社会资本与政府反贫困治理策略，本文主要内容关键词为：贫困论文,资本论文,策略论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
贫困与反贫困是现代人类社会发展面临的一个严峻课题。作为与人类社会发展相伴生的一种社会现象，贫困总是以各种方式和形态困扰着人类的生存和发展。消除贫困，实现贫困群体的健康发展，是整个人类面临的挑战和重要任务。我国政府自1986年在全国范围开展有组织、有计划、大规模的扶贫开发以来，走出了一条符合国情的“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的扶贫开发道路，为全球反贫困事业做出了重要贡献。在这个过程中，政府的反贫困策略经历了由“以减少贫困人口为目标，解决贫困人口的温饱问题”，到“提高贫困人群的生活质量、文化素养，实施科技扶贫和文化扶贫”，再到“保障贫困人口的各项权利，开展参与式扶贫”这样一个历史演变轨迹。
在世界各国政府和各类社会组织与贫困作斗争的同时，学者们围绕贫困与反贫困问题展开了研究。这些研究主要集中在贫困的定义、成因、类型、测量和反贫困战略等方面，其中关于贫困定义及贫困成因的研究是基础，因为这些研究所得出的结论将影响如何对贫困进行分类、如何测量贫困，特别是将决定采取何种反贫困战略措施。学者们对贫困的定义与成因曾经做出不同的分析，但其关注点始终没有改变，即贫困源于贫困者的“缺乏”状态。如果从不同的角度出发，贫困者缺乏的内容是不同的。仔细探究，贫困者的“缺乏”对象是不断拓展的，目前贫困者缺乏的不再限于物质方面，还包括教育、权利等内容。基于此种变化，人类对贫困的定义也在不断发展。
在学者们对贫困定义不断拓展的同时，有关贫困成因的解释也经历了从物质资本范式到人力资本范式，再到社会资本范式的转换。早期研究者们对收入水平的关注与物质贫困范式是相符合的，贫困者的贫困属于物质缺乏，在这种贫困状态下他们难以维持基本的生活。从物质资本贫困范式出发，反贫困的主要路径就是促进一个国家或者地区的经济增长，以此带动贫困者收入的提高。实践证明，通过经济增长消除贫困的反贫困战略收效甚微。贫困者不仅没有减少，反而有进一步增多的趋势，这种趋势在一些发达国家里表现得尤为明显。造成这种状况的原因是贫困群体并没有分享到经济发展的成果，社会不平等导致的贫困差距依然存在。贫困研究者们开始关注贫困群体自身的状况。这一时期盛行的人力资本概念给研究者们以重要启示，他们转向人力资本范式，从人力资本的角度分析贫困问题。舒尔茨认为，“贫困国家的经济之所以落后，其根本原因不在于物质资本短缺，而在于人力资本的匮乏和自身对人力资本的过分轻视”。[1]具体到每个贫困者，他们因缺少人力资本而成为劳动力市场的弃儿，即使有一部分人能够就业，他们所从事的低收入工作也难以维持生活。人力资本范式对贫困的解释受到世界各国学者和专家们的普遍认可，于是，教育和培训成为反贫困的主要手段之一。
资本的概念不断演进，当社会资本兴起后，贫困研究者们把目光投向这一新兴资本。人力资本固然是劳动者实现就业的基础，但是劳动力市场上关系的力量依然不可忽视。社会资本在职业获得过程中的作用证实了这一命题。科尔曼在《人力资本创造中的社会资本》一文中，证明“家庭社会资本和社区中的社会资本在年轻一代人力资本的产生中发挥了作用”。[2]既然人力资本的创造和实现都依赖于社会资本，研究者们开始尝试用社会资本范式阐释贫困问题，并取得了一些初步研究成果。如格鲁特尔特和贝斯特纳尔根据世界银行社会资本协会的十个研究项目编写了《社会资本在发展中的作用》一书，他们认为社会资本可分为民间社会资本和政府社会资本，“对家庭和乡村的研究成果证明，以信任和社会纽带为特征的民间社会资本在减轻贫困程度中发挥了重要作用，而政府社会资本则在消除绝对贫困方面起着作用”，因此，“更一般地说，社会资本有助于降低个人和整个国家的贫困程度”。[3]与此同时，一些国际性组织如联合国计划开发署在各地的减贫行动中，引入了社会资本导向的反贫困机制，通过向贫困社区投资社会资本，促进贫困地区的发展。
从以上的分析我们可以看出，社会资本已成为贫困研究的一个重要分析范式，以社会资本为导向的反贫困治理策略也开始出现。但是，这些研究都是基于社会资本在发展中的作用而展开的，有关社会资本对贫困机理的阐释，即从贫困发生学的视角研究社会资本对贫困的阐释以及相关的反贫困治理策略选择，都是有待于进一步研究的问题。
二、社会资本理论及其基本命题
社会与个体的关系是社会理论研究的主题之一。长久以来，有关此问题的研究形成了两大传统：一是从社会层面研究社会结构；二是从个体层面研究社会行动。社会资本理论兴起后，这两大传统之间开始出现弥合的趋势。作为对社会结构与社会行动的整合，社会资本理论关注的是特定社会结构中的社会行动，换言之，社会行动是受社会结构影响和制约的，社会行动又对社会结构的生成发生作用。
社会资本是一个引起广泛争议的概念，关于社会资本的定义尚未取得一致意见。目前学术界具有代表性的定义包括：普特南认为，社会资本是“社会组织的特征，例如网络、规范和信任，它们有助于人们为了共同的利益进行协调与合作”[4]。布迪厄认为，社会资本是“与群体成员相联系的实际的或潜在的资源的总和，它们可以为群体的每一个成员提供集体共有资本支持”[5]。科尔曼把社会资本视为“一种责任与期望、信息渠道以及一套规范与有效的约束，它们能限制或者鼓励某些行为”[6]。从社会结构与社会行动整合的视角，林南在坚持社会资本有利于社会行动这一基本特征的基础上，把社会资本定义为“行动者在行动中获取和使用的嵌入在社会网络中的资源”。[7]这个定义揭示了社会资本（资源）的特征，首先，它代表的是个人在社会关系中现实或潜在的资源，而不是个人拥有的资源，所以社会资本是一种嵌入性资源；其次，这些资源的获取和使用取决于行动者，只有当个体意识到资源的存在，并意识到他们拥有或能够获取资源时，他们才能将资源资本化。
社会资本理论出现后，因其对社会生活的解释力在社会科学研究中被广泛应用，并推动着社会理论的不断创新与发展，这反过来又促进了社会资本理论自身进一步发展。社会资本理论在发展过程中形成三个基本命题：
1.地位强度命题。这一命题认为，个人在社会结构中所处的位置决定其所占有的社会资源。社会地位包括先赋地位和自致地位。先赋地位是通过自我继承而所处的位置，通常来自父母，包括种族、籍贯等；自致地位是指通过自我的努力，获取与占据的社会位置。社会地位是由先赋地位和自致地位共同决定的，二者之中，先赋地位因外在于行动者个人而难以改变，社会行动者只有借助后天的努力才能不断提高自致地位，从而在总体上使社会地位提升。地位强度命题表明，社会行动者在社会结构中所处的地位越高，就越有可能容易地获取和使用社会结构中的资源。
2.关系强度命题。这一命题认为，个人在社会结构中与其他行动者的关系强度决定其在社会关系网络中所能够获取和使用的资源。从关系强度命题中又可引出两个子命题：强关系命题和弱关系命题。弱关系命题是格兰诺维特最早提出的，他通过对求职者的分析发现，是熟人而不是朋友和亲属关系在找工作中发挥着更大的作用。[8]弱关系命题的意义在于，它指出了弱关系因为其微弱的联系，促进了两个群体之间的信息流动，这意味着关系越弱，自我越可能获取异质性资源。强关系命题是与弱关系相对的，该命题认为强关系而不是弱关系在人们的资源获取中具有重要功能。因此，在强关系和弱关系的作用过程中，需要对其发生作用的文化和背景展开梳理与分析，关系的作用应被置于动态而不是绝对的位置上。
3.社会资源效应命题。这一命题认为，社会行动者占有的社会资源数量影响着其社会行动的效果，即个人占有的社会资源越多，个人的社会行动越容易达到目标。社会资源效应命题是社会资本基本功能的反映。个人获取和使用社会资本的目的，就是期望借助嵌入在社会关系网络中的资源，以完成社会行动。社会资本或社会资源是有利于占有者达成一定目标的，与此同时，也阻碍那些不占有资本（资源）的行动者实现目的。
以上三个命题经过学术界学者们的广泛论证，在不同层面证实了其合理性与正确性，并用以解释与社会资本相关的社会现象。这三个命题不是孤立存在的，它们之间具有密不可分的联系，将三个命题结合起来会具有更强的解释力。具体而言，三个基本命题之间，社会地位衍生社会关系，社会关系巩固个人的社会地位，社会地位和社会关系共同决定个人拥有的社会资源。因此，个人占有的社会资源总量是由其在社会结构中的地位以及社会网络中的关系决定的，更重要的是，个体要使用由地位和关系而生成的社会资源，最终实现社会行动，而社会行动又可能反过来巩固行动者的地位和关系。这一关系我们可以用图1表示。
图1 社会资本基本命题之间关系示意图
三、关系贫困：社会资本理论
对贫困机理的阐释
社会资本在社会生活中的分布是不均等的，即社会资本具有非均衡性特征。这是因为“社会群体由于其或优势或劣势的结构性位置与社会网络，而对社会资本有不同的获取能力”。[7]所谓社会资本分布的非均衡性，主要指的是“社会资本在不同时间、空间、位置上的存量不同，使得处于不同社会位置的人的社会资本拥有量有着显著的差异性，从而使其社会行动所受到的制约不同”[9]。社会资本的非均衡性特征是因社会群体对其获取能力不同造成的，这一结果又必然导致社会群体的社会行动能力出现差距。
社会资本在有利于一部分群体的行动时，也排斥了另一部分群体的行动机会。当社会资本（社会网络）成为社会资源的基本配置方式时，这种配置方式不仅难以调和因其他配置方式而产生的贫富差距，反而有加剧这一差距的趋势。有学者研究表明：“个人资源决定了一个人在因社会交往而发生的社会交换中给他人提供回报的能力，这就意味着个人拥有的资源越多，它就越有能力为他人提供回报，因此他通过社会网络摄取他人资源的能力也越强”。[10]社会资源的总量是有限的，当地位较高者易于获取和使用嵌入在社会关系中的资源时，处于弱势地位的个人或群体只能占有更少量的资源，这也是社会上贫困发生学的一种，我们把这种贫困类型称为“关系贫困”，即在社会结构和社会网络中因关系的缺乏而陷入贫困。
关系贫困是从社会层面对贫困机理的一种阐释。它表明，人都是处于一定的社会关系之中的个体，这与马克思“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”[11]的论述是相通的。处于社会关系中的个体，因为其在社会关系中所处的位置不同，被划分为不同的社会阶层（纵向）和社会群体（横向）。这些阶层和群体在争夺资源的过程中，必然有一部分人成为资源的占有者，而另一部分人被剥夺占有资源的权力，后一部分人因而成为贫困群体。从社会学的角度，贫困可以定义为一套社会关系，这套关系是人与物质资源、人力资源和社会制度资源的关系，其实质反映的是社会生活中的人与人之间的关系。当一个人或一群人丧失这套关系或没有能力调动关系满足自己的基本需求时，便陷于贫困。
社会资本对贫困的解释能否成立，我们可以借助社会资本的三个命题来加以证明。
1.地位强度命题对贫困的阐释
人们的社会地位决定其在社会结构中拥有的社会资源总量。那些在社会结构中处于较高位置的个人或群体容易占有更多的社会资源，而在社会结构中处于底层位置的群体则占有少量资源甚至缺少社会资源。社会结构是不平等的，在社会不平等普遍存在的社会里，社会地位是依据资源的多寡划分的。然而，社会地位一旦形成后，又会影响人们此后获取资源的行动，尤其是获取和动用那些嵌入在社会关系网络中的资源的能力。
有学者认为，“人们的社会资本与其获得社会地位之间有显著联系，随着社会资本积累，在后续的社会资源分配过程中，社会资本比个人能力有更重要的影响”。[12]因此，个人所积累的社会资源会巩固其社会地位，并进一步影响后来的社会资源分配过程，使社会地位高者的社会资源增加，社会地位低者的社会资源相应减少。由社会资本与社会地位的关系我们可以看出，贫困往往是一种恶性循环机制，它不断地加剧着贫困者的贫困程度。
2.关系强度命题对贫困的阐释
社会关系网络能够给个体行动者为实现目的提供便利之处。一般情况下，“社会成员获取社会资源机会的多少与社会行动者在人际关系结构中所处的位置呈高度相关关系，越是居于人际关系结构的核心或上层，社会行动者获取社会资源的机会就越多，反之，则越少”[9]。社会关系网络是行动者实现社会行动的中介，社会关系网络的状况直接影响个人的行动能力。至于关系强弱的不同命题，只是社会关系功能在不同社会环境中的反映。
当关系成为获取社会资源的机制时，我们通过比较不同群体之间的社会关系状况，就可以解释为什么一部分人富裕，另一部分人贫困。美国学者威尔逊的研究认为，发生在美国工业中心城市的贫困急剧增加现象是都市内城各种经济变迁的必然结果，其中一个重要的结构变化是：伴随着美国的经济转型，许多重工业企业从城市迁往郊区，许多中产阶级与工人阶层因此也迁移出城市，城市内城成为穷人集合的领地。这种城市发展的错位，不仅在地理上隔离了贫困的黑人，限制了他们的机会，也因此在心理上、文化上孤立了贫困者，企业和中产阶级家庭离开黑人的居住区，造成留下来的人口缺乏社会资源，结果是极高的失业率和福利依赖。因此，内城穷人的贫困是经济转型造成的“社会孤立”的结果，是社会隔绝了穷人，抛弃了穷人。[13]威尔逊的研究证明，穷人与社会上其他群体之间的隔离是造成贫困者处境恶化的原因。
贫困群体的社会关系网络不仅少而且距离短，他们日常生存所依靠的密切联系很少能超出居住区。因此，贫困者丧失了获得其他地方发展机会信息来源及获得这些机会的途径，导致发展能力缺失。其结果是那些缺乏关系支持与保护的个人、家庭、群体便会陷入贫困或者继续在困境中挣扎。
3.社会资源效应命题对贫困的阐释
社会资源是社会行动的中介，占有较多的社会资源易于完成目的性行动。社会资源与其他资源一样具有非均衡性特征。某些社会群体因先赋或者自致的原因，在社会结构中占有相对较多的资源。这些群体一般是社会层级中地位较高者或在社会关系中处于核心位置，他们因而得以借助社会资源达成行动目标。与此相反，那些本居于弱势地位的群体，又因社会资源的不充足，社会行动的能力受到极大限制，难以实现目标，其境况更加恶化。
通过社会网络配置资源，无法自动弥合因权力配置和市场配置而导致的穷人与富人之间的鸿沟，反而有扩大这一鸿沟的趋势。从宏观角度看，富有者群体会组织起来利用占据的资源优势影响政府的利益分配政策，在保持既有利益的前提下获取更多的资源。在政府政策制定的过程中总是缺少穷人的声音，它们也就失去了表达权利的途径。在微观个体行动方面，穷人与富人之间的关系纽带断裂，使得穷人的关系网络仅限于贫困者群体。在这种条件下，他们借助与富人的关系谋求资源的希望是渺茫的。社会资源非均衡分布的一个后果，就是社会上出现了“富者愈富，穷者愈穷”的现象。
社会资源的匮乏是穷人丧失发展能力的原因，他们失去了改变贫穷状态的能力。影响发展能力的因素有多种，“包括物质意义上的孤立、与有钱有势人相隔绝、无法接触媒体、有限的教育等，所有这些都使得穷人的信心十分不足，并共同加强了穷人在社会上的无能为力、毫无发言权和处于社会边缘状态”，甚至在改变穷人状态的减贫行动中，“那些最能受益的一般都是领导人的社会关系中的亲戚朋友”。[14]
由上面的分析可以看出，社会资本理论对贫困是有解释力的。现实生活中穷人也往往是因为在社会阶层和社会关系中占据不利地位，而处于无能为力和贫困的状态中。我们可以用图2表示社会资本贫乏的穷人的困难状态。
图2 社会资本与穷人的困难状态网络图
四、社会资本视域中政府反贫困治理的策略选择
在现代工业社会，贫困仍是一种客观存在的社会现象。治理并消除贫困是现代政府义不容辞的历史责任，非政府组织和其他社会组织的扶贫行动并不意味着政府可以推卸责任。反贫困的策略选择是以贫困的分析范式为基础的。目前，社会资本范式已成为阐释贫困问题的有效途径，因此，政府反贫困治理的策略选择也应由现有的物质资本范式和人力资本范式转向社会资本范式，即建立以社会资本为导向的反贫困治理机制。社会资本是嵌入在社会关系网络中使社会行动得以实现的资源，贫困社区和贫困群体没有足够的社会资本存量进行改变自身状态的行动，因此，政府和其他社会组织“可以通过外力的作用提升贫困者的社会资本，从而提高他们的反贫困能力”。[2]
社会资本理论为政府的反贫困治理提供了机遇和挑战。从关系贫困的视角出发，政府必须对以往所采取的反贫困策略作出适当调整，更加重视贫困者社会地位和社会关系网络层面的改变，将反贫困的重点转向社会资本投资。
1.从地位强度命题出发，政府反贫困治理要逐步提高贫困者的社会地位
社会地位是个体在特定社会结构中所处的位置，社会地位上的占据者将享受由地位所决定的资源。贫困者大多居于社会地位的底层是一个社会事实，这就要求政府在反贫困治理中采取积极的措施，帮助贫困者提高自身在社会阶层中所处的位置。社会地位一般取决于两方面的因素：先赋因素和自致因素。先赋因素是因出身和所处社会与自然环境等条件而形成的，这是个人后天无法改变的。自致因素一般是通过后天努力所取得的结果，它与个人的努力程度相关。因此，要想提升某一群体的社会地位，我们所能采取的策略是尽量缩小先赋因素的决定意义，同时增加自致因素的效力。
在个体成长历程中，先赋因素的作用难以忽视。上一代人积累的资源可以直接转化为下一代人的资源。这样，不同的群体就站在不平等的起点上，并且这种不平等的趋势随着个体的成长不断加大。现代市场经济条件下，先赋因素的影响虽然有所减弱，但我们不能否认其仍在发挥作用。先赋因素所导致的不平等结果是贫困代际传递的重要原因。因此，为了弥合这种差距，维持社会公平公正，政府要积极采取干预措施，防止贫困文化的代际传递，以追求竞争者起点的平等性。
在提高贫困者社会地位方面，政府最大有可为的领域就是教育。教育是改变一个人在社会中所处地位的重要途径，“人们在接受教育阶段所取得的教育地位影响到未来的职业地位及其他社会经济地位，即教育地位获得影响或决定以后的社会经济地位状况”[15]。通过接受教育所获取的知识和技能，能够使贫困者在就业中占有优势，而就业则可以提高贫困者自己和整个家庭的收入。因此，政府在反贫困的过程中，首要的就是保证贫困者受教育的权利，通过教育公平促进机会公平，最终实现整个社会的公平。以教育培训为内容的反贫困措施在政府扶贫开发中已有所涉及，这突出表现在劳动力转移培训项目的实施上。然而，劳动力转移培训项目的费用仅占整个扶贫资金的10%～15%，远远不能满足贫困群体的需求。事实已经证明，对贫困群体的教育和培训不仅在提高他们人力资本存量中发挥作用，更是培育社会资本的主要途径之一。因此，政府要充分认识教育在反贫困中的作用，并继续加强这方面的资金投入。
就业也是提高贫困者社会地位的一个重要渠道。教育提升了贫困者的技能，而他们能否顺利就业，还与劳动力市场的状况直接相关。美国一些学者研究了政府教育和培训计划失败的原因后，提出了“分割劳动力市场理论”，认为“贫困的根源在于二元劳动力市场的存在，穷人被限制在次级劳动力市场之中。要想消除贫困，必须使他们获得进入初级劳动力市场的途径”。[16]客观而言，二元劳动力市场在我国社会转型期也是存在的。大量的农村剩余劳动力进入城市后，只能在一些自发性的劳务市场中通过非正规途径就业，城市正规劳动力市场对他们基本上是关闭的。劳动力就业渠道的不平等，往往导致就业者收入和工作保障方面的更加不平等。在这种情况下，消除劳动力市场的就业壁垒，维护就业的公正与公平，通过正规就业提高贫困者的社会地位，就成为政府反贫困治理的一种必然选择。
2.从关系强度命题出发，政府反贫困治理要构建贫困者的社会支持网络
贫困群体的社会关系网络匮乏，他们在面对困难或者贫苦的生活状态时，往往缺少有效的帮助，进而陷入一种无助的境地。政府在反贫困治理中能够提供给贫困者的物质帮助是有限的，因此，政府在反贫困中，要积极动员社会各界的力量，共同为贫困者构建一个社会支持网络，从而更好地满足他们的需求。社会支持网络一方面帮助人们解决日常生活中的问题和危机，以维持日常生活的正常运行。另一方面，社会支持网络作为社会安全网的一种形式，对个体的社会行动起到重要的支持和保障作用。一般而言，社会支持网络包括正式支持网络和非正式支持网络。
正式社会支持网络是指来自政府、社会正式组织的各种制度性支持，主要包括政府行政部门和准行政部门，这部分支持网络以制度和政策的形式表现出来。例如，经过多年的扶贫开发行动，在我国围绕贫困者基本形成了包括各级扶贫部门以及工会、妇联和共青团等相关部门在内的正式社会支持网络。但是，这种社会支持网络是建立在单向式支持模式基础上的，这种模式工作手段单一化并缺少与贫困者的互动，从而使其具有很大的局限性。正式社会支持网络的缺陷也限制了非正式社会支持网络的形成与发展。政府应积极探索改革现有社会支持网络的途径，把贫困群体作为发展主体，以他们的发展需求为工作导向，建立互动式的社会支持网络，最终更好地发挥正式支持网络的效用。
贫困群体除了因社会地位低下而难以享受到国家的正式制度资源外，他们往往也缺少非正式社会支持网络。个人的非正式支持网络是由具有相当密切关系和一定信任程度的人组成的，是个人的一种重要社会资源，它包括家庭以外的非共同生活的亲属与亲戚关系，以及同事关系、邻里关系、同学和其他朋友关系。非正式支持网络主要在情感和精神方面对网络主体提供支持。贫困者的社会关系网络一般较为简单，家庭是他们最重要的社会支持来源。在非正式支持网络中，他们所接受的帮助仅仅限于邻里关系，而这些邻里也常常同样属于贫困群体。非正式支持网络的乏力，使得这些物质贫困者又进一步陷于精神贫困之中。基于社会支持网络的扶贫模式，在国外已经成为帮助贫困者的有效机制。互帮互助是我国的一项传统美德，在反贫困治理中应积极发扬这些美德，培养邻里、亲属以及其他社会关系之间的相互帮助精神，构建贫困者的非正式社会支持网络。
在社会支持网络构建过程中，要注意以下三个方面的问题。首先，社区是建立社会支持网络的基本单位。对于许多贫困者来说，他们的居住地就是“生于斯，长于斯”的地方，社区也是贫困者的聚集地。社区社会支持网络能够对贫困者产生最大的效用。其次，自主与互助是社会支持网络的最终目标。贫困者只有通过自己的努力，才能摆脱贫困状态，因此，建构社会支持网络要提高贫困主体的地位，维持他们的基本权利，让贫困者参与反贫困治理，增强他们的发展能力。互助就是提升贫困者群体内部的凝聚力，强化贫困群体成员之间的合作意识，提倡他们互帮互助，共同摆脱贫困。最后，改进贫困者原有的支持网络，增进其有效性。贫困者在原有的生活中已经存在某些支持网络，如果能利用这些网络并对其加以改善，将能更好地为贫困者服务。
3.从社会资源命题出发，政府反贫困治理要增加贫困群体的社会资本存量
社会资本是通过投资社会关系得到回报的资源。贫困者处于社会结构中的不利地位，与其他社会群体相比，他们的社会资本存量较少，进而缺少社会行动的能力，这影响和制约着他们的持续发展。所以，政府在反贫困治理的过程中，除了重视对贫困群体物质资本和人力资本的投资外，还应积极投资于社会资本，努力增加这部分群体的社会资本存量。关于培育贫困群体社会资本的途径，前面已有所涉及，因为提高社会地位和构建社会支持网络都是增加社会资本存量的有效方式，这里将从政府投资于社会资本的层面进行具体分析。
制度是社会资本的一种形式，制度主体利用制度所赋予的权利来保护自己，反对他人。在我国，贫困群体利用制度来保障和维护自身权利的能力是很微弱的。一方面，贫困者虽然是制度的权利主体，但由于文化素质等方面的限制，使他们从制度中享受到的保障很少；另一方面，专门针对贫困群体的保障制度很不完善，无法发挥应有的保障功能。截至目前，我国尚没有出台专门针对贫困者的“济贫法”和“社会救助法”，有关贫困者权益保护的条款散见于一些法律和法规中，而在现实社会生活中，损害和漠视贫困者等社会弱势群体权利的现象频频出现。因此，建立和完善专门以贫困者和弱势群体为保障对象的法律和法规非常必要。同时，政府要加强对贫困群体的宣传和教育，提高他们的权利意识，发挥制度对他们的保障作用。
组织化增权是提高贫困群体社会资本的一个途径。组织化增权是指“具有同类特质，但处于原子化状态的个体加入自己的组织，并将其嵌入到社会体系之中的过程”[17]。组织是社会资本生产和再生产的一个载体。同一组织的成员能够共享组织内的社会关系资源。组织还作为一个行动共同体，以组织整体的名义行动并获取资源，提高组织成员的福利水准。组织化趋势是现代社会的一个显著特征，然而，与那些富有群体相比，穷人组织起来的程度仍然很低，这也是造成他们社会地位更加边缘化的原因。贫困群体常常边缘化于社会的利益群体结构中，没有能力或没有意识去建立和维持自己的组织。因而政府要积极帮助穷人建立自己的组织，支持和保护穷人已形成的组织，通过提高贫困者的组织化程度来加强他们在社会上的声音。
在反贫困治理中，政府与贫困群体的互动也很重要。贫困者有自己特殊的发展机会和内在的发展需求，政府是否能够满足这些需求制约着政府反贫困治理的效果。目前，政府反贫困治理一般采取单向度的方式，以家长式的恩赐帮助穷人实现发展。但是，这种方式因缺少与贫困群体的互动和沟通，存在一定的局限性。“由于贫困者缺乏反映自身利益要求和参与决策渠道，缺乏相应的能力，所以，有关扶贫工作的决策实际上是由非穷人进行的，这种决策在有效满足穷人需求方面缺乏必要的制度约束，只能依赖决策者的善良愿望。事实证明，这种善良的愿望在许多时候是靠不住的”。[18]因此，在政府反贫困治理过程中，要引导贫困者参与有关扶贫政策的制定，增强其在脱贫行动中的主动性。目前，一些国际组织在我国扶贫活动中采取了“参与式发展”模式，并取得了显著效果。政府应该借鉴这些有益经验，让贫困群体“组织自己、组织他们自己的组织来确定他们真正的需要、介入行动的设计、实施及评价的过程”[19]。
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