定权力机关强力保障的规范化、定型化了的行为方式。[4](p26－27)所以，制度化是政党的价值理念转向现实存在的中介，也是政党的政治生活从特殊的、不固定的方式向普遍认同的稳定化模式的转化过程，是政党走向成熟的标志。对于致力于发展党内民主的中国共产党来说，不仅要把党内民主作为一种政治生活状态，更重要的是要把党内民主作为一种制度化的安排。包括党内民主的价值理念、党内民主生活的制度文本、实施制度文本的组织体系以及激活制度文本的机制等。可以看到，在现实的政治生活中，制度化的四个要素及其相互之间的耦合状态都不同程度地存在着缺陷。如党内民主理念的匮乏、制度文本的可操作性欠缺、实施制度文本的组织体系不健全、激活制度文本的机制乏力等，都严重地制约了党务公开的发展。
四、建构促进党内民主建设的党务公开的科学体系
党务公开是发展党内民主的重要途径和重要任务，为进一步推动党务公开的深入发展，我们必须坚持以强化党内民主理念为核心，以保障和落实党员民主权利为基础，以建立健全党务公开的制度体系为重点，从改革体制机制入手，着力建设一个民主理念科学、党员民主权利落实、制度体系健全的科学化、规范化、制度化的党务公开的科学体系。
1.牢固树立“党内民主是党的生命”的理念，提高推进党务公开的自觉性。
牢固树立“党内民主是党的生命”的理念，是推进党务公开的根本性思想条件。党的十六大提出：“党内民主是党的生命。”[5](p570)在党的发展史上，第一次把“党内民主”提高到与党的生命相依的高度，标志着我们党对党内民主的价值和发展规律，进而对社会主义民主价值和发展规律有了更为深刻的理性自觉。这一论断从“生命”这种最深刻的意蕴中，空前地提升了“党内民主”对于加强党的建设的伟大工程的重大意义。“生命”意味着某种东西的“活性”所赖以存在的依据。我们只有把握了某一事物的生命本性，才可能理解它的全部活动。因此，我们在深刻理解党内民主意识对于推行党务公开的价值支撑的意义上走向了一个新的高度。
我们在把“党务公开”从理念转化为一系列可操作的规则的过程中，必须加强对党员，特别是各级领导干部的“尊重党员主体地位”的核心价值理念教育，以此作为校正在推进党务公开中的工具主义倾向的价值尺度，统领党务公开的全部工作，才能保证推进党务公开的正确方向和取得实效。
2.着力解决党员民主权利虚置的问题，落实和保障党员各项权利。
解决党员民主权利虚置的问题是一个复杂的系统工程，除了要在党内进行普遍的民主意识的学习教育外，还要着重解决党员主体意识、党内授权机制、党内权力关系的结构性矛盾等问题，为把党员民主权利落实到实处奠定微观基础。
党员的主体意识是党员对自身在党内政治生活中的主体地位的理性认知。在党内民主建设进入权利本位的时期，主体意识的主要表现形式是权利意识。它既包括党员对权利现象的理性把握，也包括对权利范围、规范要求和实现手段、途径的认知。只有这样，党员才能作出争取和维护权利的作为或不作为。由此可见，党员的权利意识是使党员的个体价值在党内生活中得以充分体现的重要保证，也是促进党内民主健康发展的主体性基础。但是，由于中国传统文化的臣民意识的影响，计划经济高度集权在党内生活中的反映，一部分党员缺乏积极参与的主体意识，不能或不敢行使和维护自身的权利。这种完全排斥主体意识的现象是与“党员是党的主人”的马克思主义论断格格不入的。各级党组织要通过各种形式和党内民主政治的实践，积极倡导党员的主体意识，调动党员参与党内政治生活的积极性、主动性，使党内民主意识内化于党员的心理结构中，使之成为党内真正意义上的主人，行使当家作主的权利。
从完善党内授权机制入手，理顺党内权力结构，营造鼓励党员行使权利的政治氛围。合理的党内权力结构及有序运作机制是保障和实现党员权利的条件。也就是说，我们在继续建立和完善权力制衡权力机制的同时，启动权利制衡权力机制是当前发展党内民主的又一必然选择。这里包括两项关键性的工作。一是逐步地改革和完善党内授权机制。党内授权机制是党内权力运行状态的起初点，也是发展党内民主的逻辑起点。由谁授权、授权是否科学民主、授权结果是否得人，在很大程度上决定着党内权力运行的民主质量和绩效。近年来，党内授权机制的改革在委任制的干部选拔方式上有了突破和规范，而在选任制的干部选拔方式方面进展不大。委任制的实质是以领导干部或党组织的权力配置干部资源，而选任制的实质是主要以党员的权利配置干部资源。因此要解决党员民主权利虚置的问题，首先就要在党内授权机制的关键环节上，逐步扩大选任制的应用范围，加大力度探索其规律，这对于建立健全以权利制约权力，落实党员各项权利有着重要的促进作用。二是以建立健全党代表大会常任制为突破口，破解党内权力关系的结构性矛盾，使党内权力运行机制真正建立在党员民主权利的基础上。在计划经济体制下，党内形成了由上而下的、高度集权的权力运作模式，再加上非常任制党代会在其五年期间党代表大会的缺位，致使一些地方党委的党内权力关系沿着党代表大会、党委会和常委会的单一方向集中在常委会，甚至集中在党委一把手身上，代表全体党员意志的党代表大会的作用被淡化或虚化了。这不仅直接违背了党内民主的基本原则，而且从根本上压抑了党员的民主权利，这是党员权利虚置的一个组织结构上的原因。因此，我们必须以改革和完善党内授权机制为起点，以建立健全党代表大会常任制为依托，切实解决党内权力关系倒置的问题，在党员授权的基础上，逐步建立健全自下而上的授权与被授权、监督与被监督的党内权力运行机制，这样才能真正地解决党员权利虚置的问题。
3.建立健全党务公开的制度体系，使党务公开走向制度化、规范化、程序化。
自从党的十六大提出“积极推进党务公开”以来，有关党务信息公开的制度设计及执行情况，远远不能满足党员及其群众日益提高的“知情权”要求。我们必须以党内民主的理念为指导，借鉴政务公开、厂务公开、社区事务公开等经验，探索党务公开的规律，建立刚性的制度和程序，来确保党务公开的顺利推行。
首先，牢固地确立党内民主意识是党务公开制度安排的灵魂。离开了党内民主的价值理念，离开了党员是党的主人的本位价值，离开了尊重和保障党员民主权利的根本宗旨，党务公开的制度设计就会走偏方向，或者沦为形式主义的政治作秀，或者成为实用主义的工具，最终会败坏党的形象，在党员和群众中失去公信力。
其次，科学地制定党务公开的制度文本。一是科学地确定党务公开的范围。从宏观层面看，党务公开包括党内公开和党外公开两个层面。一般地说，这两个层面可以根据不同情况和党务信息的不同内容确定公开的范围。有些党务信息只能在党内或在一定层次的党组织内公开；有些党务信息可以先在党内公开，然后再向社会公开；有些党务信息则可以同时在党内外公开。二是确定党务信息公开的内容。根据依法公开、真实具体的原则，对于党章和有关条例要求公开的内容，特别是群众关注的党内外重大事项和热点问题，容易滋生腐败、引发不公的事项，只要不涉及党和国家秘密，原则上都尽量据实公开。具体包括：党委讨论决定的各地经济和社会发展计划；党委涉及改革发展稳定和人民群众切身利益的重大决策；领导干部选举、任免的规则、过程和结果；领导干部和领导班子的思想、组织、作风、反腐倡廉建设，特别是党员、群众反映的干部问题及处理情况；党员交纳的党费及其使用情况；有关党的历史档案的逐步公开等。三是规范党务信息公开的程序。党务信息公开可分为例行公开和例外公开两种情况。例行公开是由制度规定必须公开的常规性内容，可由设立的日常工作机构向有关部门征集，经由党委或党务公开领导小组审核批准以后定时公开。例外公开，通常是指突发事件、偶然事件或党员、群众主动询问的党务信息，经由党委或党务公开领导小组审核批准后，由日常工作机构发布或组织有关部门发布信息。四是明确公开时限。坚持常规性、动态性的原则，对于常规性党务信息实行定期公开，临时性信息及时公开。
再次，建立强有力的推行党务公开的组织体系。各级党组织要站在党的事业发展的战略高度，把推行党务公开纳入重要议事日程，建立强有力的推行党务公开工作的组织机构。构建党委（党组）总揽全局，以组织部门为主，有关部门各司其职、紧密配合，党员干部积极参与，齐抓共管的工作格局，促进党务公开工作逐步走上科学化、制度化、程序化、规范化的发展轨道。
最后，设计并激活制度文本的机制。坚持“严字当头、严格标准、严格要求”的原则，建立健全一系列激活制度文本、使之进入实际运转状态的机制，切实解决党务公开形式主义、走过场的消极现象。建立学习教育机制，不断提高各级党组织和领导干部、党员群众推行党务公开的自觉性和工作能力；建立党务公开领导责任制，以制度的形式落实党务公开的领导主体、责任主体，以及责任追究的方式及结果，确保各级党组织和领导干部以高度的责任心坚持不懈地推动党务公开工作；建立监督机制，启动党内监督、社会监督、舆论监督等对党务公开进行有效的监督；建立考核奖惩机制，把落实党务公开的实效作为领导班子和干部考核的一项重要内容，并和干部的选拔任用结合起来。