公共服务应由政府提供还是由市场提供?经济增长与社会福利的经济增长与社会福利分析_经济增长率论文

公共服务应该由政府提供还是市场提供?——经济增长和社会福利视角的分析,本文主要内容关键词为:社会福利论文,经济增长论文,公共服务论文,视角论文,政府论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

      公共服务市场化是经济学研究的热点问题,公共服务市场化实际上是将传统由政府提供的公共服务转向由市场提供。公共服务主要包括生产性公共服务和消费性公共服务。生产性公共服务,例如道路、通讯、电力等基础设施,这类服务对生产有促进作用。消费性公共服务,例如,医疗、教育、社会保障等,这类服务对改善人们的社会福利有重要作用。传统观点认为公共服务应由政府提供,这是因为基础设施是关系国计民生的重要工程;公共服务具有公共产品的性质,市场提供公共服务容易导致搭便车问题,民间资本参与公共服务提供的积极性不高;公共服务需要大量的资金投入,市场在资金支持上可能得不到满足。但政府提供公共服务所产生的问题也越来越多,例如,随着公共服务支出的不断增加,政府需要通过征收更多的税收为公共服务供给融资,而税收对投资和劳动供给等具有扭曲性,这使得经济增长率下降。随着社会经济的发展,人们生活水平不断提高,人们对公共服务的要求也越来越高。传统的政府提供公共服务的模式已很难满足不同的消费需求,而市场则可以更好地满足人们对公共服务的多样化需求。

      近年来,我国政府出台了一系列鼓励民间资本参与公共服务提供的政策,这为公共服务的市场化提供了制度保证。例如,2010年5月13日国务院颁布《关于鼓励和引导市场投资健康发展若干意见》,该意见被称为“新36条”。“新36条”对政府投资和市场投资作了界定,政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域,应鼓励和支持市场资本进入。“新36条”主要鼓励市场资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、通信和交通运输等领域。国务院于同年7月22日发布“新36条”重点工作分工通知,提出40个工作的分工,落实到各个部委,由各部委出台具体实施方案(新京报,2012)。2012年5月18日,铁道部宣布,铁路投资向市场资本完全敞开大门。铁道部要求,市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明,对各类投资主体同等对待,对市场资本不单独设置附加条件。上述政策表明,传统的政府提供公共服务的模式正逐步发生变化,民间资本参与公共服务提供的机会越来越多,这有利于加快我国公共服务的市场化进程。①

      关于公共服务应该由政府提供还是市场提供,在公共经济学、发展经济学和产业组织理论领域有很多经典的论述,代表性的工作有Shleifer(1998)、Besley & Ghatak(2001),这些研究认为公共服务可以由市场来提供。例如,Shleifer(1998)认为,从促进创新和降低成本的角度考虑,民间提供公共服务优于政府提供公共服务;若民间提供的服务与社会目标存在差异,政府可以通过契约来约束民间企业,而不是政府提供公共服务。经济增长理论关于公共服务由民间提供还是政府提供的文献却较少。据我们所知,通过经济增长理论框架研究该问题主要文献有Deverajan et al.(1998)、Chatterjee(2007)、Chatterjee & Morshed(2011)。Deverajan et al.(1998)是开创性的工作,他们在一个同时包含民间资本和公共资本两部门的框架下,假设公共资本有外部性,政府通过扭曲性税收融资。他们的研究表明,政府对民间投资予以财政补贴所对应的经济增长率与社会福利水平要高于政府直接提供基础设施时的经济增长率和社会福利水平。Chatterjee(2007)放松了Deverajan et al.(1998)的各种假定,假设CES的生产函数,企业存在借贷约束。研究发现,政府提供公共服务所对应的社会福利水平高于民间提供公共服务对应的社会福利水平,政府对民间资本补贴对应的福利并不一定总是高于政府直接提供公共服务的福利水平。Chatterjee & Morshed(2011)在Deverajan et al.(1998)的基础上引入内生资本利用率和拥挤效应,研究发现,相对于政府直接提供公共资本而言,政府对民间资本提供补贴更有利于改善社会福利;若公共资本的拥挤效应较大,则市场提供公共服务更好。

      基于经济增长理论的分析框架,本文考察公共服务应该由政府提供还是市场提供的问题。需要说明的是,Deverajan et al.(1998)、Chatterjee(2007)、Chatterjee & Morshed(2011)考察了生产性公共服务应该由政府提供还是市场提供的问题,但没有考察消费性公共服务应该由政府提供还是市场提供的问题。事实上,消费性公共服务可以由政府来提供,也可以由民间来提供。消费性公共服务提供模式不同,对经济增长和社会福利的影响差别较大。与现有的研究相区别,本文不仅考察了生产性公共服务的提供,而且考察了消费性公共服务的提供。同时,本文假设政府可以通过扭曲性税收和非扭曲性税收为消费性公共服务融资,从而更全面地考察了该问题。

      本文假设公共服务包括生产性公共服务和消费性公共服务,两者都可以由政府或市场来提供。若公共服务由政府提供,则政府需要通过征收扭曲性税收为公共服务融资;若由市场来提供公共服务,则政府不需要征税,但人们需要为使用公共服务付费,公共服务支出属于家庭支出的一部分。我们假设如下四种公共服务提供模式:市场同时提供生产性公共服务和消费性公共服务;政府同时提供生产性公共服务和消费性公共服务;市场提供消费性公共服务、政府提供生产性公共服务;市场提供生产性公共服务、政府提供消费性公共服务。通过分析上述四种模式对应的经济增长率和社会福利水平,进而可以探讨何种提供模式最优。需要说明的是,公共服务提供模式不同,企业生产函数的性质不同,家庭的预算约束方程和优化选择不同,由此得到的结论也差别较大。

      本文第二部分构建了一个同时包含生产性公共服务和消费性公共服务的内生增长模型;第三部分通过数值模拟对比不同模式下的经济增长率和社会福利水平;第四部分进一步对比了消费性公共服务不同提供模式对应的社会福利水平;第五部分是结语。

      二、公共服务提供的理论模型

      根据Turnovsky(1996,2000)的基本框架,我们假定经济是由连续同质具有无限寿命的家庭组成。家庭的效用定义在自身消费和消费性公共服务基础上,家庭的目标函数是:

      

      其中C表示消费,

表示消费性公共服务,β>0是刻画消费性公共服务重要性的参数;ρ>0是主观贴现率。消费性公共服务可以由政府提供,也可以由市场来提供。若政府提供消费性公共服务时,属于政府财政支出范围;对家庭而言,此时消费性公共服务外生给定。若市场提供消费性公共服务,家庭需要为使用消费性公共服务付费,消费性公共服务支出由家庭内生决定。

      根据Devarajan et al.(1998),我们假设如下的企业生产函数:②

      

      其中K表示市场资本,包括机器、厂房等;

表示生产性公共服务,包括道路、桥梁、电力等。生产性公共服务可以由政府来提供,此时属于财政支出范围,政府通过征税来为公共服务供给融资;也可以由市场来提供,此时企业需要为使用生产性公共服务付费。根据Devarajan et al.(1998),生产性公共服务由市场提供时则有外部性。原因是,市场提供生产性公共服务时,忽略了自身投资对整体经济产生的溢出效应。

表示社会平均生产性公共服务水平。为使得经济可以持续增长,我们假设

,这也是内生增长理论通常的设定方法。

      根据Devarajan et al.(1998),政府提供生产性公共服务时,由政府统一协调生产性公共服务供给,其可以将生产性公共服务的外部性内部化,此时企业生产函数为:

      

      

      (二)生产性公共服务和消费性公共服务完全由政府提供的情形

      借鉴Barro(1990)、Deverajan et al.(1998)的思路,政府同时提供生产性公共服务和消费性公共服务时,家庭面临的预算约束方程是:

      

      其中τ表示税率,方程(12)表示家庭的可支配收入是用于消费和积累资产的。在预算约束方程(12)的前提下,家庭通过选择每期的消费极大化方程(1)的福利函数。

      我们通过构造如下现值的Hamiltonian方程来求解上述优化问题:

      

      其中λ为协状态变量,表示资本的影子价格。

      通过求解上述优化问题,我们可以得到如下的最优性条件:

      

      假设政府税收收入用于提供生产性公共服务和消费性公共服务,其预算约束方程为:

      

      假设生产性公共服务支出占政府总支出的比例为0<θ<1,则消费性公共服务支出占政府总支出的比例为1-θ:

      

      根据方程(13)、方程(14)、方程(15)和方程(16)可计算出平衡增长路径上的经济增长率:

      

      (三)政府提供生产性公共服务、市场提供消费性公共服务的情形

      政府提供生产性公共服务、市场提供消费性公共服务时,家庭的预算约束方程是:

      

      其中τ表示税率。在预算约束(21)的前提下,家庭通过选择每期的消费和消费性公共服务数量以极大化方程(1)的目标函数。

      通过构造如下现值的Hamiltonian函数来求解上述优化问题:

      

      其中λ为协状态变量,表示资本的影子价格。

      通过求解上述优化问题,我们可以得到如下的最优性条件:

      

      政府将全部税收收入用于提供生产性公共服务,其预算约束方程为:

      

      类似于生产性公共服务和消费性公共服务完全由市场提供情形的求解方法,我们可以计算出经济中总的社会福利并表示为方程(11)。

      (四)政府提供消费性公共服务、市场提供生产性公共服务的情形

      若政府提供消费性公共服务而市场提供生产性公共服务时,则家庭的预算约束方程是:

      

      在预算约束(28)的前提下,家庭通过选择每期的消费和生产性公共服务支出以极大化方程(1)的目标函数。

      通过构造如下现值的Hamiltonian函数来求解上述优化问题:

      

      其中λ为协状态变量,表示资本的影子价格。

      通过求解上述优化问题,我们可以得到如下的最优性条件:

      

      根据方程(30)可计算出G[,Y]/K,再将其代入方程(31),可以计算出如下的经济增长率:

      

      类似生产性公共服务和消费性公共服务完全由政府提供情形的求解方法,我们可以计算出经济中的社会福利水平并表示为方程(20)。

      三、政策效果分析

      我们通过数值模拟考察上述四种公共服务提供模式对应的经济增长率和社会福利水平,进而探讨何种模式最优。根据通常的设定,取

=0.7,

=0.1,ρ=0.02,A=0.3,β=0.3,θ=0.4,

=1。上述模型中的两个关键参数是

和β,我们分别取

=0.2和β=0.6进行敏感性分析。根据方程(9)、方程(17)、方程(26)和方程(33)可以看出,消费性公共服务偏好β并不影响经济增长率,但却可以影响社会福利。图1给出了上述四种公共服务提供模式对应的经济增长率,其中横轴表示税率,纵轴表示经济增长率。左图对应

=0.1的情形,右图对应

=0.2的情形。实线表示生产性公共服务和消费性公共服务完全由市场提供的情形,虚线表示生产性公共服务和消费性公共服务完全由政府提供的情形,点线表示政府提供生产性公共服务、市场提供消费性公共服务的情形,++线表示政府提供消费性公共服务、市场提供生产性公共服务的情形。可以看出,若生产性公共服务的外部性较大(

=0.1,此时生产性公共服务的外部性为

=0.2),则政府提供生产性公共服务、市场提供消费性公共服务对应的经济增长率最高;若生产性公共服务的外部性较小(

=0.2,此时生产性公共服务的外部性为

=0.1),则生产性公共服务和消费性公共服务完全由市场提供对应的经济增长率最高。事实上,通过对比方程(17)和方程(26),政府提供生产性公共服务、市场提供消费性服务时对应的经济增长率要大于生产性公共服务和消费性公共服务完全由政府提供时的经济增长率。对比方程(9)和方程(33),生产性公共服务和消费性公共服务完全由市场提供对应的经济增长率要高于市场提供生产性公共服务、政府提供消费性公共服务时的经济增长率。

      通过上述分析,从极大化经济增长率的角度考虑,消费性公共服务应该由市场来提供,这是因为消费性公共服务对投资和经济增长不产生影响,但政府需要通过征税为消费性公共服务融资,而税收是有扭曲性的。税率越高,税后资本边际回报率越低,家庭的储蓄和投资越少,这使得经济增长率下降。但值得注意的是,政府提供生产性公共服务与市场提供生产性公共服务何者更有利于促进经济增长却是不确定的。政府提供生产性公共服务的好处在于可以将生产性公共服务的外部性内部化,从而对经济增长有促进作用;但政府需要通过税收为生产性公共服务支出融资,这又会抑制经济增长。市场提供生产性公共服务与政府提供生产性公共服务何者更有利于促进经济增长取决于上述两种力量作用机制的大小。若生产性公共服务的外部性较小,政府税收的扭曲性更大,则市场提供生产性服务更好(如图1中的右图)。若生产性公共服务的外部性较大,市场提供生产性公共服务的扭曲较大,此时政府提供生产性公共服务更好(如图1中的左图)。

      

      图1 四种情形下经济增长率对比(左边

=0.1,右边

=0.2)

      

      图2 不同情形下的社会福利水平对比

      我们进一步对比四种公共服务提供模式下社会福利水平的差异。图2的四幅子图分别给出了不同参数环境下四种公共服务提供模式对应的社会福利水平,其中横轴表示税率,纵轴表示社会福利水平。考虑到生产性公共服务外部性以及消费性公共服务偏好是影响社会福利水平的两个重要参数,分别给出如下四种参数环境。参数环境1:

=0.7,

=0.1,ρ=0.02,A=0.3,β=0.3,θ=0.4,

=1(图2中的左上图);参数环境2:

=0.7,

=0.1,ρ=0.02,A=0.3,β=0.6,θ=0.4,

=1(图2中的右上图);参数环境3:

=0.7,

=0.2,ρ=0.02,A=0.3,β=0.3,θ=0.4,

=1(图2中的左下图);参数环境4:

=0.7,

=0.2,ρ=0.02,A=0.3,β=0.6,θ=0.4,

=1(图2中的右下图)。其中实线表示生产性公共服务和消费性公共服务完全由市场提供的情形,虚线表示生产性公共服务和消费性公共服务完全由政府提供的情形,点线表示政府提供生产性公共服务、市场提供消费性公共服务的情形,++线表示政府提供消费性公共服务、市场提供生产性公共服务的情形。

      从图2可以看出,四种公共服务提供模式对应的社会福利水平对比与经济增长率对比具有相似之处,生产性公共服务外部性是影响社会福利水平对比的重要因素,而消费性公共服务偏好对社会福利对比的影响不大。若生产性公共服务的外部性较大(

=0.1,此时生产性公共服务的外部性为

=0.2),则政府提供生产性公共服务、市场提供消费性公共服务对应的社会福利水平最高;若生产性公共服务的外部性较小(

=0.2,此时生产性公共服务的外部性为

=0.1),则市场同时提供生产性公共服务和消费性公共服务对应的社会福利水平最高。需要说明的是,根据方程(11)和方程(20),经济增长率是社会福利水平的重要决定因素,因此,税收对社会福利的影响与对经济增长的影响具有相同的变化趋势。同时,四种公共服务供给模式社会福利的大小对比与经济增长率的大小对比相吻合。通过对比图2中4幅子图可知,从极大化社会福利水平的角度考虑,应由市场提供消费性公共服务。

      四、进一步的分析

      根据第三部分的分析,相对于政府提供消费性公共服务,市场提供消费性公共服务更有利于促进经济增长和改善社会福利。这是因为政府通过征税为消费性公共服务融资,税收对经济增长有直接的抑制作用。一个重要的问题是,假设政府可以通过非扭曲性税收为消费性公共服务融资,税收不会对经济增长产生抑制作用,此时市场提供消费性公共服务是否仍占优于政府提供消费性公共服务?为简化起见,不考虑生产性公共服务,从而将生产函数写成简单AK型。

      (一)市场提供消费性公共服务的情形

      若市场提供消费性公共服务时,家庭的预算约束方程是:

      

      在预算约束(36)的前提下,家庭通过选择每期的消费和消费性公共服务支出以极大化方程(1)的目标函数。

      通过构造如下现值的Hamiltonian方程来求解上述优化问题:

      

      其中λ为协状态变量,表示资本的影子价格。

      通过求解上述优化问题,可以得到如下的最优性条件:

      

      和横截性条件:

      

      (二)政府提供消费性公共服务的情形

      若政府提供消费性公共服务,家庭的预算约束方程为:

      

      其中T表示一次总付税。在预算约束(42)的前提下,家庭通过选择每期的消费极大化方程(1)的目标函数。

      通过构造如下现值的Hamiltonian方程来求解上述优化问题:

      

      其中λ为协状态变量,表示资本的影子价格。

      通过求解上述优化问题,我们可以得到如下的最优性条件:

      

      和横截性条件:

      

      根据方程(43)和方程(44),我们可以得到如下的经济增长率:

      

      (三)政策效果分析

      根据方程(40)、方程(41)、方程(45)和方程(46),市场提供消费性公共服务与政府提供消费性公共服务对应的经济增长率相同,但两种情形对应的社会福利水平却差别较大。通过对比方程(41)和方程(46),进而判断消费性公共服务应该由民间提供还是政府提供。通过数值方法进行分析,假设如下的参数取值:ρ=0.04,A=0.07,β=0.3,

=1。图3给出了市场提供消费性公共服务和政府提供消费性公共服务的社会福利对比,其中横轴表示一次总付税税率,纵轴表示社会福利水平。左图表示β=0.3的情形,右图表示β=0.6的情形。图中实线表示市场提供消费性公共服务对应的社会福利水平;虚线表示政府提供消费性公共服务对应的社会福利水平。

      根据图3,市场提供消费性公共服务对应的社会福利与税率无关,而政府提供消费性公共服务时,社会福利与一次总付税税率呈倒U型关系。原因是,一次总付税税率越高,消费性公共服务水平越高;但一次总付税上升使得可支配收入减少,从而消费下降,上述两种力量对社会福利水平的影响是反向的。因此,一次总付税税率对社会福利的影响不确定。根据图3,市场提供消费性公共服务对应的社会福利高于政府提供消费性公共服务的社会福利。这说明,即使假设政府可以通过非扭曲性税收为消费性公共服务融资,消费性公共服务也最好由市场来提供。

      

      图3 消费性公共服务由政府和市场提供时的社会福利水平对比

      事实上,我们可以严格证明市场提供消费性公共服务对应的社会福利大于或等于政府提供消费性公共服务对应的社会福利。具体思路是,根据方程(46),政府提供消费性公共服务时,社会福利水平是一次总付税税率τ的函数,我们就方程(46)两端对税率τ求一阶导数可知:

      

      通过简单计算可知,方程(41)和方程(48)表示的社会福利水平正好相等。这说明,假设政府征收最优税率,则政府提供消费性公共服务对应的社会福利正好等于市场提供消费性公共服务对应的社会福利。而取其他税率时,政府提供公共服务时的社会福利始终低于市场提供消费性公共服务时的社会福利。

      本文在一个内生增长模型中同时引入生产性公共服务和消费性公共服务,我们假设生产性公共服务和消费性公共服务可以由政府或者市场提供。通过考察不同公共服务提供模式对应的经济增长率和社会福利水平,进而探讨何种公共服务提供模式最优。假设市场提供生产性公共服务时有外部性,政府提供生产性公共服务时可以将外部性内部化,但政府通过税收为公共支出融资,税收具有扭曲性。本文的研究表明,若生产性公共服务的外部性较小,则市场同时提供生产性公共服务和消费性公共服务对应的经济增长率和社会福利水平更高;若生产性公共服务的外部性较大,则政府提供生产性公共服务、市场提供消费性公共服务对应的经济增长率和社会福利水平更高。本文进一步假设政府可以通过非扭曲性税收为消费性公共服务融资,研究发现,相对于政府提供消费性公共服务而言,市场提供消费性公共服务对应的社会福利水平更高。本文的结论为公共服务市场化,尤其是消费性公共服务的市场化提供了一些理论依据。

      需要说明的是,本文是基于一个简单内生增长模型给出的分析,进一步的研究可以从如下几个方面予以拓展。首先,本文将公共服务按照流量形式引入经济增长模型,事实上,公共服务支出积累可以形成公共资本存量。例如,基础设施投资累积形成基础设施资本存量(Futagami et al.,1993),若将公共服务按照存量的形式引入模型,本文的结论是否仍然成立?其次,本文假设政府通过税收为公共支出融资,现实经济中政府还可以通过发行债券或是发行货币融资,融资手段不同是否会影响本文的结论?再次,本文给出了总量的生产性公共服务和消费性公共服务,现实经济中包括不同类型的生产性公共服务和消费性公共服务,为此可以在本文的框架下引入多种公共服务做更细的分析;最后,本文侧重定性分析,进一步的研究可以通过定量分析对比不同公共服务供给模式的经济增长效应与社会福利损失,从而为更详细地考察公共服务提供思路。

      作者感谢第十三届中国青年经济学者论坛参会代表提出的宝贵建议,感谢匿名审稿人提出的宝贵建议,文责自负。

      ①需要说明的是,近年来我国出台的若干鼓励和促进民资进入公共服务领域的政策文件并没有严格区分公共服务提供(provision)与公共服务生产(production),而这两者是有区别的。具体地,民间资本提供公共服务是指由民间资本出资提供公共服务;而民间资本参与公共服务生产则是指政府向私人招标或外包公共服务的生产,实际上就是政府试图通过引进市场竞争机制来提高公共服务的提供效率和质量。本文主要考察公共服务提供问题,不涉及公共服务生产。这里感谢匿名审稿人的提示和说明。

      ②需要说明的是,现实经济中很多公共服务同时具有生产性公共服务和消费性服务的特点。在模型设定时,通常将生产性公共服务引入企业生产函数,消费性公共服务引入家庭效用函数,代表性的文献见Barro(1990)。

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