论我国高职教育政策研究的未来走向——基于2000年以来高职教育政策研究成果的分析，本文主要内容关键词为：政策论文,高职教育论文,研究成果论文,走向论文,未来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008－3219(2011)28－0011－06
高职教育政策研究既是一个知识领域，也是一种思考高职教育问题的方法，它为高职教育领域内的问题解决提供一种方法论。因此，基于近十年来我国高职教育政策研究轨迹的分析，探讨我国高职教育政策研究的未来走向具有重要现实意义。
一、高职教育政策研究的背景
高职教育政策研究和高职教育发展同步进行，“追溯我国高等职业教育发展历程，在每一个重要时机，国家都会推出相关的政策和法规，引导、促进和保障高等职业教育的健康发展”[1]。高职教育政策研究有其社会现实背景和理论背景。
本世纪初，随着市场经济体制在我国逐步建立和完善，职业教育获得了生存和发展的良好外部环境，这也是我国高职教育政策研究的现实背景。正如有论者认为，高职教育大发展政策目标的确定与我国当时的社会和教育因素是分不开的[2]。其理论背景是公共政策分析的兴起，公共政策分析或研究发端于第二次世界大战后主要工业发达国家的公共事务研究，发展于各行各业和许多国家及地区的综合性、实证性比较强的研究领域。20世纪90年代初，公共政策研究开始被引入中国，这是高职教育政策分析或研究的理论背景。因此，有研究者认为，未来15年我国高职教育面临的宏观环境主要有：全球化背景下国际竞争优势和产业结构优化升级；人口结构变化和就业压力；提高人口素质和普及高中阶段教育[3]。从职业教育自身发展趋势看，职业教育政策制定与经济社会发展高度相关；职业教育与劳动力市场紧密对接；职业教育与在职培训一体化；职业教育成为终身教育体系的组成部分；职业教育呈现国际化合作发展态势[4]。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》和《国家高等职业教育发展规划(2011－2015年)》(征求意见稿)相继出台，标志着我国高职教育开始从高等教育发展的边缘走向中心，高职教育政策研究必将进入新的历史阶段。
二、高职教育政策理论研究的现状
恩格斯说，每一时代的理论思维，都是一种历史的产物，它在不同时代具有完全不同的形式，同时具有完全不同的内容。通过收集2000年以来高职教育政策研究资料，可以看出，我国高职教育政策研究成果数量迅速增加。研究者关于职业教育政策的研究逐步突破以往单一的经验性范式，开始走向多维视角的学理性探索[5]。本文试从高职教育元政策研究，高职教育政策基本理论研究和高职教育政策比较研究等方面进行归类分析。
(一)高职教育元政策研究
高职教育元政策研究即是对高职教育政策的研究。有论者认为，世纪之交的十年(1996－2006年)，是中国高等职业教育政策建设的“黄金十年”[6]。《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》是指导我国21世纪初叶职业教育发展的政策指南[7]。“示范性高职院校建设”政策的出台加大了高职院校两极分化[8]。我国高职专业建设政策发展的轨迹依次体现在四个方面：确立高职教育的法律地位，扩大教育规模；落实高职专业建设自主权，指明政策发展方向；规范专业管理，制定专业目录；明晰专业建设内容，提出政策执行措施。不同时期的高职专业建设政策是根据当时高职教育发展的形势和需要提出来的，对深化高职改革、推进高职教育繁荣发展起到重要的推动作用[9]。我国高职教育政策文本本身存在的问题是：主要政策法律内容宽泛、滞后、缺乏约束力；具体政策的局限性；中、高职教育、普通高等教育的衔接政策不完善；产学研合作政策不完备；财政政策的支持和保障力度不足。在高职教育政策制定和执行方面，存在四个方面的问题：政策制定前缺乏充分的理论研究；政策缺乏整体性思考；政策制定缺乏前瞻性；政策实施中存在失真现象。我国高职教育政策往往在实施中注重宣传，而忽视将政策进一步转化为可行的具体措施，这往往使得政策流于形式[10]。政策执行的影响因素包括四个方面：政策是否合理正确，执行机构是否得力，政策目标是否是直接影响者以及相应的环境因素，如在政治、经济、文化等环境中那些影响政策执行的因素[11]。未来15年中国特色职业教育政策选择：一要建立职业教育培训利益相关者之间的社会伙伴关系和政策协调机制；二要在建设学习型社会的框架下重新定位职业教育，并将其纳入国家教育的主流体系中；三要建立技能认证和测试制度，以保证职业培训质量标准；四要完善政府、企业、个人分担职业教育培训成本的保障机制[12]。
从这些研究成果看，高职教育元政策研究主要还是就高职教育政策论高职教育政策，对高职教育政策的制度环境、主体与权力、客体与利益、问题与议程、制定与合法化、执行与有效性、失误与误区、监控与调整和评估等问题还有待关注。
(二)高职教育政策基本理论研究
职业教育政策研究属于职业教育学与政策科学的交叉性研究领域。高职教育政策基本理论研究涉及政策的基本理念、政策的价值观、政策的社会目的以及政策涉及的知识等方面。
其一，什么是高职教育政策？有论者认为，高职教育政策是党和政府用以规范、引导本国或本地高职教育机构和个人行动的准则或指南[13]。从政策科学的角度看，高职教育政策是一个包括政策制定、政策执行、政策监督、政策评估等多个环节的循环往复的动态过程[14]。在职业教育政策制定的理论模型与框架方面，有论者以三种典型的社会—经济理论模式为依据，将职业教育政策的理论模式划分为完全竞争市场论、社会整合论和公共选择论[15]。三种模式代表了在职业教育发展中处理政府干预与市场选择关系时政府的政策选择与制度安排模型。也有学者对职业教育政策制定的设计模式和内生模式进行区分，由此指出我国职业教育要获得可持续发展，必须要实现从设计模式向内生模式的转化[16]。
其二，政策科学的研究方法不仅强调基本问题和复杂模型，而且在相当大程度上需要澄清政策中的价值取向。对高职教育政策的价值进行理性的、批判性的检验也是高职教育政策研究的重要内容。由此，对高职教育定位或政策价值导向问题的研究可以分为高职教育的定位问题与政策导向问题。高职教育的定位决定了高职教育政策导向的基本现状和发展趋势，高职教育的政策导向是高职教育定位问题的延伸。关于高职教育政策定位，研究者认为，从当前我国职业教育的定位看，我国职业教育在定位上的问题主要包括高职教育在教育体系中之地位的定位、高职教育的目标定位和职业教育的功能定位三个方面。研究者认为，我国职业教育在政策导向上存在的核心问题，主要是因为政策过于宏观而不具体，政策与定位脱节[17]。关于高职教育政策价值导向，有研究者提出我国职业教育政策的市场化价值取向。这种取向突出表现在两个方面：一是引进市场力量参与举办职业教育；二是将公立职业学校推向市场，用市场机制配置职业学校内部教育资源。但论者认为，政府采取的市场化运营方式并没有化解当前职业教育所面临的系列问题。在研究者看来，市场化的职业教育政策无法解决这样一些危机：市场化不能实现职业教育自我发展；市场化无法实现对公共资源的有效配置；市场化无法实现职业教育与其他社会组织尤其是行业组织和企业组织的有效联合，必须依赖于法律的强制和其他诸如税收制度的相互配合才能与追求利益最大化的社会组织形成有效联合，市场化只能造成垄断或者短视行为；市场化无法代替政府对职业教育的高投入；市场化无法有效实现职业学校内部运营机制最优化[18]。
其三，高职教育政策的功能。有人认为，我国高等职业教育政策的基本功能主要有三方面：导向功能、控制功能和协调功能。我国高等职业教育的相关政策有力地协调了政治与经济和文化、政府与社会和学校、党与企业和就业者之间的关系[19]。也有人提出，世界各个国家高职教育发展政策的共同特征有八个：以法促教的政策取向；明确规定各方权利与责任，并设立权威性管理机构的政策取向；促进教育公平的政策取向；评估独立的政策取向；重视职业资格证书制度的政策取向；建立多样化的高职教育体系，加强与企业间联合的政策取向；明确规定政府对高职教育的资金支持，并使办学经费来源多样化的政策取向；保障高职教育与普通高等教育同等地位的政策取向[20]。
其四，高职教育政策的价值研究。价值是客体属性与主体需要在实践中形成的效用关系。高职教育政策价值就是高职教育政策对职业教育决策者、咨询者、执行者以及其他职业教育政策利益相关者的效用关系状态。它解决的是职业教育政策活动主体进行政策选择时所持的观念、标准与尺度等。有论者认为，高职教育政策价值取向主要表现在：强调职业教育要适应、服务于社会发展；职业培训与职业学校教育并重；寻求政府干预与市场介入的适度平衡；建立适应市场变化的职业教育体系；重视农村和西部地区职业教育发展[21]。也有论者指出，当前我国职业教育政策中“所隐含的理念是重视职业教育的经济价值”，但作为一种教育，“职业教育不仅具有经济价值，还具有不可忽视的社会和个人发展价值”。因此，科学、完整的高职教育政策价值选择需要建构起“效率”、“平等”、“自由”的三维理论框架[22]。
其五，高职教育政策执行的研究。在实际的高职教育政策分析中，常常会遇到这样的问题：为什么对于同一个问题，不同的国家或地区采取不同的政策？为什么相同的政策在不同国家或地区产生不同的绩效？为什么在现实的高职教育政策制定过程中，那些最精当的政策往往不是决策者的最优选择？为什么一些政策虽然无效却得以不断延续？研究者普遍认为，20世纪90年代以来，我国职业教育日益受到重视，职业教育政策陆续出台。但是，在文本呈现一派繁荣的同时，我国高职教育发展却远没有达到政策预期，政策失效问题明显。研究者主要从执行失效的表现、失效的原因分析、增强执行效度的对策等方面研究职业教育政策执行问题。从政策学的角度，有研究者认为，影响职业教育政策执行的因素主要有：政策本身的效力问题；政策执行主体的价值观错位问题；政策执行者的素质问题；政策执行的监督问题[23]。也有论者从历史文化学、社会学、政策科学等多学科的视角对这一问题予以多维分析[24]。还有人认为，普通教育与职业教育沟通难、职校自身存在诸多问题、政府对职业教育的职责履行不到位、政策行为和管理行为脱节、政策本身缺乏一些配套措施以及我国传统文化观念中官本位思想根深蒂固等是导致我国职业教育政策执行失效的系列原因。
(三)高职教育政策国际比较研究
在高职教育政策研究中，借鉴世界各国或地区的职业教育政策，同样具有重要的现实意义。欧盟、俄罗斯、美国、澳大利亚、日本和韩国等在新时期发展职业教育的政策引起了我国职教界研究者的关注。十年来，职业教育政策国别比较研究主要涉及德国、美国。有论者认为，“在德国特定的社会背景下，职业义务教育政策、职业培训促进政策和中小企业扶持政策对德国职业教育的发展具有促进作用”[25]。研究者认为，美国联邦政府的高职教育政策取向是促进教育公平、促进学生综合能力的发展和促进个人就业与经济持续发展[26]。有论者借鉴国际职业教育政策的基本范畴，建议我国职业教育发展和政策制定应作出以下选择：在坚实的普通教育基础之上，学校职业教育与非学校职业教育和培训协同发展；职业教育的经济效益目标与社会公平目标并重；就业导向与以人为本兼顾；继续坚持国家主导，发挥市场力量和民间力量的积极作用；从劳动力低技能平衡的发展路线向高技能平衡的发展路线转轨；立足本土需要，批判性地借鉴国际经验，发展有中国特色的职业教育[27]。
综上所述，现有高职教育政策研究存在的问题是：其一，整体而言，上述研究还是基于实际经验的对策总结，基础性的高职教育政策理论探究非常薄弱，批判、质疑、建构性的探讨不足。其二，有关高职教育政策基本理论，如政策的基本理念、价值观、社会目的以及政策研究还主要是几篇论文，没有专著，与高职教育政策相关知识十分贫乏，更谈不上系统研究。其三，翻译介绍国外及其他地区高职教育政策经验的相对较多，系统研究的著作甚少。无论是本土政策还是国外政策的研究，对高职教育政策文本所作的解读式、诠释性的研究偏多，探讨政策深层次因素的研究明显欠缺。由于高职教育政策的主题驳杂，高职教育发展环境变化快，再加上高职教育政策的制定过程和涉及问题过于复杂，高职教育政策涉及主体的政策主张趋于增多，而高职教育政策的理论和方法却没有得到相应发展。这就导致了高职教育政策理论研究滞后于政策实践的发展，甚至脱离政策实践的现象。虽然有些专著中提到了高职教育政策方面的问题，但从规范的意义上说，系统研究高职教育政策的专著阙如；从全国职业教育或高等教育相关学科硕士点发展情况看，职业教育政策研究还未被提到学科建设的高度，高职教育政策研究还处于自发状态。
三、高职教育政策研究的未来走向
(一)与国际高职教育政策发展同行，大胆借鉴其新的理论成果
20世纪70年代初，国外高职教育政策研究作为教育行政学的替代途径或范式开始出现；20世纪70年代、80年代，其成为教育公共管理部门的主导研究范式；20世纪90年代初兴起的“新公共管理”范式融合了教育政策和教育行政学的一些基本理论因素，并迅速成长。现在，高职教育政策既是一个独立的研究领域，又是公共管理学的一个重要组成部分或一种研究途径。因此，借鉴政策科学研究的相关理论，有助于开阔高职教育政策研究的视野，拓展高职教育政策研究的主题，也有助于高职教育政策研究更好地为高职教育发展服务。一方面，高职教育政策研究是一种问题取向的实践性研究，但是制度建构与政策设计的前提需要坚实的理论基础，高职教育政策的基础理论探索亟须加强。另一方面，在研究方法上，随着政策科学理论和方法的发展，目前，研究者主要以提高高职教育政策的有效性和质量为中心。如果研究者能广泛应用各种人文社会科学、自然科学的知识、理论和方法研究高职教育政策，那么，高职教育政策研究的百花园将会“百花齐放”。
(二)立足于高职教育政策本土化研究，增强高职教育政策研究的应用性和现实性
高职教育政策研究的对象是高职教育政策实践、政策系统及其运行，它以行动取向，体现了理论与实践的有机统一，其目的和功能是提供高职教育政策相关知识，为现实的高职教育政策实践服务。一方面，高职教育政策反映了人类公共决策过程的本质或规律，因而其许多理论和方法带有客观真理性和普遍适应性，即高职教育政策研究具有一般的国际规范；另一方面，高职教育政策研究以各国具体的高职教育政策实践为基础，它需要反映各国或地区具体的高职教育政策系统、过程与经验，因而各国或地区的高职教育政策研究具有自己的特色，即高职教育政策研究必须本土化。因此，我国高职教育政策研究必须处理好规范化(国际化)与本土化(特色)、主观性和客观性、价值与真理之间的关系，在吸收借鉴国外高职教育政策研究积极成果的基础上，立足于对我国高职教育政策实践及其现实高职教育政策问题的研究，加强高职教育政策相关知识在政府决策过程中的应用，发挥高职教育政策理论在政策实践中的指导作用，凸显我国高职教育政策研究的应用性、现实性和本土化。在我国，高职教育政策价值应考量两个基本维度：一是高职教育的“职业”价值取向。与普通教育相比，高职教育的特殊性使其更多地关注社会经济发展的意义与价值。二是高职教育政策的“教育”价值维度。高职教育政策的终极价值应立足于“激活人的生命潜能，提升人的生存质量，彰显人的生存尊严。”政策应当是一门有着基本实践方向的科学，但其目标并不限于科学本身，也不单纯是为了提高决策的效率，同时也是为了人类自身的尊严提供有关“需要改进的民主实践”的知识和方法[28]。
(三)加强高职教育政策基本理论研究，建立高职教育政策科学体系
从规范的意义看，高职教育政策研究是高职教育政策的方法论或技术工具，贯穿于高职教育政策实践全过程。其基本功能或价值基点，在于应用人类社会一切可能的知识、理论、方法、技术以及直觉、判断力、创造力等能力及潜能，合理制定并有效执行高职教育政策。高职教育政策研究是一个相对独立的具有比较明显综合性质的实证性、经验性的学科，因其研究对象广泛、复杂，其研究范畴也极为广泛。高职教育政策是国家公共政策的一部分。在国外，高职教育政策研究在其形成与发展的历程中，形成了众多的主题领域或分支。高职教育政策研究作为一个学科领域的总名称，其包含高职教育政策理论、政策分析方法、政策伦理、政策过程、比较政策、政策伦理学、政策战略、政策未来走向以及政策选择研究等。甚至对高职教育政策的基本环节或功能活动的分别研究也要形成专门的分支，如政策战略(或高职教育元政策)研究、政策规划研究、政策执行过程研究、政策评估研究等。在我国，高职教育政策研究学科分化程度相当低，基本上还停留在解读国家高职教育政策和介绍国外高职教育相关政策的层面。与传统社会科学的各学科相比，高职教育政策研究具有更广泛的学术框架，它提倡以问题为中心而不是以学科为中心的知识产生方式，围绕高职教育政策问题的解决而整合来自各种学科的知识和方法(特别是政治学、经济学、社会学、心理学、管理学、哲学、数学、统计学、运筹学、未来学和系统分析等学科的知识和方法)。在一定意义上可以认为，高职教育政策分析的过程就是应用知识的过程，没有最丰富的人类知识的最广泛应用，就不可能有现代高职教育政策及其科学化。用政策科学的理论框架来观照高职教育政策，以及从国外职业教育发展的成功案例中寻求启示，对改进我国高职教育政策研究大有裨益。由于多方面原因，我国高职教育政策研究刚刚起步，高职教育政策研究团队尚未形成。因此，21世纪，我国高职教育政策研究必须大力加强对基本理论和方法的探索，建立高职教育政策学科体系，推进知识创新，提高自身学术水平。
总之，随着研究的深入，高职教育政策的方法论、高职教育政策制定系统及其改进和高职教育政策的发展等，将会是高职教育政策研究的重要领域。
收稿日期：2011－06－06