非正规金融正规化的制度逻辑，本文主要内容关键词为：逻辑论文,非正规论文,制度论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F822 [文献标志码]A [文章编号]1007-5097(2012)12-0026-04
一、引言
近期，“浙江东阳富姐”吴英集资诈骗案成为媒体和舆论的热门话题，吴英也终因集资诈骗罪被浙江省高级人民法院判处死刑；不过，对吴英的死刑判决还是引发了公众对此案的热烈谈论。事实上，近年来全国各地几乎都有非法融资案件被媒体曝光，高利贷、非法集资、非法拆借、非法外汇买卖、非法典当、非法证券发行等非正规金融违法案件层出不穷，并且涉案资金规模也越来越大。譬如，从2011年曝光的江西德安县一对夫妻非法融资2000万后玩失踪，到内蒙古鄂尔多斯女老板苏叶女一年内非法融资13亿，再到2011年3月份以来温州民企老板集体跑路事件，以及2012年年初河南安阳市投资担保公司集体“跑路”所引发的非法融资崩盘事件，可谓诸多金融乱象环生，并屡屡被媒体曝光。显然，上述案件大都属于非正规金融的范畴。
事实上，由于非正规金融经营管理不规范，其经营行为具有一定程度的欺诈性，经营目标易于异化，且缺乏有效的风险监控机制，给经济金融系统带来了较大程度的风险，也不利于国家实施宏观调控政策，在某些条件下还会滋生出具有较强剥削性的高利贷行为。鉴于上述原因，我国中央政府及金融监管部门多年来一直对非正规金融实施打压、取缔，但收效甚微。另外，又有不少证据表明，非正规金融确实是我国正规金融体系的有益补充，在经济发展中扮演着重要角色[1]。因此，在当前金融乱象环生的现实背景下，与其对非正规金融一味实施打压，不如积极引导非正规金融走向正规。显然，基于新制度经济学的视角探讨非正规金融正规化的现实逻辑不仅具有重要的理论意义，还有助于为整治当前温州民营中小企业资金链断裂提供有益线索。
二、由非正规金融形成的制度性根源到非正规金融的正规化
自中国1978年经济体制改革以来，大量民营中小企业和个体工商户在经济发展中扮演着越来越重要的角色。据资料表明，已注册的中小企业总数高达4200万户，占全国企业总数的99.8%，提供了80%的人口就业，中小企业创造的价值占GDP比重已超过50%，上缴税收占税收总额比例也超过了50%，出口额已占全部商品出口额的68%；不过，创造了中国经济绝大部分的中小企业及个体工商户仅仅获得了正规金融机构贷款总额的15%。与此同时，官方正规金融机构为最大限度地减少信贷风险往往要求中小企业提供抵押和担保，但绝大多数中小企业不仅缺乏合格的抵押品和担保人，其财务信息也不健全[2]。在这种情况下，长期遭受官方正规金融机构信贷配给的民营中小企业不得不求助于非正规金融市场。
非正规金融是指那些不受官方金融监管部门监管且不用纳税的非正式融资制度及金融组织[3]。事实上，浙江、广东、江苏等市场经济高度发达地区之所以能在经济体制改革后迅速崛起，绝对离不开非正规金融活动的助推。尽管中央政府颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》第28条明确规定“个人不得设立银行或其他金融机构，不得经营金融业务”，即严禁私人或企业参与各类非正规金融活动，但该文件并没有取得预期的效果。既然官方正规金融难以满足中小企业及个体工商户的信贷需求，在信贷需求与逐利动机的双重激励下，各地区还是内生出了各类非正规借贷组织，如合会、农村基金会、钱背、私人钱庄等。尽管中央监管部门多次对非正规金融实施打压、取缔，但各种非正规借贷活动非但没有因权力当局的严禁而消亡，反而还大面积衍生，并且越是民营经济发达的地区，其民间借贷活动就越普遍[4]。更为重要的是，已有的经验研究也确实发现，非正规金融对地方经济增长具有显著地促进作用。
在经济体制改革的过程中，中央政府为了改革的稳步推进并维持经济的持续高速增长，需控制金融资源的流向来保障国有经济发展的资金需求优先得到满足，实施了城市偏向的金融抑制政策，长期打压非正规金融的发展，禁止私人成立银行，并实施利率管制政策。时至今日，决策层目前有关非正规金融规范化问题的讨论多停留在理论层面，在实践和操作层面极其谨慎，仅在局部地区小范围内搞试点，尚未明确制定出规范非正规金融发展的法律法规，更没有出台可操作性的监管措施。比如，针对2011年金融乱象频频曝光的事实，2012年中央经济工作会议和第四次全国金融工作会议都提出将防范化解风险视为金融工作的生命线，最高人民法院也于2012年2月22号发布了《关于人民法院为防范化解金融风险和推进金融改革发展提供司法保障的指导意见》。事实上，权力当局目前仍延续着以往的进入管制政策，不仅不允许私人作为控股股东发起设立商业银行，而且民间资本参股中小型银行的比例也受到严格的管制。
上述逻辑表明，尽管中小企业之于国民经济发展至关重要，但当前以大型商业银行为主体的金融体制并不能有效满足中小企业的融资需求，于是，为各类非正规金融活动的生成奠定了基础。事实上，与受价格管制的官方利率相比，尽管非正规借贷利率较高，但能有效满足中小企业的融资需求。在当前投资渠道极其有限的背景下，从中央到地方都加强了房价调控的力度，各地纷纷出台限购令，并且资本市场又在低位震荡，使大量本应流向房地产与资本市场的投机性游资回流至民间信贷市场；于是，民间借贷市场异常火爆，民间借贷年利率被炒至180%，甚至一部分投机者从正规金融机构借款再转贷给民间中介、小额贷款公司、担保公司等非正规金融机构，后者再以非常高的利息贷给中小企业主。这就为各类金融乱象的爆发埋下了伏笔。
另一方面，正是鉴于非正规金融具有较强的负外部性，才使权力当局迟迟不敢放松民间资本进入金融领域以免影响金融系统稳定。然而，权力当局因担心非正规金融具有较大的金融风险可能会影响到金融稳定而严禁其合法化的因果关系是难以成立的；恰恰相反，越是不允许非正规金融合法，越是对其打击、取缔，就越会增大非正规金融的经营风险。各国的历史经验及我国的实践一再表明，通过行政性命令严禁私人进入金融市场，不仅会阻碍经济效率的提高和技术的进步，还使大量的有用资源被消耗在监管和反监管上。其实，在我国历史上，一直就有私人经营银行业的悠久传统，不但没有发生大规模的金融危机事件，还创立了举世闻名的“山西票号”，这也从侧面证伪了官方的无谓之忧；而我国官办的金融机构不但长期背负高额不良贷款率，而且其内部风险也越积越高，国家的多次注资即为明证。
总之，既然非正规金融的产生具有客观必然性，而官方长期实施的打压政策又无果，因此若不加区别地打压一切非正规金融并无助于问题的解决，而盲目地支持一切非正规金融合法化也不是我们应有的态度；无疑，我们应该采取如下做法：对于呈“黑色状态”的非正规金融不论何时都应坚决依法取缔，但对于具有互助合作性质的“原始形态”非正规金融不仅应从产权保护的角度给予其法律支持，还要积极地推进“原始形态”的非正规金融向组织化的正规金融转变。当然，本文中的非正规金融正规化就是指非正规金融从非法状态转向合法状态，从不受官方监管走向依法经营、照章纳税；这也包括运作机制的转变，如从短期、临时性互助组织转变为长期经营的营利性组织，由只存不贷转变为存贷结合的银行类组织，其中，最关键的是要获得合法身份。
三、非正规金融正规化的动力因素分析
首先，微观行为主体的逐利动机是非正规金融正规化的内在动因。由于我国官方金融体制改革滞后，旧有的金融制度已很难满足中小企业日趋膨胀的融资需求，只有在原来的金融体制外进行制度创新才能解决自身发展中的融资难问题；或者说借助于微观行为主体自发的金融制度创新，不仅能够满足民营中小企业的金融服务需求，还能获得因相对价格变动所引致的获利机会，并获得高于银行存款利息的高额利润；于是，在正规金融体制之外，一块自发的融资市场便形成了。但非正规金融作为一种非正规制度安排并不是免费的，也要付出一定的运营成本和履约成本。具体而言，与正规金融机构相比，那些在“地下”生存的非法金融组织不得不拿出大量的资源用在逃避官方打击上，既需要选择更隐蔽的经营场所，还需要专门情报人员搜集官方何时对其进行打击的信息，并适时向监管部门寻租，但这都会增加非正规金融的运作成本。与此同时，由于其行为不具有法律效力，他们还无法利用国家司法系统来保障其合约权利，不得不依靠自己的力量或依靠私人第三方来保障其契约的执行。与上述情景相反，一旦非正规金融正规化则能获得上述成本节约的好处。显然，为了最大限度降低上述成本，也为了获得正规化带来的好处，参与非正规金融活动的微观行为主体有动力实施正规化，只要正规化所带来的收益大于实施正规化所支付的成本。
其次，学术界是我国非正规金融正规化的另一重要推动力量。在学术界，独立的经济学家和法学家更多地关注社会整体利益，尤其是弱势群体的利益，其优势在于借助专业研究更深入地认识现实问题，并提出科学的解决方案[5]。在金融体制的变革中，由于学者的利益比较超脱，更容易客观地看问题，其眼光往往比政策制定者更精准，更倾向于从整个社会长远发展的角度来分析问题。比如，北京大学著名经济学家周其仁教授[6]曾撰文指出，既然我国农村集体金融或国有金融溃不成军，就应该尝试放宽民间私人金融。人大财经委副主任吴晓灵[7]也曾明确指出，新一轮金融体制改革的关键在于放松金融管制，尊重公民的财产处置权，尤其是要保护公民以本求利的借贷行为。另外，通过概览国内经济学界关于非正规金融研究也可发现，几乎所有学者都明确指出要放松我国金融市场的进入门槛，给予非正规金融合法地位。显然，知识界的呼声可通过不同渠道影响权力当局的政策偏好。首先，有一部分学者本身就是政府部门的顾问，可通过官方会议表达其关于非正规金融合法化的观点，进而影响政策制定者的选择；其次，学术界通过各类学术研讨会公开发表看法，或直接通过网络、报刊等媒体来表达观点，这既会影响社会公众对待非正规金融的态度，也会影响媒体的态度；最后，好多支持非正规金融正规化的专家学者本身就是各级人大代表或政协委员，可直接通过“两会”提议或表达其观点进而影响政策制定。事实上，自2005年以来，中国金融“新政”的实施在某种程度上与学界的努力密不可分。
再次，外部压力既来自于宏观经济形势的变动，也来自于我国各级地方政府间的竞争而引致的压力，这两种因素都影响权力当局对待非正规金融正规化的认识。随着市场经济深入发展，当前扭曲性金融体制已难以适应现实需要，再加上宏观经济环境转变，如农民收入增长放缓、城乡差距持续拉大、内需不振、流动性泛滥等，显然，我们已到了“统筹城乡发展、工业反哺农业”的新阶段，再也无需像计划经济时代那样为动员农村资源而全面控制金融资源，权力当局对待非正规金融的态度从持续打压转向积极引导，如自2004年陆续出台了鼓励民间资本转型的政策与文件；正是在这种背景下，各地纷纷组建农村资金互助社、小额贷款公司及村镇银行等新型金融机构。这表明，上述宏观经济形势迫使我国当局转变针对非正规金融的政策从而为其转型提供契机。
此外，地方政府之间的竞争也为非正规金融的转型提供了推力。自1994年财政分税制改革以来，各级地方政府为扩大税基、增加地方财政、解决本地就业等问题而不得不大力支持民营经济的发展，而民营经济的发展又依赖于非正规金融的发展。于是，各级地方政府渐渐偏离了中央的政策，开始默认非正规金融的存在，尤其是在东南沿海地区。无疑，若没有温州当地政府对非正规金融的默认甚至是支持，就不可能有温州民营经济的辉煌成就，也就没有“温州模式”。不过，在非正规金融发展过程中，各级地方政府扮演了不同角色，或对非正规金融不闻不问，或通过与上级部门的讨价还价来争取成为首批试点，或提供产权保护。总之，地方政府有动力也有能力为非正规金融的正规化提供推力。值得强调的是，一旦个别地区在非正规金融正规化方面的试验被证明是有效的，且没遭到中央的否认，其他地区地方政府就会在逐利动机的驱使下竞相模仿先行者的做法，新的转型实践就会迅速在全国范围内扩展。
四、非正规金融正规化面临的约束条件
尽管非正规金融的正规化有助于我国社会福利的改进，但其正规化之路并不是水到渠成的，仍面临诸多约束。
我国现有的法律法规并没有为非正规金融的转型提供可操作性框架。尽管从2004年到2010年中共中央连续颁布了七个针对“三农”问题的一号文件，几乎每个一号文件都提出要改革我国金融体制，建立适应现实需求的金融体系，尤其是在2006年推出了“降低农村金融进入门槛、发展多元化农村金融制度”的政策，银监会也于2006年颁发了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》文件，并着手试点工作，各类新型农村金融机构也纷纷成立，但时至今日尚未颁布任何针对非正规金融合法化的文件政策[8]。比如，目前仍遵照《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》等法规对非正规金融存在所作的禁止性规定，也即任何单位和个人未经国务院、银行业监督管理机构的批准不得从事吸收公众存款等商业银行性质的业务。
当前主流意识形态也不利于我国非正规金融的转型。正如新制度经济学家认为的那样，意识形态在人类社会制度的演变中发挥着重要作用，不考虑意识形态因素就无法理解制度演变的路径依赖问题[9]。尽管非正规金融的兴起是商品经济发展的必然结果，但要记得我们是社会主义国家，必须坚持生产资料公有制，而资金作为最重要的生产资料之一，有必要通过国有金融渠道进行流通，而这是保障中央调控经济的关键，一旦允许私人性质的非正规金融合法化可能会削弱国家对经济的调控效果，还可能会成为经济不稳定的根源，甚至在一定的条件下会影响到我国基本制度的性质。经过六十多年坚持、完善国有及集体属性的金融体制，该体制早已深入人心。因此，允许私人性质的非正规金融机构走向正规化、合法化就必然与我们多年来的认识相冲突，一时很难被权力当局中的决策者接受。此外，在我国几千年的社会历史长河中一直不存在刚性的私有产权制度，国民在文化心理层面素来就缺乏尊重私有财产的价值观念[10]，因而以个人拥有完全的财产处置权为基础的非正规金融制度难以普遍为人们所认同也就不足为奇了。
旧金融体制下的既得利益集团反对非正规金融走向正规化。显然，旧金融体制下的获益者为现有的正规金融机构，这包括国有大型商业银行、股份制银行及政策性银行等，它们都是现有体制的最大获益者，也是非正规金融合法化的最强反对势力。一旦非正规金融取得合法地位，不仅会打破原有的制度均衡，增加金融市场的竞争程度进而降低既得利益集团的市场垄断势力，还会分享其高额的垄断租金，并大幅降低其收入来源。因此，这些既得利益集团会联合起来游说中央政府，阻挠非正规金融组织取得合法身份，并试图说服金融监管当局为其设置较高的正规化条件。并且，由于正规金融机构的数目非常有限，在其集体行动时不易产生搭便车问题，较容易达成一致协议进而共同游说政策制定者。与此相反，由于非正规金融组织分布非常分散，难以形成一股力量共同向决策者申诉其要求，只能被动地接受权力中心的决策，却无法影响国家政策变更。
此外，非正规金融的转型必须要有既精通银行具体业务又熟悉我国经济实际的精英式经营管理人才，而这正是我国非正规金融正规化中的难点。由于金融机构的运营远较经营一般企业复杂，这不仅需要一定的金融专业知识和经济学常识，还需要具备一定企业管理才能，并善于发现市场上的潜在投资机会，这就决定了其对高层次管理人才需求的紧迫性。但由于我国职业经理市场发育很不成熟，尚没有形成一套选拔、培养、激励、监督、评价职业经理人的制度体系[11]，因此，在某种程度上不利于我国非正规金融的正规化。
五、促进我国非正规金融正规化的政策选择
第一，鼓励中西部欠发达地区的非正规金融向农村合作金融组织转型。事实上，自2006年以来，国务院扶贫办和财政部为探索金融反贫困的途径在各级政府及相关部门的配合下，开始在中西部地区试点“贫困村资金互助”；截止到2009年年底，已在9003个村开展资金互助试点工作，各级扶贫资金投入12.4亿元，农户缴纳互助金约3.6亿元，借款回收率高达98%，约74万个农户加入了资金互助社，其中贫困户37万个；这不仅有效缓解了贫困地区生产资金不足的难题，还提高了农民自身反贫困的能力[12]。与此同时，在一些村由群众自发构建的农村资金互助合作社获得了银监会的批准，各地都在进行农村合作金融制度试验，如吉林梨树县闫家村百信农村资金互助社、河南省濮阳农村贷款互助合作社等。其实，在国家扶贫资金有限的条件下，由底层群众自发试验的农村资金互助社应成为非正规金融转型的首选途径，这类微型合作金融组织以“农户所有、民主管理、服务社员”为特色，具有手续简便、借款快捷、周转迅速、低交易成本等优势，既能有效地瞄准贫困农户与贫困地区，也有助于在农户之间建立互助合作关系进而形成良好的债信文化。今后要遵循“谁批准、谁监管”的原则稳步扩大试点的范围，最大限度地消除非正规金融向合作金融组织转型的法律壁垒，精简新型合作金融组织的约束规则，加大财政扶持力度，扩宽其融资渠道，建立与正规金融机构联结的机制。
第二，借助差异化政策引导非正规金融资本进入西部农村金融市场。事实上，随着我国金融体制改革的进一步推进，权力当局已于2006年准许在山西、四川、贵州、陕西和内蒙古五省率先试点组建新型金融机构，以引导非正规金融走向正规[13]；此后，各类微观市场力量对上述金融政策变革作出了积极响应；截止到2011年年底，全国共有5000多家新型农村金融机构被组建，其中，村镇银行624家，小额贷款公司4282家，农村资金互助社40余家。这表明，只要适当降低金融业的进入门槛，金融市场中的微观行为主体自然会对国家金融政策变更所引致的新获利机会做出积极响应，或自发进行金融制度创新试验，或发起设计新型金融组织机构，或在传统的边际上创新。值得强调的是，对于西部欠发达少数民族地区，一是不能按东部沿海发达地区的标准来设置金融业进入门槛，要采取差别化准入政策诱导民间资本流入西部贫困地区，切实降低西部农村金融市场的准入条件，并适当放宽存贷款利率的波动区间；二是要允许西部少数民族地区充分利用市场机制来引导非正规金融转型，鼓励有条件的地区率先开展金融制度创新试验，探索一条适合西部贫困地区的转型模式，尤其是对于具有一定财富实力且以利润最大化为目的民间资本可鼓励其资金进入农村金融市场；三是要运用财税政策激励民间资本流向贫困地区，比如，对在西部金融真空地带设立分支机构的非正规金融组织可减免其税收；四是要鼓励非正规金融向各类社区发展基金(如非政府组织、慈善机构)转型，并从法律上保障其合法地位。
第三，通过财政手段与税收杠杆激励非正规金融与正规金融机构实施业务联结。非正规金融在信息方面具有比较优势，而正规金融机构具有资金优势，二者若能通过某种途径联合，共同发放贷款，则能有效提高我国金融市场的融资效率。一种可选模式是，由政府出台优惠政策引导商业性金融机构主动向职业放贷人发放大额贷款，再由后者向小微型企业放款，如可对参与发放小额贷款的商业性金融机构给予一定的财政补贴，即“商业性金融机构+财税杠杆+职业放贷人+小微企业”模式；另一种可选模式是，由政府出台优惠政策引导商业性金融机构主动向非正规金融批发贷款，比如可由商业性金融机构向小微企业协会发放贷款，小微企业协会再对小微企业发放贷款，最后官方再对商业金融机构实施财税优惠政策，此为“商业性金融机构+财税杠杆+小微企业协会+小微企业”模式；还有一种模式是，国家扶持的政策性贷款可直接通过非正规金融向小微企业放款，同时鼓励政策性金融机构帮助非正规金融机构开展针对经理人员的管理技能培训及面向员工的专业技能培训。
第四，各级政府要切实增加金融基础设施建设，进而为非正规金融的正规化创造良好的外部环境。人行、银监会等官方监管部门要做好金融风险意识的宣传工作，使金融市场参与者树立“自主经营、自主决策、自负盈亏、自担风险”的风险理念；从《宪法》的高度切实赋予公民自由签订金融借贷契约的权利，保障借贷契约权的永久性及稳定性，鼓励签订借贷合同，明确民间金融的法律地位，引导其更好地服务于广大群众，并从法律规制上消除非正规金融正规化的壁垒；要区别对待不同地区的新型农村金融机构，要重点扶持那些面向西部贫困农村弱势群体的微型金融机构，比如，可建立专项财政基金用于补贴新设立于西部少数民族地区的金融机构，有条件的地区可一次性给予部分启动资金；建立健全针对民间借贷行为的监测系统，时事跟踪并研究其动态变化趋势，对于那些已经取得合法化身份的非正规金融也要预先建立一套监管指标体系对其业务、发展情况进行及时地监督，一旦发现问题要及时调整相关政策，同时应积极探索适应新型金融机构的分类监管制度，坚持审慎监管原则，抓紧建立全面的信息披露机制；加快金融基础设施建设，改善社会信用环境，加快社会征信体系建设，进而为新型金融机构可持续发展营造良序的金融生态环境；要帮助西部少数民族地区新转型的农村金融机构培养一批具备金融专业知识和熟悉农村金融实际的人才队伍，通过集中培训与定期培训来提供农村信贷员的业务素质与市场开拓能力，借助“三支一扶”政策引导金融学本科生到欠发达地区金融机构就业。