城市化进程中政府公共投资的制度变迁与转型路径_中央城镇化工作会议论文

城镇化政府公共投资的制度变迁及其转型路径，本文主要内容关键词为：城镇化论文,路径论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      一、问题的提出

      各国经验表明，城镇化是经济和社会发展的必然趋势，也是一国(地区)现代化的重要标志。当前，城镇化是关系中国经济发展转型的重大战略问题。长期以来，我国政府主导城镇化及投资驱动偏向明显，然而，我国宏观经济与行业数据表明，政府自上而下的扩张(政策、行为等)及其低效投资已经成为影响我国城镇化进程的重要因素。

      城镇化过程，实质上就是一国现代化进程中的一场深刻的制度变迁过程。制度变迁(亦称制度创新)是制度的替代、转换与交易过程，制度变迁是一种效率更高的制度对另一种制度的替代，并形成“路径依赖效应”，在决定一个国家经济增长和社会发展方面，制度具有决定性的作用(诺思，Douglass C.North，1990)。

      以诺思为代表的新制度经济学认为利益极大化是制度变迁的动机。根据制度创新主体的不同，制度变迁方式可分为两种类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。V.W.拉坦(1994)认为制度变迁可能是由对与经济增长相联系的更为有效的制度绩效的需求所引致的，是由一个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的“自下而上”的变迁，即制度变迁是诱致性的。林毅夫(1994)则提出强制性制度变迁的概念，政府“自上而下”制度变迁主要是以经济或政治目标为动机。

      我国改革开放的一些制度安排，兼具有内在动力推动城镇化发展的诱致性制度变迁，又具有为外部力量拉动城镇化发展的强制性制度变迁。前者如20世纪70年代末的家庭联产承包责任制和80年代的乡镇企业制度，以农村家庭、乡镇企业等民间力量为供给主体的市场推动了“自下而上”的城镇化进程；后者体现在我国政府实施的投资管理体制的强制性变革，“自上而下”主导着城镇化进程。

      有关城镇化政府公共投资的研究大多侧重经济增长(或经济效应)方面的相关性研究，较少关注经济发展。“经济增长”的含义是经济变量的数量扩张，“经济发展”则不仅包括可量化因素的数量扩张，而且包括支配经济运行的制度、组织和文化等非量化因素变化的过程(Yujiro Hayami，1997)。当前，围绕十八届三中全会《决定》提出了“完善城镇化健康发展体制机制”，本文通过国内外城镇化政府公共投资制度变迁的比较，分析城镇化政府公共投资的动力机制，面向我国城镇化发展目标，探寻城镇化政府公共投资的转型路径，具有重要的理论和现实意义。

      二、城镇化政府公共投资制度变迁的国际比较

      (一)发达型国家之一——英国城镇化政府公共投资的制度变迁

      英国是世界上最早(18世纪60年代第一次工业革命)开始近代城镇化的国家，仅用了七八十年时间就实现了城镇化，成为了世界上第一个实现城镇化的国家。1801年英国城市化率只有26%，半个世纪后升至45%，2005年达到90%。英国的城镇化速度之快，城镇化率之高的状况是众所周知的。英国的城镇化与工业化、人口流动是同步进行的，所以在英国，工业化过程也就是城镇化过程，两者互为因果、并行发展。但在某种意义上，英国的城镇化是以牺牲农业为代价的，英国的农业占国民收入总的比例不高，随着城镇化的发展，英国消费的粮食、肉类和农业原料越来越多靠外国供给。

      英国的公共投资决策机制基本沿袭中央集权制，中央政府在公共投资决策中起主导作用；提供公共物品是英国公共财政的一项重要职能。20世纪90年代以来，英国对传统公共投资集权方式进行改革，民间资本可以通过竞争招标承担公共事务，并成为公共产品供给体系的主体(Ronald H.Coase，1974《经济学中的灯塔》)，以及低成本高质量的私人融资活动(PFI)。相比较于BOT的方式，PFI是一种创新的制度结构，其实现过程需要经过包括确定融资需求、评估选择、制定战略、邀标和公告、投标人资格预审、选择投标人、选择理想的投标人和最终评估、合同管理等14个环节。

      考虑到政府提供的公共产品在很多情况下并不具备非竞争性、非排他性这两个特点，政府引入PFI重新设计了公共物品供给的流程，使得公共投资中重要的绩效标准如成本、质量、服务等方面得到显著改善。

      (二)发达型国家之二——美国城镇化政府公共投资的制度变迁

      美国是个高度城镇化的国家，85%以上的人口住在城市里，全国50个州，3043个县，35135个市、镇(村)，基本达到城镇(村)一体化、农村城市化；美国城镇化开始于工业革命初期，完成于20世纪20年代，始终呈直线上升的趋势，其步伐之快令人惊叹。美国的城镇化进程与科技的发展紧密相关，特别是交通运输技术和工业技术的发展对其城镇化进程及城镇布局的影响非常大。美国城镇化与英国最大不同是，其工业化、城镇化与农业现代化基本是同步的，农业劳动生产率的提高释放出大量的农村剩余劳动力，满足了城镇工业生产对劳动力的需求。

      美国实行以市场和经济一体化为导向的城镇化道路，市场竞争是美国城镇化发展的巨大动力，他们认为能由市场提供的，政府就无需干预；在绝大多数政府公共投资项目中同样引入私人竞争，改善了公共决策效率。

      美国的政府公共投资权责根据政府层级而相应划分：联邦政府主要承担国防、外交、全国性公共福利事业、跨地区的交通等基础设施和其他全国性的开支，社会福利投资是其支出的最大项目，其中近50%是用于收入支持和社会保障项目；州政府主要承担教育、福利、基础设施(公路、城市基础设施)等方面的支出，其中教育、收入支持和社会保障支出合计比重在30%左右，州政府在公共投资运行中发挥着主导作用，绝大多数的政府公共投资项目都是由州政府来承担。在美国联邦政府财政支出中，公共基础设施作为典型的公共物品，其资金来源主要有四个方面：一是政府税收，二是政府债券，三是向外国政府和国际金融组织借款，四是国有企业自有资金。

      此外，美国政府在基础设施领域内的财政投资决策与监管机制是十分健全的。目前，美国政府积极探索如何让私人能够积极参与公共产品的提供，并已向私人全面开放具有确定收益的经营性公共产品。同时，政府还对私人投资公共领域给予一定的补贴和优惠政策。而私人参与公共产品的提供一般有如下几个方式：服务契约、管理契约、出租、建设—经营—转让(BOT)、特许权等。

      (三)发达型国家之三——日本城镇化政府公共投资的制度变迁

      日本国土资源紧缺，人口密度极高，从1868年明治维新开始了工业化、城市化进程。政府通过征收高额农业税发展工业，1920年完成农业国向工业化国家的转变，城市化水平由1920年的18%上升到2011年的91.3%，大大超出东亚地区55.6%的平均水平。

      日本自明治维新以来的一百多年采取政府主导型的城镇化模式，通过制定了《向农村地区引入工业促进法》等诸多政策法规，在工业化成功基础上，加大基础设施的资金投入，改变了大城市带过于集中现象，中小城市和农村地区得到极大发展。

      日本政府针对市场失灵产生的区域发展失衡、“大城市病”等问题，通过1962年以来的五次全国综合开发计划，构建了比较完善的规划体系，以及城市规划、财政、公共投资、产业、土地等一系列区域经济协调发展政策，对国土进行综合开发，提高土地的利用效率，较好地解决了各地区发展不平衡的问题，平衡推进城镇化发展，日本的这种城镇化道路被认为是先放后调式城镇化的代表。

      日本政府的财政政策和产业政策在城镇化过程中发挥了积极的作用。财政政策的物质资本公共投资力度较大，提供了各种公共服务和基础设施，在人力资本提升和社会效应发挥方面的公共投资也较多，为城镇化中迁移的劳动力提供了最低生活保障；产业政策适应了经济发展的要求，及时推动了产业结构的优化。在金融与投融资政策方面，日本政府自1953年开始制定财政投融资计划(即FILP)，即通过公共金融机构为公共设施和需要扶植的民间产业筹集、融通资金以及直接进行投资的金融活动，从而加大了对公共基础设施、工业产业和社会福利等领域的公共项目建设的投资。

      但是过高的政府公共投资造成了一些问题，一方面挤出了私人部门投资，另一方面导致无效投资与浪费，债务负担日趋严重，阻碍了日本经济的复苏。近年来，为了避免公共产品供给不足和非效率化，日本政府进行公共投资转型，2001年4月1日开始生效的修正案(99号法令)对FILP计划实行了重大改革，加强市场化和规范化，增强约束机制和提高效率，解决改进管理的问题；日本还参照英国的PFI策略在公共产品生产中引入PFI方式，公共产品的供给效率得到有效改进。

      (四)发展型国家——巴西和印度城镇化政府公共投资的制度变迁

      巴西城镇化起步较早，2000年城市化率已达81.2%，但其城镇化没有和工业化、农业现代化同步，城镇化快于工业化，是脱离产业基础的“过度城镇化”。巴西的城镇化发展大大超过了巴西经济所能承受的能力和经济发展水平，走的是一条过度超前型的城镇化道路，不仅造成城镇化的过度膨胀和虚假现象，引致土地过分集中、大量人口涌入城市、贫民窟、环境污染严重等一系列城市问题，严重阻碍了当地消费和投资的发展，造成巴西社会经济发展的不协调，成为城镇化“拉美式陷阱”。

      印度城镇化历程也有许多中国可以吸取的经验和教训。印度城镇化水平较低，2011年城镇化率仅为31.2%，但是大量的城镇贫困人口、基础设施滞后、土地转移引起的矛盾与冲突是制约印度城镇化的主要问题。印度城镇化进程几乎完全由市场调节，政府的作用相当有限，首先，印度坚持大城市优先发展战略，对于人口自主流动的权利不受限制，印度有1/3的城市人口集中在全国23个百万人口的城市里，中小城镇的发展缓慢，导致大城市的无限膨胀，一系列“大城市病”产生；其次，为遏制大城市的过度发展，印度政府采取分散的工业化战略，但并没有达到预期的目的，反而导致住房严重短缺、就业不足、城市失业增加、贫民窟增多以及城市环境恶化等一系列问题。

      根据国内外城镇化经验，发达国家和发展中国家的城镇化道路和制度变迁相差较大，具体可见下表1：

      表1 发达型国家和发展型国家城镇化的制度变迁比较

      

      综观世界城镇化政府公共投资发展态势，主要呈现以下几个特点：第一，发达国家城镇化速度放慢，城镇化主要表现在质的提高上；而发展中国家城镇化速度不断加快，正处于城镇化水平量的扩张阶段，世界城镇化发展的主流转向发展中国家。第二，城乡差距不断缩小并逐步走向一体化，目前许多发达国家的逆城镇化现象，某种意义上说，已经不同程度地使其进入城乡一体化状态。第三，生态城市建设成为人们的奋斗目标。人文生态城镇已成为21世纪人类居住区建设的理想模式。

      三、我国城镇化政府公共投资的制度变迁及其存在问题

      与国外相比较可以看出，中国城镇化的突出特征是政府主导、大范围规划、整体推动。回顾我国城镇化历程，政府公共投资的制度变迁路径大体经历了以下四个阶段：1949-1978年高度集中的计划经济时期，1979-1993年计划经济迈向有计划商品经济时期，1994-2001年财政分税制改革后市场经济转轨时期，2002至今全面建设小康社会和科学发展观的中国特色城镇化道路建设时期，限于篇幅，本文仅简述改革开放以来的阶段性制度变迁。

      (一)1979-1993年计划经济迈向有计划商品经济时期

      1978年国家重心转移到社会主义现代化建设的轨道上来，开始了调整经济结构和优先发展重工业的赶超战略。农村联产承包责任制和乡镇企业的崛起，加快了农村非农产业的迅速发展和农村经济结构的转变。1984年10月，《关于经济体制改革的决定》明确指出国家经济政策由计划经济的直接调控向政府引导的有计划的商品经济转变。尤其1985年以来，全国大部分地区实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制，采取了承包制、“拨改贷”以及项目审批权下放等一系列投资管理体制改革举措；1988年国务院《关于投资管理体制的近期改革方案》强化了地方重点投资责任，招标、投标制等充分发挥了市场机制和竞争机制的作用。

      这段时期，国家对城镇化规律的认识趋向深化，推动了城镇化政策的调整，1986年的“七五计划”提出积极发展小城市；1990年的《城市规划法》明确了“控大发小”的以小城镇为主的城镇化战略。我国改革的重心也从农村转向城市，市场流动开始活跃，国企改革开始起步。政府开始注重商品经济和市场的自发调节功能，更加重视工业化与城镇化协调发展的战略，沿海开放城市和经济开发区建设大力开展招商引资，政府投资、私人投资和社会投资等国内外多元化投资主体及其市场机制在资源配置中逐渐发挥了作用，至此，我国已经克服了改革开放前工业化抑制城镇化的负面影响。数据显示，1993年我国城镇化率上升至28%，城镇化进程加快。总体而言，改革开放后，我国政府对城镇化进程的干预经历了市场引导和政府调节相结合、“自上而下”的强制性和“自下而上”的诱致性制度变迁相结合的阶段，强制性的制度变迁使中国逐渐摆脱高度集中的计划体制制度变迁的路径依赖。下图1显示我国投资体制的制度变迁路径：

      

      图1 我国投资体制的制度变迁路径

      该时期我国政府财政与投资管理体制改革成效主要体现在：一是改善宏观调控体系，充分发挥市场机制和竞争机制的作用；二是用经济办法对投资进行管理，强化了地方重点建设责任；三是扩大企业的投资决策权，强化投资主体自我约束机制，保证了重点项目的资金来源，形成了一套较完整的项目管理制度。而存在着的主要矛盾和问题有：条块分割导致中央、地方投资事权边界不清晰，地方政府对宏观调控的认识不足，政府投资缺乏长远规划，以及公共产品提供上存在“越位”、“错位”和“缺位”现象。

      (二)1994-2001年财政分税制改革后的市场经济转轨时期

      1994年我国实行了财政分税制，实现了中央和地方财政预算管理的相对独立性。分税制加强了中央政府对经济运行的宏观调控能力，但是也出现了事权划分不科学、不明确，在公共产品投资及其供给中仍然存在着较多的“错位”、“缺位”现象。1999年财政部颁布了《关于改进2000年中央预算编制的通知》，开始了部门预算改革，引入了“零基”预算方法编制预算，加强了对各项支出活动的辨别和评估，优化了支出结构，提高了预算分配的科学性。2001年开始国务院就深化“收支两条线”管理改革下发了有关文件，核心内容是收缴分离、收支脱钩，有利于提高公共支出的配置效率和使用效率。

      转轨时期，我国的投资体制更加明确了改革的市场化取向，与此同时，我国对城镇化规律及其重要性逐渐有了更深刻的认识。2001年我国“十五计划”虽然仍坚持以小城镇为主的城镇化发展战略思想，但增加了强调大、中、小城市和小城镇协调发展等新内容。我国更加注重并发挥政府公共投资的功能，为应对东亚金融危机，1998年启动了“西部地区大开发”、“中部崛起”、“振兴东北老工业基地”的战略，利用公共投资的扩张来实现经济持续稳定增长的目标；这段时期我国城镇化进展平稳，2001年城镇化率上升至37.66%，步入城镇化阶段的快速发展轨道，中国特色城镇化道路整体框架的雏形正逐渐形成。

      (三)2002至今全面建设小康社会和科学发展观的中国特色城镇化道路建设时期

      自从2002年党的十六大报告提出全面建设小康社会的奋斗目标以来，在随后的2003年十六届三中全会、2006年“十一五”规划纲要、2007党的十七大报告等中央文件中，围绕走中国特色的城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展的战略目标，出台了“五个统筹”、合理规划布局、城乡劳动者平等就业等稳步推进城镇化进程的一系列重大举措，以及遵循科学发展的原则。党的十八大报告(2012)更加明确提出要完善公共财政体系，推动中国特色城镇化等“四化”同步发展。

      在此期间，国家陆续出台了旨在推进中国特色城镇化道路科学发展的一系列重大举措和相关政策，在政府宏观决策层面上，政府主导城镇化及其投资驱动偏向明显。2002年《政府采购法》、十六届三中全会(2003)《决定》提出改革公共财政体制，提高财政资金支出的透明度。2008年、2009年及2011年的4万亿投资计划、国家保障性住房发展规划以及“十二五”规划纲要，城乡基础设施和保障民生的领域成为投资重点。2010年中国第一个国土空间开发规划《全国主体功能区规划》正式发布。2004年中央经济工作会议、2010年中央“一号文件”以及2012年《户籍管理制度改革》等明确指出改变城乡二元结构的机制，合理把握城镇化进度，提高城镇综合承载能力，以及深化中小城市、小城镇户籍制度改革，积极探索城乡统一的户口登记制度等等。

      总之，这段时期中国特色的城镇化道路等城镇化方针的一系列重大调整和改革措施的推行，明确了我国未来城镇化发展的方向——战略目标和原则，不断深化财税、金融、户籍、土地管理等制度性层面的改革力度，提高了公共投资的公共性、公平性、公益性和法制性。同时，政府的扩张和公共投资的反周期、逆周期的操作，一定程度上弥补了“市场失灵”，有效抵御了经济寒流的袭击，避免了经济下行风险，同步推进了城镇化进程。2014年城镇化率达到54.77%，十三年期间平均每年上升了1.32个百分点(国家统计局，2014)。

      众所周知，中国特色城镇化道路决定了我国的城镇化发展战略，因此，今后相当长的一段时期，城镇化发展还将维持原有的政府主导型、投资驱动型的制度路径依赖，政府行为及其公共投资的效率将直接关系到城镇化的“质”和“量”、速度和效率的协调发展。当前，中国城镇化的突出问题是“半城市化”。主要表现在以下五个方面：

      (1)城镇化发展存在较大的地区不平衡。建国以来，我国政府主导城镇化倾向明显，政府主导下的非均衡增长战略，政府公共投资政策经历了由内陆地区倾斜转化为向东南沿海地区倾斜的调整和后来向西部大开发转变的过程。受经济社会发展水平、地理条件、人口分布、交通条件等的影响，中国城镇化水平的地域差异非常明显。据《中国城市发展报告(2012)》显示，东部地区城镇化水平为60.5%，高出全国平均水平8.32个百分点；中、西部地区分别为45.6%和38.46%，分别低5.76%、12.81%。从城市分布情况来看，公开数据显示，至2011年末，中国共有657个设市城市，其中东部324个、中部232个、西部101个，建制镇增加至19683个；2011年镇区人口超过5万的建制镇达740个，40%分布在东部地区。

      (2)城镇基础设施供给不足，“二元结构”特征仍然突出。我国城镇化原动力不足，城乡二元户籍管理制度的存在，城市社会保障、住房保障、医疗、教育的覆盖面仅及于城镇户籍人口，尽管部分城市已经关注到这个群体的利益，但是总体上流动人口并不能享受到充分的公共服务，由此也导致流动人口和户籍人口即便生活在同一城市区域中，二者之间也形成相对隔离的两个群体。此外，教育、文化、卫生等软件系统、硬件基础设施以及社会保障体系的不健全影响了城镇吸纳人口的能力。

      (3)城镇化发展中的产业升级相对滞后，产业支撑能力不强。2011年我国城镇人口首次超过农村人口，达到6.9亿人，绝大多数省份城镇化率已处于30%-70%区间之中。根据R.M.诺瑟姆的S型曲线，足以说明我国目前大部分省份已处于城镇化快速发展时期。但是，我国城镇化发展的产业支撑能力较弱，第二、三产业发展不足。根据国际经验，我国现有的城镇化水平超过了产业支撑能力。

      (4)城市功能不足，聚集效应和辐射效应都相对较弱。城市作为各种物质、信息的集聚地，在经济发展取向上对区域经济应该起到示范引导作用。我国城镇化过程中，城市功能不足体现在以下两方面：一是城市自身功能不足。主要是在城市规划上过多地考虑工业地发展，对城市自身功能考虑不够，致使出现交通拥挤、环境污染、环境布局不合理、居民生活质量难以提高等社会问题。二是城市区域中心功能不足。我国的城镇化发展进程具有深厚的政府调控色彩，城镇作为区域经济增长极的聚集效应、带动辐射效应不能得到充分地发挥。

      (5)城镇化政府公共投资体制和机制上行政干预色彩浓厚，城镇化还存在着较多的制度性障碍。有限的公共投资并未真正用在解决经济增长“瓶颈”的问题上，主要突出问题是政府主导的指令性、行政干预；公共投资资金以财政资金为主，投资方向主要侧重基础设施，忽视了民间资本、市场运行和监督机制，人力、科研投资明显不足；公共投资效率的短期与长远利益存在较大分歧与矛盾。与此同时，中国从计划经济体制时期遗留下来的许多相关政策，比如户籍制度，成为人口流动和城镇化的障碍。

      四、城镇化政府公共投资的转型路径及政策建议

      (一)城镇化政府公共投资的转型路径

      中国作为最大的发展中国家，其与高收入国家之间存在极大的人均收入差距，经济发展过程中的“二元经济”结构特征明显，其中还包括城与城、乡与乡之间差距拉大的新“二元结构”。目前，我国正处于走中国特色城镇化道路，全面建设小康社会的特殊历史阶段进程中，正逢“转方式、调结构”的经济转型期，必须正确理解城镇化进程中的经济变量(诸如资本和劳动力)数量扩张与文化、制度相互作用，进而产生出一种有利于人均收入增长的社会制度。相应的，为了发挥宏观调控职能，弥补市场机制配置资源的不足，政府公共投资及其相关政策应当根据国家特定时期的经济和社会发展战略目标做出适时调整。

      针对发展中国家(尤其是中国)的“二元经济”结构，本文从城镇化进程的全方位动态视角，根据速水佑次郎(Yujiro Hayami，1997)诱致性(技术、制度)创新理论和发展中经济—社会发展相互作用模型，结合我国城镇化发展战略目标和中国特色城镇化道路的实际情况，提出了城镇化政府公共投资的转型路径：

      1.创新发展是城镇化政府公共投资结构转型的永恒主题。宏观因素和微观因素构成的制度(包括文化)子系统与资本、劳动和技术要素构成的经济子系统相互作用，政府(主体)行为和市场(主体)竞争将共同推动制度创新和技术创新。当前，必须强调全面深化改革，完善城镇化政府公共投资的体制机制，更加强调市场的发挥市场在配置资源要素(资本、劳动和技术等)的决定作用，提高公共投资的决策效率和使用效率。

      2.城镇化政府公共投资的目标即指城镇化进程中政府公共投资最大限度地满足国民经济总体福利需要，城镇化经济社会发展战略目标的实现关键在于经济结构、社会结构、文化结构等方面的结构转型，经济基础中的城乡结构、产业结构、需求结构(包括投资、出口和消费，内含公共投资结构)等经济结构的调整和优化至关重要。

      3.资本与劳动、技术等要素的规模、结构及其创新机制将影响到城镇化经济增长方式及其结构转型，直接关系到城镇化经济社会发展目标的实现。资本又称投资，泛指公共投资、私人投资和社会投资，其中私人投资和社会投资包括国内投资和国外投资，当前应当赋予民营资本和国有资本同样的市场权力，这就意味着要放松公共品投资领域的民间投资的管制，激发出民间高效的创富动力，提升城镇化经济发展的内涵、品质和运行效率。

      (二)相关政策建议

      我国单靠以往资本、劳动、土地等资源要素投入的经济增长模式已经不可持续，反映在经济效率，尤其是资本投资效率呈现下降态势。正如新制度经济学(Maathews，1986)认为，有效率的制度促进经济的增长和发展；与此相反，无效率的制度抑制和阻碍经济的增长和发展。当前，面对日趋复杂、严峻的国际政治经济环境，在我国城镇化发展战略目标推进过程中，必须尽快转变经济发展方式，加强制度创新，不断提升政府公共投资效率，推动资源要素、收入分配、产业和需求等结构转型，从而，积极推进中国特色城镇化道路健康、可持续发展。相关政策建议如下：

      1.根据国家转型经济结构调整的战略目标，转变投资体制管理模式。改变政府公共投资的“越位”和“缺位”状况，从公共品服务于整体国民经济长远利益角度出发，围绕全国大中小城市和小城镇协调发展的城镇化战略格局，实现城镇化投资战略由粗放型向集约型投资方式转变，做好城镇化公共投资的区域布局。

      2.更加重视政府投资公共投资的社会效应，减少营利性投资，增加人力资本投资，努力提高投资的社会效益。可借鉴国外经验，适时引入私人资本和社会资本，克服城镇化建设中公共产品供给不足和政府公共投资的非效率化，缓解财政支出的压力。

      3.努力缩小城乡差距，加快实现城乡基本公共服务均等化。在城镇化投资策略上，应加大对第一产业(尤其农业)基础设施的投资力度，推进农业现代化与城镇化同步发展的进程；政府投资逐步退出竞争性项目，政府公共支出应增加基础性科技创新投入，加大对科研、教育、卫生和人力资本等方面的投资比重；政府投资应大力改善第三产业的资本与劳动这两种生产要素的积累，放松政府管制，实现投资主体多元化。

      4.规范财税分权体制下地方政府公共投资行为，真正实现从生产建设型政府向公共服务型政府的转变。加快建立公共投资的专家参与和民主监督相结合的民主化决策制度；改革中央政府或上级政府的政绩考核机制；构建地方政府间合作的利益分享与补偿机制；建立和完善公共投资项目重大决策失误的问责制等。

标签：中央城镇化工作会议论文;  投资结构论文;  公共产品理论论文;  城市经济论文;  经济转型论文;  制度变迁理论论文;  投资资本论文;  人口问题论文;  国家经济论文;  社会资本论文;  农村论文;  投资论文;  社会体制论文;  经济增长论文;  经济学论文;