在强化政府责任中推进制度定型——访社会保障专家、中国人民大学教授郑功成，本文主要内容关键词为：中国人民论文,大学教授论文,社会保障论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
记者：郑教授，您好！在“十五”计划结束，“十一五”规划开局之际，国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称《决定》）。您对我国社会保障体系建设在“十五”时期的表现如何评价？又如何认识《决定》在完善我国养老保险制度过程中的作用？
郑功成：总体来看，“十五”期间是我国社会保障制度加快建设和逐步走向定型的时期。这五年间，无论是在社会保障制度建设，还是在政府责任和财政投入，以及新制度的实际效果方面，都可以说是非常关键的五年，是社会保障改革与制度建设有实质进展的五年。因此，我认为应该给这一时期很高的评价。
现在国务院颁布的《决定》虽然只是有关基本养老保险制度，但作为“十五”期末最有魄力的改革举措和“十一五”期间开局之年最重要的政策，对促进我国基本养老保险制度走向定型无疑具有极为重大的意义。尽管《决定》中的政策是在验证2000年的选择并把经过辽吉黑三省试点实践检验的做法向全国推广，并不是一个突然发布的政策，但要在全国范围内一步到位地解决基本养老保险制度中的多个问题确实显示了政府的魄力和这一制度改革进程的提速。
对《决定》的特点和作用，我曾用18个字作过总体概括，那就是“突出公平取向，完善制度结构，加快走向定型。”我国的养老保险制度目前仍处于地区统筹、缴费负担与制度结构并不统一的局面，这使得这一制度由统一劳动力市场和社会公平的维护机制演变成了一种损害公平与劳动力市场统一的因素。《决定》的颁布与实施，即明确了社会统筹与个人账户相互独立运行的板块式结构，并且分别通过单位与个人缴费筹集资金，个人账户相对缩小并且逐步做实，即可达到制度结构定型的目的，为实现养老保险的稳定、可靠、公平目标奠定基石，使之真正具备较强的互助共济功能，能够更好地解除劳动者养老的后顾之忧。因此，《决定》的出台和实施，意味着我国养老保险改革与制度建设的步伐在加快，既保证了改革的延续性，也使养老保险制度变得更趋合理；既突出了养老保险制度的公平取向，也使我国养老保险制度的结构走向定型。
记者：《决定》就进一步完善养老保险制度，提出了10个方面的内容，得到了社会较大的反响，其中有些直接涉及到个人利益，是大家比较关注的。比如，对个人账户的调整，其合理性表现在哪些方面？
郑功成：个人账户的合理性取决于我国养老保险制度模式的合理性，即统账结合模式的合理性决定了个人账户的合理性。我国基本养老保险制度结构是社会统筹与个人账户相结合模式，但这种模式又是相互分割的独立运行的板块式结构，从养老保险作为社会保险最重要的制度安排必须解决好全体劳动者养老后顾之忧的任务出发，公平性是其最基本的要求，而个人账户显然不具备互助共济的功能。因此，我在十年前就主张社会统筹部分应当构成我国统账结合模式的养老保险制度的主体，社会统筹部分的主体地位能够突出体现这一制度的社会公平取向，它是退休劳动者晚年生活最基本的保障机制。我一直的观点就是主张大统筹小账户结构，即必须维护与突出养老保险制度的公平取向，我个人甚至认为，个人账户还应当进一步缩小至5％左右。
记者：8％的个人账户是如何确定下来的呢？
郑功成：按照国务院的《决定》，从今年开始，全国各地养老保险的个人账户记账比率统一为参保个人缴费工资的8％，一步到位地实现个人缴费、个人所有、 个人受益，这对做实个人账户和进一步明晰个人账户基金的产权归属大有裨益。但个人账户的调整，并不只是为了做实个人账户，我们应当从养老保险制度结构的合理性和可持续性来考虑。记得在2000年讨论辽宁社会保障改革试点方案时，考虑的就主要是这一制度的公平性能够在多大程度上得到维护的问题，当时在方案中确定将个人账户规模适当缩小到占本人缴费工资8％，并且完全由个人缴费形成，经过辽宁的试点，证明这种制度安排具有可行性与合理性。因此，它并不是像某些媒体宣传的那样，是急切出台的为了做实个人账户空账的需要而采取的新政。
我认为，国务院的《决定》兼顾了两个原则：一是养老保险制度的公平性必须得到维护的原则，即养老保险要突出公平取向就必须扩大统筹部分，缩小个人账户的规模，以增进这一制度的互助共济功能。而个人账户过大，就意味着社会统筹部分将偏小，这一制度的互助共济功能也就会大打折扣，结果必然是无法合理、公平地保障所有劳动者的晚年生活。我们的个人账户原来是11％，太大了。无论是完全由个人负担还是继续让企业分担，都不是最好的选择。在国外，如果个人账户做到11％的话，都可以不要统筹了。要知道一些媒体广为宣传的美国布什总统要改革养老保险制度所提出的目标也仅仅是一个占工资2％的个人账户， 智利将公共养老保险全部私有化后亦仅占缴费工资的10％。因此，我刚才说我们个人账户8％还是偏高。
第二个原则就是代际之间的负担必须公平，就是将现有这一代人的负担控制在可以承受的范围之内，既不要造成下一代人因人口老龄化导致负担加剧，也不要导致这一代人负担畸重。养老保险制度由过去的现收现付制转向统账结合模式，实质上是现在就业的这一代人既要为上一代人支付养老金也要为自己积累养老金，这种双重负担是任何国家的国民都难以完全承受的。虽然我国在养老保险制度设计时，考虑到应对人口老龄化和增强个人责任感的需要设置了个人账户，但个人账户越大，则现在工作的人的负担就越大，反之亦然。如果坚持11％的个人账户规模，就等于现在一代人事实上承担了两代人的负担，我们能不能只承担1.5或者1.3代人的负担呢？也让下一代人或者下几代人适当地分担一些责任呢？况且，做实后的个人账户并不只是一些人所期望的赢利基金，它同时也是风险基金，个人账户规模越大，其贬值风险与政府及参保人所承受的保值增值压力就越大，很难想象数以万亿元或者十万亿元的个人账户基金会产生多大的风险。因此，适当缩小个人账户，其实是兼顾了养老保险制度代际之间负担的相对公平和让这一制度的风险适度得到控制的取向。我很赞同国务院的这一《决定》，因为我个人一直是这样认为并主张的。
记者：您如何看待个人账户调整对个人利益的影响？
郑功成：不能否认，个人账户的缩小会造成现有部分人个人账户基金积累的减少，如一些人的账户规模减少了3％，这当然可以说受到了影响， 但这种减少其实是为了争取更大的社会公平并促使这一制度更为可靠的必要代价。况且，个人账户规模的缩小，将意味着社会统筹部分的扩大，每一个人从公共的养老保险基金中所获得的份额必然增加。因此，对以往改革实践做出相应的调整，正是为了促使这一制度更加公平合理，从而不能以有利于高收入者方案来否定有利于绝大多数人的政策取向。事实上，如果个人账户过大，导致基本养老保险制度公平性减弱，也并不见得对高收入阶层有利。
记者：有人认为个人账户在产权上属于个人所有，政府对其规模的调整必须通过诸如听证会之类的程序征得公众同意，您如何看这个问题？
郑功成：我还真是没听说过，世界上哪个国家的养老保险制度是通过听证会来决定的。我认为，听证会在我国开始采用虽然也是一种进步，但一些人的理解事实上存在着偏差，就好比前两年北京市公务员涨工资也有人主张召开听证会来决定一样，它忘记了几乎所有国家的公务员涨工资是应当由立法机关即批准预算的机关来决定的。应该说，任何国家的社会保障制度都是在尊重民意的基础上通过立法机关来决定的，而不是通过什么听证会来决定的。听证会作为听取民意的一种方式通常不是在诸如养老保险这样的制度安排中采用，社会保障制度只能是立法先行即由立法机关来确立，当然，工会等组织乃至不同的社会阶层可以通过各种途径来反映自己的意见。因此，我认为，我们需要做的是如何加快立法步伐，立法机关应当是民意机关，立法机关必须要尊重民意。所以要从法律的角度来确定个人账户的归属，最终也只能从法律的角度来给包括养老保险在内的各项社会保障制度定型。
在这里，我想强调的是，个人账户的所有者无论通过何种形式都应当参与个人账户的管理，不能说你现在从我工资里强制拿出8％记入个人账户， 然后就没有我什么事了，由你给我管着，我什么发言权都没有，既不能调动这笔钱，也不能选择投资机构，还得不到政府合理的保值增值承诺，这是不对的。因此，我主张参保者个人应当参与个人账户的管理，现在就应当研究怎样让参保人通过什么样的机制来参与个人账户的管理与决策过程。因为这个钱毕竟是个人所有的，何况现在都是从个人那里拿出来的，所以个人要有发言权。在智利，养老金私有化中是个人说了算的，个人可以自由选择投资机构，香港的强积金制度也是如此。在新加坡实行的是中央公积金制度，个人不能支配，但它的公积金是雇主缴纳了一半费用，中央公积金局又承诺了给公积金所有者较高的回报率。我们国家现在雇主没有分担缴费义务，政府又没有承诺给参保者以什么样的回报，然后个人也没有什么发言权，这种不合理现象是需要改变的。所以现在要研究的是个人账户的所有者如何来参与管理，参与决策，而不是要不要开什么听证会的问题。
记者：养老金结构调整后，单位缴费的3％不再进入个人账户， 会不会产生不良影响？比如，最近有报道在某地再次出现了大量农民工退保的现象，报道认为《决定》的发布是其中一个原因。
郑功成：农民工退保是以往就普遍存在的现象，我认为它与《决定》的实施并没有太直接的关系，这只是一些不愿意缩小个人账户的人所持的不当理由。农民工为什么退保，主要是因为自身的流动性强而这一制度并不能相伴终身。我觉得可以设想一下，如果农民工参保后，一方面明确其养老权益（包括用人单位或雇主缴纳的社会统筹部分费用和个人账户理论上均应当属于农民工所有）可以累积计算，另一方面又明确规定不允许退保，则农民工的养老问题即可以得到保障。现在实际的情形是，任何地方面向农民工的养老保险实际上只能限制农民工在当地工作并生活一辈子，而当农民工流动时又只能让其领回个人账户部分的资金，用人单位缴纳的记入统筹账户的部分即沉淀在当地，这其实是现行制度的最大缺陷，即各个地方客观上在损害着农民工的养老保险权益。因此，我不赞同个人账户的调整是造成农民工退保的原因。
我认为，农民工退保的根本原因是在这一制度自身的缺漏及城市对农民工养老保险权益的直接侵蚀。因为农民工的养老保险应该也是统账结合。农民工作为受雇劳动者参加养老保险，就不只是一个个人账户，对统筹基金部分也与参保的城市劳动者有着同等的权益，换言之，农民工流动就不仅只享有个人账户上的权益，还应当享受统筹账户中的权益。因此，我们理解农民工的养老保险制度也应该是统账结合的一个整体，而不只是等于个人账户。要在这一点上下功夫，要建立起农民工养老权益的激励机制，比如可以给他发一个养老金权益证，让他的养老金权益都积累起来，不管农民工到哪里工作，都存在那里，最后累积到老年再计算并领取其养老金待遇，如果他自身享受不到，还可以作为遗产让其亲属继承，那么谁还会退保呢？这个问题不就解决了吗！
记者：《决定》对养老金计发办法也进行了改革，您对这项改革又如何看？
郑功成：《决定》对养老金计发办法进行改革，目的是要建立起“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，这看起来是效率，实际上也是为了更高层次的公平。
计发办法是养老保险制度的关键环节，涉及广大参保人员的切身利益。按照以前的计发办法，缴费满15年以上的，基础养老金按当地职工上一年度平均工资的20％计发，个人账户养老金按账户储存额的1／120计发。这种办法存在两个问题：一是缺乏参保缴费的激励约束机制。缴费15年以上的参保人员多缴不能多得，不符合社会保险权利与义务相对应的原则，而改革后按照新的计发办法，多缴就能够多得。在老办法下，还有少数人缴费满15年后就不愿缴费了。二是不符合退休人员实际情况。目前我国退休人员退休后的平均余命在25年以上，而按现行计发办法，个人账户储存额领取10年后就领完了。如果这种制度安排导致的是人们在缴纳15年保险费后不愿意再继续缴费，则这一制度的财政来源就会受到极大损害，其不可持续性就愈发明显。如果是这样的格局，何来养老保险制度的社会公平与互助共济？按照新的基本养老金计发办法，参保人员每多缴一年增发一个百分点的养老金，上不封顶，有利于形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，也更加符合退休人员平均余命的实际情况。
社会保险以公正为最终和最高目标，但同时也需要激励机制，但不是为了激励而激励。这种对个人的激励，其实是为了整个制度在更高层次上更加公平，是为了实现更加持久的公平。而一旦社保资金在相应的激励机制激励下实现了良性运转，制度的可持续发展就能够变成现实，反过来又有利于个人利益的体现。因此，我认为不能将养老金计发办法的改进只理解为效率观的体现，它作为一种激励机制实质上仍然是为了实现这一制度的良性发展与持久公平。
记者：《决定》的另一个重要内容是统一了灵活就业人员和个体工商户参保的政策，您如何评价？在实践过程中需要解决哪些问题？
郑功成：就《决定》的内容来看，灵活就业人员的参保，只是解决了一个费率问题，实际上在具体的实施过程中还是有许多问题没有解决。如我们的制度是面对单位还是面对个人？6000万的灵活就业人员是以单位还是以个人身份来参保呢？再加上个体工商户可能有上亿人，我们还没有做好这个准备。所以说，国务院的《决定》本身只是统一了这两大特定群体的缴费标准，还没有解决具体的问题，还需要具体的政策来落实。尤其经办机构在经办过程中，如果没有相应的改进，其工作量将成倍加大，效果还不一定好。因为这可能会跟农民工一样，今天他参加，明天他失业了不参加了，怎么办？当然，这从制度完善的角度来讲确实是进了一步，但是光靠《决定》是不行的，所以还需要有一系列的严密措施，才能够执行这个政策。
记者：有人认为《决定》缩小个人账户和激励个人缴费是为了减轻政府责任，您怎样评价？政府可以通过什么样的途径来承担起自己的责任呢？
郑功成：个人账户的缩小不能被看成是减轻政府责任，我认为，恰恰相反，国务院的《决定》是在推进养老保险制度走向定型的同时强化政府责任。由于它必须坚持以做实个人账户为条件，中央政府与地方政府还必须有更多的投入，是政府责任的真正强化。这主要包括：
一是政府财政要负责填补以往个人账户中的空账。虽然《决定》中指出以往的个人账户空账不再处理，但最终仍然是要支付出去的，谁来负责，当然只能是政府。因此，做实个人账户其实就是政府责任的一种强化。
二是个人账户做实后，统筹基金要独立运行，再也不能挪用个人账户基金来填补社会统筹基金的缺口。一些地区社会统筹基金不足以支付时，过去可以用个人账户上的结余来弥补，现在则只能由财政直接弥补了。
三是个人账户的缩小，意味着社会统筹部分的份额会扩大，而统筹部分的责任越重，表明政府的责任也越重，这是正相关的。可以说，现在是一部分企业责任转移到政府的身上了。这是需要政府花大力气解决的重点问题，各地政府需要的不仅仅是钱，还需要制度和办法的创新。
四是社保资金投资运营的压力将倍增。个人账户做实之后，必然出现大量的基金积累，只有进行有效投资才能确保其保值增值。
记者：《决定》的落实过程中还需要注意什么问题？
郑功成：《决定》的落实绝对不是《决定》本身能够解决的。只发一个文件是解决不了相关问题的，它还需要有一系列配套的、可操作的相关政策措施的出台。我认为，当务之急至少有这么几个问题：
一是明确并划分政府在养老保险制度中的责任，尤其是合理划分中央政府与地方政府的责任，同时加大各级政府对养老保险制度的财政投入，促使我国的财政由经济财政真正向公共财政转化。责任不清的局面不能再持续下去了。
二是审慎研究个人账户基金的投资问题。随着全国范围内做实个人账户，这笔资金将日趋雄厚，如何保证基金保值增值是急切需要研究解决的问题。在这方面，我始终认为，除了应当考虑参保者个人参与管理外，在中国经济成长快速而证券尤其是股票市场持续低迷的背景下，个人账户基金的投资选项不能只盯着证券或股票市场，社会保障基金宜考虑直接投向国家重大工程和基础设施的建设之中，这既能够直接为国家建设与发展服务，又可以在维护安全的条件下实现保值增值的目标。
三是经办机构要扩充力量并改进自己的工作，才能真正为灵活就业者与个体工商户参保提供服务。
记者：《决定》有没有让您觉得“遗憾”的方面？
郑功成：我前面已经说过了，对于一个尚未最终定型并处于地方统筹层次的养老保险制度而言，存在的问题很多，仅靠一个《决定》当然不能解决所有问题。如《决定》中的一些政策还只是原则规定，还必须有配套的、更详细的、可操作的政策出台才能真正得到贯彻实施；再如个人账户做实后，怎么治理，怎么实现保值增值，还没有明确；还有个人账户管理中如何体现参保者个人的权利，还有保险关系的转移接续等等，在《决定》中都没有提出具体的解决办法。因此，在充分肯定国务院的《决定》是我国养老保险制度迈向定型跨出了重要的一步的同时，还不可能对《决定》期望太高，促进我国养老保险制度的完善还需要一个过程。
记者：那么，完善我国社会保障体系，您认为在“十一五”期间要迫切解决的问题是什么？
郑功成：我一直强调的就是社会保障应当从试点阶段走向定型发展阶段，而制度的定型是以相应的立法为标志的。因此，“十一五”期间，我国社会保障改革与制度建设的突出特点将是从试点探索走向定型发展，从政策指导走向法制化。加强社会保障法制建设应该是“十一五”期间最为重要的任务。可以告诉大家的是，根据上个月全国人大常委会第19次会议通过的立法规划，《社会救助法》与《社会保险法》均安排在2007年审议，有关慈善事业促进法等也列入了计划。因此，“十一五”期间将是我国社会保障制度走向法制化的关键阶段。在立法与建制理念上，我一直主张恢复社会保障维护社会公平正义和保障国民共享发展成果的核心价值追求，并在具体的制度安排中充分地体现出这种本质特色。
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