著名经济学家李京文院士谈：审计部门能否创造财富？，本文主要内容关键词为：院士论文,创造财富论文,著名经济学家论文,部门论文,京文论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、如何看待我国的政府审计？如何走中国特色的审计之路？
李京文：政府审计制度是一个国家政治、经济制度的重要组成部分。一般意义上的政府审计是遵循有关法律，对政府及其公共部门履行职责的规范性及其管理、使用公共资源的经济性、效率性、效果性（所谓3E审计）进行检查和评价。它既是民主与法治的产物，又是民主法制建设、国家治理的工具。我国政府审计制度自从建立以来，就赋予它很高的地位，明确了它的职责。这一点在宪法中作了规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依据法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”从我国审计所取得的成就看，审计工作在我国，尤其是最近几年刮起的“审计风暴”，为确保我国社会经济的规范运行发挥了重要的作用。我相信，审计工作对我国实现全面小康社会，建立和谐社会，必将发挥十分重要的作用。
我国的社会制度、传统文化及其他国情与国外不一样，不能全盘照抄国外的模式，否则可能消化不良，效果会适得其反。另外，由于国有企业大量存在，政府审计除了对政府机关进行审计之外，还要对国有企业进行审计，因此，无论从审计范围上还是审计重点上，我国的审计与国外的审计都有所不同。因此，我国的政府审计一定要有自己的特色。所谓走中国特色的审计之路，就是要紧密结合中国的实际，尤其是要结合不同发展阶段的实际，研究中国经济中存在的问题，按照科学发展观的要求，找准影响国家发展中的重点问题和热点问题，有重点地开展审计工作，保障我国的经济和社会健康发展。
二、如何评价国家审计所取得的成就和存在的问题？
李京文：我国政府审计取得了很大成就。第一，审计治理腐败的作用不断加强。从最近几年的情况看，审计在维护国家财政运行秩序和治理腐败中的作用在不断增强，审计面不断扩大，审计工作的透明度也逐步提高。尤其是“审计风暴”、审计公告等，揭露一些部门、地方违法乱纪行为，在社会上对腐败行为形成一种压力，这无疑对治理腐败有非常积极的意义。第二，审计促进了公共财政制度的建立与完善。第三，审计注重对财政绩效的监督，促进财政资金利用效率的提高。我国财政资金管理使用中损失浪费问题很严重，社会各界对此十分关注。近年来，审计机关在财政财务收支审计的基础上着力强化绩效审计，对一些重大的政府投资项目进行绩效审计，并将绩效审计结果向人大报告，向社会公开，产生了很好的社会效果。
当然，目前审计中也存在一些问题，例如，审计问题的披露和处理与社会期望值存在差距。例如，近年的审计风暴引人瞩目，但是，有很多问题还是年年查年年犯，不能根除。审计机关肩负了公众越来越多、越来越高的期盼，但有些已超出了审计机关自身的职责范围和能力。因此，这涉及审计体制的改革问题，例如，审计机关是设在政府还是人大？审计独立性怎样才能得到更有力的保障？审计结果怎样才能得到不折不扣的落实？这些都是审计机关面临的重要问题。
三、政府审计工作中还要哪些仍需要完善和改进的问题？
李京文：审计监督是保证国民经济持续、健康、协调发展的必要手段，也是不断提高会计信息质量的必要保证。我国国家审计机关自成立以来，取得了很大的成绩和进步。不过，随着我国经济国际化程度的提高，审计监督无论是方式还是内容都面临着一个与国际规则接轨的问题。我国审计监督还不同程度地存在以下不足：
（一）审计监督质量有待提高。近年来，随着我国经济体制改革的不断深化，企事业单位经济活动日趋多元化，获取资金的渠道不断拓宽，部分资金活动呈现出无序状态。加之经济领域法制建设的滞后和经济监督的弱化，从而引发一系列复杂的经济现象和很不规范的经济行为，违纪现象逐年增多，经济犯罪方式多种多样。这些现象的大量存在，与审计监督的威力没有充分发挥，与审计监督质量有待进一步提高直接相关。而影响审计监督效力的原因是多方面的：一是审计目标的定位不准，审计工作程序还需不断规范；二是审计人员素质及审计技术方法存在着局限；三是社会中介机构审计监督机制不科学、不完善，不能真正担负起“经济警察”的职责；四是政府在审计监督上缺乏完备的责任风险机制，对实施监督的主体应承担的法律责任既不够具体也缺乏可操作性。如，审计法第五十二条虽然对“审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守”的行为，明确了要承担相应的法律责任。但对监督不作为或监督效力低下应承担什么责任并没有涉及，这种对有责任风险的审计行为实行无风险的监督，监督就很难真正到位，其监督功能也会弱化。
（二）审计监督和审计服务的融合力度不够，极少数地方甚至将审计监督和审计服务割裂开来。过去，社会上和审计系统内部，很多人认为审计监督和审计服务是矛盾的。事实上，审计监督的过程就是审计服务的过程，是同一内涵的两种表现方式。由于一些人将审计监督与审计服务割裂开来，从而使我国的审计监督活动人为地处于两难境地。似乎进行了审计监督就要影响审计服务，于是出现了协调审计监督和审计服务关系的问题。我认为，在审计监督过程中需要处理的是监督主体和监督客体的关系。审计监督主体执行的是社会功能，追求的是宏观经济效益的最大化和社会效益的最大化，而审计监督客体更多的是追求自身利益的最大化。当监督主体的行为不利于监督客体追求自身利益的最大化时，两者必然会发生矛盾。例如，因为审计监督而使政府职能部门及行业主管部门领导失去晋升的机会，或者因为审计监督使政府职能部门及行业主管部门丧失预期利益或既得利益时，一些政府和主管部门负责人就会极力干预审计监督活动。事实上，我国审计法对审计监督主体和客体的关系已有明文规定，并对审计监督客体的违法行为制定了相应处罚规定。因此，只要加大审计执法力度，就可以理顺两者的关系。
（三）部分虚拟的审计监督权削弱了审计监督的社会影响力和威慑力。审计法第十六条明文规定，审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。然而，在审计监督过程中，审计机构和审计人员时常处于被动地位。从实际运行来看，我国国家审计监督的主体和执法的主体均为审计机构和审计人员，而在审计机构和审计人员受制于政府领导的情况下，当其监督的对象为各级党政领导及政府主管部门时，往往会导致审计监督权的弱化。如，我国财政审计“同级审”中面临的困境就是监督权弱化的体现。由此可见，目前我国的审计监督存在一种虚拟的监督权。尽管其他监督如纪检监督、司法监督也存在监督逃避现象，但较之于审计监督，由于对被监督者具有直接的制裁权，这无疑有利于其监督效果的提高。
四、近几年刮起的审计风暴，对抑制腐败、完善市场经济秩序起到了哪些作用？
李京文：我国是在以公有制和按劳分配为主体、多种经济成分共同存在与发展和多种分配形式并存的情况下建立市场经济体制的。要在比较短的时间内建立和完善社会主义市场经济体制，而且要比资本主义市场经济运转得好，就不能靠“自发”发展，而必须靠政府“培育”和“推动”。审计监督，尤其是近几年的审计风暴，可以说对抑制腐败、完善市场经济秩序发挥了巨大的作用。
第一，通过对财政预算的审计，尤其是近年来对政府部门预算执行情况的审计，查处隐瞒坐支收入、挤占挪用专项经费以及乱收费、乱罚款、乱摊派、乱检查等问题，促进各部门依法行政，促进了法治政府的建设，更好地发挥了在市场经济发展中应有的职能作用。第二，通过对金融机构的审计，纠正金融机构在业务经营和财务管理中的违纪违规行为，维护了国家金融秩序。第三，通过对专项资金审计，如社保基金、支农资金、教育经费、救灾救济资金、计划生育事业费等专项资金的审计，查处了截留、虚列、挤占、挪用资金及贪污、重大损失浪费等违法违纪问题，遏制了腐败现象在这些领域的蔓延。第四，通过发现和揭露商业流通、建筑等领域存在的回扣及商业贿赂等违法活动，净化了市场交易环境，保证了公平交易。
五、我国目前的审计体制存在哪些不足？如何发挥审计在宏观经济领域里的作用？
李京文：目前，审计机构的独立性问题还没有完全解决，这被很多学者认为是造成审计监督作用发挥不全面、不彻底的原因之一。把国家审计机构置于行政框架内，在行政上受政府领导，与政府所属其他部门平级，要想对上级或平级行政机关进行充分的审计监督，存在一定的困难。因此，在每年公布的审计报告中总有一些“屡审屡犯”、“边纠边犯”的部门，总会出现一些年年都被审计部门发现的老问题，尤其是一些权力部门，审计部门与它们都属于同级别的单位，对这些单位的各种违纪行为只有提出处理建议的权力，或者说只有监督权，没有问责和执法权。再加上一些地方的保护主义等原因，使审计执行效果大打折扣。因此，要发挥审计在宏观经济领域里的作用，应该加强审计机构的独立性和权威性。或者通过立法，要求有关部门对审计所提出问题予以纠正，且要连续几年向社会公布是否在以后若干年存在类似问题，以起到令行禁止的作用。
发挥审计在宏观经济领域里的作用，需要审计部门紧密结合国家宏观经济形势的变化，及时调整审计思路。第一，在理念上，审计部门要充分认识到为宏观管理服务的重要性，积极审视和发现在落实科学发展观、构建和谐社会和提高执政能力等方面存在的薄弱环节和突出问题，贴近中心，服务大局，把握重点，使审计在推动经济社会体制改革与进步方面起到更重要的作用。第二，全面推进绩效审计，积极开展绩效评估。强化资金绩效观念，对使用国家财政资金的绩效进行审计分析评估，从偏重于财政财务审计为主向以绩效审计为中心转变。第三，搞好专项审计。要认真分析宏观经济形势，充分了解当前经济运行和体制改革中宏观经济管理的目标和重点，掌握人民群众关注的热点、难点问题。对一些共性问题，倾向性、苗头性问题迅速作出反应，增强超前性和综合性，从宏观的角度提出经济政策执行情况的建设性意见。
我国的行政型国家审计体制实行了20多年，这一体制目前是适应我国国情的，与我国的社会主义制度和现代化建设实践基本相适应。但随着社会主义市场经济的进一步发展，特别是我国加入WTO以后，WTO中的非歧视、平等、公开、透明的原则和规则，使我国国内法的原则和规则也必须逐步与其相适应，这些都会促使国家审计法律模式相应发生变革。另一方面，政府职能也在进行调整，政府在履行职能时必须本着公正、平等、透明的原则，这对原有的行政型国家审计体制必会造成冲击。所以我国国家审计必须改变仅仅向政府权力部门负责的观念，确立向人民负责的观念，以此推动国家审计的改革，使之更适应新的政治和经济关系的要求。
至于审计法，它的立法结构是由宪法所决定的，现有的审计体制也是如此。正因为宪法把审计署归于政府的领导之下，才形成了现在这种行政型的国家审计监督模式，决定了这种相对独立性的先天不足。所以，国家审计机构的归属如今成了审计体制改革的热门话题，形成了一些具有代表性的观点。我比较赞同“垂直论”和“双轨制”相结合的观点。“垂直论”提出改革地方政府对审计的领导关系，实行上级审计机关（中央或省级审计机关）对审计的统一垂直领导；“双轨制”提出把现行审计职能职责和工作体系，部分地从政府行政体系中转到人大系统中，在保留现行行政型审计体系的同时，又在人大系统中构建新的立法型审计体系，隶属于人大的成为中国最高的审计机关，而隶属于国务院的审计组织，仍同目前审计署的性质一样。“双轨制”比较务实，既可保留和发扬现行审计体制的优势，又可加强人大的立法监督，采取一种渐进的方式，也是改革成本比较低的方式。如果把“垂直论”移植到“双轨制”里，保留的体系变为垂直领导的行政型审计体系，这样做更有利于中央政府提高其内部审计监督的效率，抑制地方保护主义，促使其政令更加畅通。在审计体制改革之前，首先，应考虑如何对现有审计法的有关法律条文进行释法，同时对其进行修改和补充，使审计监督变得更有法可依。对审计暴露出来的问题，人大应建立一套可行的制度，给审计机关、被审计单位与人大提供一个对话的平台，以便使审计结果得到落实。其次，整合现有的审计资源，提高审计人员的政治和业务素质，改进审计技术和方式，加大计算机技术在审计实施中的应用力度，提高审计工作的效率，开展经济效益审计，尽可能发挥现有审计体系的优势，减弱其不利的一面带来的影响，为审计体制改革打好基础。
六、政府审计如何推进公共财政建设？
李京文：审计作为一个经济监督部门，应促进公共财政制度的建立与完善。在这一方面，政府审计应该义不容辞。政府审计应如何推进公共财政建设？总的来看，就是要发挥审计的监督作用。具体来讲，首先，对财政资金使用和预算管理中的种种问题进行审计监督，对加快财政预算改革、规范预算管理发挥着重要作用。其次，向社会公布审计结果是促使预算公开的有力武器。事实上，财政预算不公开是导致预算执行偏差和决策失误频频发生的重要根源。只有将财政预算执行的全过程置于审计监督之下，尤其是将预算执行中存在的问题充分披露出来，才能有效地堵塞各类预算“黑洞”。
具体来讲，政府审计应该围绕公共财政建设开展工作。目前，随着公共财政框架的确立、现代企业制度的建立、政府与企业职能的分开以及社会中介组织执业的规范与质量的提高，政府审计的重点应转向财政收支审计。积极实施对与财政收支有关的固定资产投资、科教文卫行政事业支出、农业重点资金投入、专项资金等方面的有效监督。在具体项目审计实施过程中，应该注重财政性资金审计的向前、向后两个延伸，即向前注重财政性资金募集、管理、分配过程的延伸，向后注重财政性资金流向、用途及效益方面的延伸。还要适应建立公共财政的需要，在部门预算审签、政府采购审计、环保资金和社会保障资金审计等方面取得新的突破。另外，要充分重视财政资金的绩效审计。经济性、效率性和效果性是绩效审计的三个要素。通过开展绩效审计，促进政府公共投资决策主动接受社会监督，避免盲目性和随意性，从而保障我国公共财政体制的有效运转。
七、审计机关在国有企业改革发展中应发挥什么作用？
李京文：我国是以公有制为主体、多种经济成分共同发展的国家，国有企业数量还很多，国有资产的规模非常庞大。目前，我国的经济发展正处在由计划到市场的转型期，出现了一些意志薄弱者利用人民赋予的权力侵吞国有资产的问题。这就需要审计部门在国有企业改革过程中，从国家出资人的角度，对国有企业改制中国有资产的保值增值进行审计监督，确保国家利益不受侵害。具体来讲，政府审计机关应该明确其在国有企业改革中的职责：首先，在国有资产宏观管理中，政府审计不仅要强化和发挥其固有的监督职能，还应以政府职能转型为契机，健全和完善有关审计制度。在强化对国有企业及国有控股企业审计监督的同时，还要对多种所有制形式下的国有资产部分加强监督，进一步创新其在国有企业改革及国有资产管理中的保证、服务、追责问责等职能。其次，政府审计应配合国有资产管理体制改革，加强对国有资产管理者的审计，降低代理风险。再次，政府审计应特别关注国有企业改制过程，防止国有资产流失。应在企业产权制度改革中，以财务收支的真实性审计为基础，促进企业严格遵守财经法律法规和会计制度，规范会计核算，如实反映资产评估结果，客观评价改制政策的科学性和可操作性，实现国有企业改革目标。最后，进一步强化对国有企业及国有控股企业领导人的经济责任审计，创造条件开展企业绩效评价审计，监督和制约国有企业领导人依法正确地行使权力。
八、为什么说独立性是审计监督的根本属性，也是审计体制问题讨论的核心？
李京文：审计独立性是审计理论和实践中一个最基本的概念。通常认为，审计独立性是审计的灵魂，是审计的本质特征。如果解决不好这一问题，审计的服务价值无疑要受到挑战。
独立性的产生是审计自身的要求。由于财产所有权与经营权的分离，产生了所有者与管理者的代理关系，自然也产生了对审计的需求。由于代理行为本身具有不可察的自主性与权限内的任意性，代理人作为理性经济人有偷懒的动机。在委托人不愿或是不能观察代理人的工作执行的情况下，要求存在独立公正的第三者对代理人的工作进行评价。审计师的介入理论使这种偏差向着最小化的方向发展，以制衡管理者的不当利得的机会倾向，保护委托者的利益，增强委托者的委托信任，最终使得委托代理关系继续朝着良性方向发展。
政府审计在独立性方面的发展线路，与民间审计的情况颇为相似。首先，政府审计的独立性在很大程度上是建立在权力制约和平衡的政治需要基础上。例如：在英国，为保证审计署的独立公正，主计审计长在1985年正式成为议会官员，但他不属于任何党派，而且议会专门审议审计报告的公共账目，委员会的组成也充分考虑了党派平衡问题，其主席一般为反对党议员。在实行集体领导的荷兰审计院，院长和其他两位委员是分别来自三个主要党派的官员，以实现党派的平衡，确保审计的公正与独立。其次，审计的独立性是建立在维护纳税人利益基础上的，其最终目的是维护和提升经济责任机制。虽然我们强调个人、集体和国家利益的统一，但这三者之间不可避免地存在着矛盾。因此，独立的审计监督也便成为各方为维护自身利益而诉诸的公认的公平手段。
审计独立性在审计机关中的体现具体表现在审计机构独立、经济上的独立和人员独立三方面：审计机构独立，是为保证审计机构依法独立行使监督权，对被审计单位的有关事项作出客观、公正的评价，充分发挥审计监督作用，审计机构应当独立于被审计单位之外。经济上的独立，是指审计机构从事审计业务活动，必须要有一定的经济收入和经济来源，以保证其自身生存和发展的需要，其经费来源应有一定的法律、法规保障，不受被审计单位的制约。人员独立，指审计机关人员在从事审计时，必须按照已定的审计范围、审计内容、审计程序进行独立思考，不受任何部门、单位和个人的干涉。
从我国目前的政府审计来看，审计组织的独立性在审计法中已有明确规定。我国目前的审计领导体制是双重领导体制，审计机关的经费来自同级政府财政部门，在这种情况下，审计机关在对同级财政的监督上，往往不可避免会产生局限性，例如对被审计单位的审计深度不够，揭露的问题层次不高；在对一些涉及本级政府的行为处罚上往往避重就轻，尽量避开那些有争议或者可能引起质询的话题。个别地方政府领导担心审计中披露的问题过多，自己承担太多的责任，从而影响政绩，因此干预当地审计机关揭露和处理问题，有的还干预审计机关向本级人大常委会如实报告审计工作。在少数地方，政府和有关部门甚至影响了审计工作的正常开展。这样，审计的效率便会大打折扣。
九、审计部门能否创造财富？
李京文：邓小平同志曾指出，科学技术是第一生产力。也有一些学者和专家提出管理是生产力。按照这一逻辑，审计作为促进国民经济发展的重要手段，发挥着维护国家财产安全、提高公共组织运行效率、减少浪费的重要作用，从某种意义上说，审计也能够创造社会财富。
管理是人类最基本的、不可缺少的活动，它伴随着人类社会的产生而产生、发展而发展。当人类社会发展到当今，管理活动早已超越凭感觉、凭经验办事的时代，而进入到科学管理的时代。管理已发展成为一门独立的科学，管理活动已立足于科学的基础之上。它通过各种各样的组织结构、体制、制度、政策、法规、条例、程序、工艺、流程、标准、规范等等，把整个人类的活动安排得井然有序。人们通过管理，在社会上各人找到自己的位置，在各自的岗位上工作着。管理越科学，效率就越高。离开了管理，社会将处于一片混乱之中，更谈不上生产力，谈不上效率。例如，美国“曼哈顿工程”技术负责人、物理学家奥本海默在工程历时3年、动员了15万名科技人员制造出第一批原子弹后总结道：“使科学技术充分发挥威力的是科学的组织管理。”震撼历史的美国阿波罗登月计划的总负责人韦伯博士总结道：“我们没有使用一项别人的技术，我们的技术就是科学的组织管理。”这表明管理科学显示出超越其他科学的威力。再比如，当我国进入改革开放时期后，农村实行家庭承包责任制，使农村的面貌很快发生了翻天覆地的变化。继农村改革后推动城市国企改革，也是成就斐然，等等。这样的事例举不胜举。事实证明，只有管理才能使生产力诸因素有机地结合起来，形成现实的生产力，从而提高效益。
政府审计作为国家加强政府财政管理的手段，通过审计，严肃了财经纪律，调整了经济秩序，打击了经济犯罪，强化了廉政建设，促进了宏观管理，同时促进了整个社会资源的节约，提高了社会运行效率。因此，我认为，审计部门是能创造社会财富的。
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