完善我国社会保障体系的基本思路，本文主要内容关键词为：社会保障体系论文,基本思路论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
健全的社会保障体系是社会主义市场经济体制的基础性制度架构，是社会发展的“稳定器”、经济运行的“减震器”和维护社会公平的“调节器”。党中央和国务院高度重视社会保障事业发展，党的个六大报告中明确提出，“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”。2004年，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”在十届全国人大二次会议上被写入《宪法》。党的十六大、十六届三中全会强调指出要加快社会保障事业发展，十六届六中全会将“到2020年，社会就业比较充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”作为构建社会主义和谐社会的一项主要任务。
近年来，在党中央、国务院的正确领导下，在各级政府及有关部门的共同努力下，我国社会保障事业取得了长足发展，在保障人民群众的基本生活、维护社会稳定、深化国有企业改革和推进经济结构调整等方面发挥了重要作用。但是，与全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的要求相比，我国社会保障事业发展还存在一定差距，需要进一步研究与完善。
一、社会保障的内容及其与公共财政的关系
社会保障(Social Security)一词最早公开使用于美国1935年颁布的《社会保障法》，后来逐步得到了世界各国的认同。目前，全世界已有170多个国家建立了社会保障制度。虽然名称不尽相同，但其内容大同小异，其核心目标是为大众在生、老、病、死、伤、残以及失业方面的风险提供保障。因此，总的来看，社会保障是政府为保持经济发展和社会稳定，对社会成员因年老、伤残、疾病而丧失劳动能力或丧失就业机会，以及因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务，以确保其基本生活和基本医疗需要。我国宪法规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，“中华人民共和国公民在年老、生病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动生活和教育”。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄保障。这实际上规定了我国社会保障的基本内容。十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步提出，要适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。
社会保障是建立公共财政的重要内容之一，从西方发达市场经济国家的经验来看，社会保障已成为政府维护市场经济运行，促进社会稳定的重要职能，是政府弥补市场失灵的重要手段，其社会保障支出已经成为政府最主要的支出项目。在我国，随着各项经济体制改革的逐步深化和政府职能的转变，财政职能也正在发生着重大而深刻的变化，与传统计划经济体制相适应的统收统支的财政管理体制已成为历史，新的符合社会主义市场经济发展方向的，与社会主义初级阶段相适应的公共财政正在形成、发展。国家财政在保证公共支出、促进社会公平、调节宏观经济、优化资源配置等方面不断积累经验，其职能作用也正在发生新的转变，其中一个很重要的变化是，社会保障已经越来越成为我国财政的重要职能之一。
这是因为，首先，社会保障是国家作为社会管理者的主要职能之一，而财政是直接为实现国家职能服务的，因而也是财政职能的重要内容。在市场经济条件下，由于生、老、病等自然风险和企业及个人竞争失败的社会风险，会危及劳动者及其家庭生活的稳定，从而影响社会稳定，这些又是个人和单位无法解决的，就需要国家充当社会保障的组织者，通过社会保险税（费）的征收及财政转移支付等方式来解决。其次，社会保障必须以国家财力为后盾。我国社会保障体系由社会保险、社会福利、社会救济和优抚安置等组成。社会福利、社会救济和优抚安置等社会保障支出主要是靠财政预算安排，社会保险基金在入不敷出时财政承担着最后的支付责任，同时各项社会保障事业发展的经费主要由财政负担。第三，财政对社会保险基金履行监督职能，保证社会保险基金的安全完整和有效使用。在国家未建立社会保障预算制度之前，各项社会保险基金纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。
理论上，通常把社会保障支出占财政支出的比重作为衡量社会保障支出水平的重要指标。其中，社会保障支出有包含社会保险基金收支的大口径支出情况和不含社会保险基金收支的小口径支出情况，前者反映整个社会保障资金的收支全貌，体现国家的整体社会保障水平，后者反映财政社会保障资金安排情况和财政社会保障负担水平，体现政府在社会保障方面的意愿和政策。目前国际上较为常用的是包含社会保险基金收支的大口径支出情况。根据经济合作与发展组织(OECD)的统计，2002年英国、法国、德国、日本、意大利、瑞典等国社会保障和卫生支出占财政支出的比重分别达到55.6%、54.2%、59.4%、53.4%、52.0%和53.5%。在我国，2005年，分别按大、小两种口径计算的社会保障支出水平是20.58%和10.90%。虽然与发达国家存在较大差距，但必须要指出的是，这一差距在很大程度是由于我国社会保障特别是社会保险制度覆盖较小等原因造成的。具体到已被社会保障制度覆盖的个体，他们享受的保障水平并不低。比如，我国基本养老保险制度的养老金替代率甚至高于许多OECD国家。
二、当前我国社会保障体系存在的主要问题
总的来看，经过近二十年的努力，我国初步建立了适应社会主义市场经济体制的城镇社会保障体系基本框架，对保障人民群众的基本生活，维护社会稳定，促进改革开放发挥了十分重要的作用，但是与全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的要求相比，还存在很大的差距，主要体现在以下几个方面：
1.城镇社会保险制度覆盖面依然较窄，部分困难群体基本生活和基本医疗缺乏保障。截至2005年底，全国参加企业职工基本养老保险的在职职工仅占城镇从业人员的41.51%，参加城镇职工基本医疗保险的在职职工仅相当于城镇从业人员的1/3，困难企业职工、关闭破产企业离退休人员及灵活就业人员难以被纳入养老保险、医疗保险等社会保险制度。在城市化和工业化进程中出现的一些边缘群体，如进城农民工和失地农民等也难以被纳入社会保险制度。出现这一问题，一方面是因为我国社会保险制度门槛偏高，各项社会保险缴费率合计超过工资的40%，影响了企业参保的积极性。另一方面也与很多城镇从业人员就业状态不稳定有关。社会保障覆盖面较窄，既不利于保障社会成员的基本生活，也是造成群众“看病难、看病贵”问题的重要原因。
2.社会保险基金面临着人口老龄化和制度转轨的双重压力，尚未建立健全的自求平衡机制，财政社会保障支出压力大。根据国家统计局人口抽样调查统计，2005年我国65岁以上老年人占总人口的比重达到7.69%，比2000年上升了0.73个百分点，而根据国家人口和计划生育委员会预测，65岁以上老年人占总人口的比重将在2030年、2040年和2050年分别达到16.68%、22.56%和24.41%，老年人口比例的不断上升，将对基本养老保险、基本医疗保险等社会保险基金的收支造成更大压力。做实基本养老保险个人账户试点如果在全国范围内推开的话也会大大增加财政支出。此外，因统筹层次低造成的社会保险基金结构性缺口也进一步增大了财政支出压力。
3.就业和再就业压力将在一定程度上长期存在。近年来，由于我国经济保持了平稳快速发展，加之大力实施积极的就业政策，劳动力市场总供求之间的矛盾得到了较明显的缓解，一些地区甚至出现了“民工荒”现象。但是，就业工作仍然面临一些比较突出的问题，比如有些从业人员就业稳定性较差，劳动力市场供求的结构性矛盾仍然比较突出，部分群体就业权益缺乏有效保障。此外，如果经济增长趋缓，就业总量矛盾也会加剧。
4.社会保障体系内部各项政策之间及其与相关政策之间缺乏衔接配套。失业、低保的待遇标准与最低工资标准之间没有合理的差距，而且其确定和支取与就业政策不衔接，不利于促进就业和再就业。机关事业单位与企业退休人员待遇差距较大，引发了一系列矛盾。
5.农村社会保障工作面临体制、机制、管理水平及现实承受能力等多方面因素制约，总体发展相对缓慢。新型农村合作医疗制度虽然已在全国范围内进行试点并取得了一定进展，但是在筹资和管理，保障方式、范围和水平等方面都有待进一步深化和完善，长效机制有待建立。如何按照统筹城乡发展的要求，结合经济社会发展的实际条件和财力状况，推动农村低保、农村养老等制度建设，需要进一步研究。
6.政府间社会保障事权划分不合理和支出责任不清等问题仍比较突出。下级依赖上级、地方依赖中央的现象比较普遍，政府内各部门之间存在职能错位的问题，理顺中央和地方以及各部门在社会保障领域的分工和职责还有很多工作要做。按规定由企业、财政和社会按“三三制”原则筹集的国有企业下岗职工基本生活保障资金由财政负担了大头。1998～2006年，中央财政安排的“两个确保”和低保支出占全国财政“两个确保”和“低保”支出的比重达到了80.18%，其中中央财政安排的养老保险基金补助占全国财政养老保险基金补助的比重更高，达89.34%。
7.社会保障资金特别是社会保险基金管理机制不够健全，社会保障基础管理工作有待加强。一是社会保险基金监管机制不够健全，监管力度有所欠缺，导致挤占挪用社会保险基金的现象仍然时有发生。二是对缴费基数、缴费人数、支付项目和标准等缺乏科学、系统的动态管理，底数不清（如对制度外收入、缴费人数等难以全面了解等），致使征收中存在跑、冒、滴、漏，支付中存在虚报冒领等现象。三是社会保险费征缴管理仍存在双重主体的问题，责权利不对称，且缺乏法律制约手段，影响了征缴管理的效率，欠费现象较为普遍。而且，征缴办法不规范，部分地区仍存在协议缴费、随意减免等问题，致使社会保险基金的收入流失。四是社会化管理和服务程度低，管理方式仍然比较粗放。
三、推进我国社会保障体系建设的基本思路
1.进一步完善养老、失业、医疗及低保等各项城镇社会保障制度。一是努力扩大各项社会保险制度覆盖面。根据劳动保障部劳动保障“十一五”规划，到“十一五”期末，基本养老、基本医疗、失业和工伤保险参保人数分别争取达到2.23亿人、3亿人、1.2亿人和1.4亿人以上，充分发挥社会保障体系作为社会发展和经济运行的“稳定器”和“安全阀”作用。二是推动国家基本保险、企业补充保险和个人储蓄性保险相结合的多层次养老保险体系的全面发展，平稳推进企业职工基本养老保险制度改革。按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）要求，切实解决灵活就业人员参保问题，科学合理地调整待遇计发办法，做好做实企业职工基本养老保险个人账户扩大试点工作，研究制定做实个人账户基金投资运营管理办法。同时，积极探索事业单位养老保障制度改革。三是完善失业保险制度，逐步提高统筹层次，增强失业保险基金抗风险能力。将失业保险待遇与促进再就业有机结合起来，提高失业保险基金使用效率。四是健全基本医疗保险、补充医疗保险和城市医疗救助相结合的多层次医疗保障制度，研究解决困难群体的基本医疗保障问题，建立科学、合理的费用控制机制，保证医疗保险基金收支平衡。五是在进一步规范城市居民最低生活保障制度的同时，逐步健全社会救助体系，建立起较为完善的“最后一道防线”。研究制定科学规范的家庭财产收入审核办法，合理确定低保标准和范围，使低保制度既能保障困难群体的基本生活，又有利于鼓励有劳动能力的低保对象自力更生、自食其力。
2.按照推进社会主义新农村建设要求，加快农村社会保障事业的发展。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006]1号），明确提出要“逐步建立农村社会保障制度”，为此，在农村社会保障体系建设方面要立足现实，重点解决农民最现实、最迫切的需求，如因病致贫、因病返贫和贫困户生活困难等问题，并根据社会关注程度和现有政策成熟程度，重点解决农民工和失地农民就业和社会保障问题。一方面，要继续完善现有政策和办法，帮助从事农业生产的农民解决基本生活和基本医疗问题。一是加快推进新型农村合作医疗和农村医疗救助制度建设，逐步提高合作医疗筹资水平，加大农村医疗救助力度。二是以农村低保制度为重点，支持健全社会救助体系。要在全国范围内建立起规范的农村最低生活保障制度，切实保障农村困难居民的基本生活，中央财政将对困难地区开展这项工作给予适当支持。三是探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。结合农村税费改革，建立稳定的筹资机制，保障农村“五保户”的基本生活。另一方面，按照《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）和《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障指导意见的通知》（国办发[2006]29号）要求，做好农民工和失地农民就业和社会保障工作，重点是加快推动农民工参加工伤保险和建立大病保障机制；以市场为导向，鼓励吸纳被征地农民就业，采取多种方式保障他们的基本生活和长远生计，并合理确定保障水平。
3.深化医疗卫生体制改革，增加卫生投入，努力解决人民群众“看病难、看病贵”的问题。解决人民群众“看病难、看病贵”问题，提高人民群众健康水平，是今后一段时期财政社会保障工作的一项重点内容。一是进一步强化政府公共卫生管理职能，加强公共卫生设施特别是农村卫生医疗设施建设，不断提高公共卫生服务水平和突发公共卫生事件应急能力，进一步做好影响社会稳定的疾病和一些重大疾病的防控工作。二是逐步健全公共卫生经费保障机制，促进基本公共卫生服务均等化。2007年将率先建立城市社区公共卫生经费保障机制，中央财政将对中、西部地区按照每人每年3元、4元的标准予以补助。同时，研究探索建立农村公共卫生经费保障机制的相关问题。三是进一步完善基本医疗保障制度，扩大制度覆盖面。从低水平起步，开展城镇居民基本医疗保险试点，逐步在全国推广。四是研究推进城市医疗服务体制改革试点工作，规范医疗服务经营行为，提高卫生医疗机构经营管理透明度，加强对医疗机构财务收支行为和结余额度的监管，控制不合理的过度服务行为，促进医疗机构改善服务，保证公共医疗机构的公益属性。
4.按照事权划分清晰、责任明确的原则，建立健全社会保障管理体系。进一步明确政府和市场之间、各级政府之间以及政府各部门之间在就业和社会保障方面的事权、责任划分，建立规范的社会保障管理体系。一是进一步明确政府和市场之间在社会保障方面的责任划分，政府切实按照“低水平、广覆盖”的原则，为最广泛的社会成员提供基本生活和基本医疗保障；同时，充分发挥市场机制的作用，通过鼓励人寿保险和商业保险的发展实现较高水平的保障。二是明确划分中央政府和地方政府之间以及地方各级政府之间在社会保障领域的财权事权，充分发挥各级政府，特别是地方政府在促进社会保障事业发展中的作用。根据社会保障项目自身特点，合理划分中央和地方政府承担的社会保障事务，将部分适合由地方政府管理的社会保障项目事权下放地方，对地方承担的项目，中央财政根据需要安排一定的专项转移支付予以支持，以促进各地社会保障事业协调发展，实现基本公共服务的均等化。三是进一步深化社会保障行政管理体制改革，建立劳动保障主管部门制定政策、税务机关征收社会保险费（税）、财政部门管理社会保障资金、社会保险经办机构负责待遇审核发放的管理机制，明确各部门的职责，进一步理顺部门间协同机制。
5.按照统筹兼顾、协调一致的原则，做好社会保障政策与积极就业政策的衔接。一是在依法扩大社会保险覆盖面和足额征缴社会保险费、规范社会保障支付的条件下，控制最低生活保障水平和失业保险金水平，督促保障对象通过劳动力市场自主择业。二是将领取社会保障金与就业状况挂起钩来，如对有劳动能力的失业保险金和低保金领取者，要将其失业保险和低保待遇支付标准和领取时间长短，与其寻找工作的努力程度挂钩，以促进其尽快再就业。三是要改变重生活保障、轻就业保障的倾向，切实做好促进就业工作。在认真总结分析近几年再就业政策执行情况的基础上，大力推动制度创新，通过建立统一的劳动力市场、改善劳动力市场微观运行机制、打破行业垄断、促进人力资本投资，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的促进就业长效机制。
6.推进社会福利社会化，促使慈善机构等社会组织发挥更大的作用。逐步盘活国家控制的社会福利存量资源，对其中属于营利性的社会福利服务进行民营化，推进政企分离和政事分离，实现政府退出；对其中具有公共产品特征、针对“三无”对象和孤儿等特困群体的社会福利服务，要积极引入社会力量，充分发挥慈善机构和其他非营利组织的作用，政府通过财政直接补助或购买服务等方式给予鼓励和支持。通过税收优惠等措施促进集体、村（居）民自治组织、社会团体、个人和外资以多种形式捐助或兴办新的社会福利事业。深化社会福利机构用人用工制度、分配制度和管理制度改革，改进和完善对公立福利机构的财政投入政策，实现从“养人办事”向“办事养人”的转变。
7.健全制度、规范管理、强化监督，确保社会保障资金的安全。一是确保社会保险基金等各项社保资金专款专用。严禁挪用社会保险基金用于对外贷款、投资基建项目、发放工资和平衡预算等，对发现的挤占、挪用甚至贪污行为，要按照有关规定严肃查处。社保基金尚未纳入财政专户管理的要尽快纳入财政专户。二是进一步加强基金账户管理，规范账户设置。多头开户的要尽快归并，过渡户要尽快撤销，还要督促征收部门将社会保险费收入和利息收入及时划转财政专户。三是严格基金收支管理。不得随意减免社会保险欠费及滞纳金等，不得擅自调整基本养老保险待遇标准，坚决杜绝在社保基金中列支经办机构管理费、银行手续费等超范围列支行为。同时，要加快实行社会保险金财政集中支付，委托银行、邮局等金融机构发放的步伐，以促进社会保险经办机构切实转变职能，重点做好政策咨询、核定发放资格和标准、预防和惩治欺诈等服务和管理工作，依法科学管理，提供周到服务。四是规范社会保险基金的会计基础管理和账务核算，按规定对各项社会保险基金分账核算，设置明细账，及时传递票据和对账。五是尽快建立覆盖全国的社会保障信息网络系统，并以统一的社会保障号码为基础，统一管理缴费、记录、核算、支付以及查询服务等信息，逐步实现全国联网。
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